土地利用計(jì)劃考核體系與激勵機(jī)制

姜 海，徐 勉，李成瑞，王 博，曲福田

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095)

在國家逐步放松經(jīng)濟(jì)管制的背景下,土地利用計(jì)劃管理延續(xù)至今。顯然,土地利用計(jì)劃管理是對現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)體系和使用制度的回應(yīng),其目標(biāo)是通過農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)空配置的國家安排,減少過度性土地?fù)p失。但調(diào)查發(fā)現(xiàn),盡管計(jì)劃管理對地方政府土地行為產(chǎn)生了顯著影響,但由于計(jì)劃外用地機(jī)會的存在,土地利用計(jì)劃的硬約束功能并未完全實(shí)現(xiàn)。土地利用監(jiān)管困難,導(dǎo)致超計(jì)劃、無計(jì)劃用地問題較突出[1]。這反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在局限性,也說明現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)存在缺陷。由于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的交易費(fèi)用高,短期內(nèi)又不能放棄國家對土地非農(nóng)化的干預(yù),可行的選擇是在現(xiàn)有制度環(huán)境下改進(jìn)土地治理結(jié)構(gòu)[2]。長期以來,土地利用計(jì)劃管理的重點(diǎn)集中于計(jì)劃編制和監(jiān)督上,但缺乏計(jì)劃執(zhí)行評價(jià)和反饋機(jī)制?？偨Y(jié)、評估是行政管理的重要環(huán)節(jié),對行政決策執(zhí)行效果具有重要影響[3]。計(jì)劃考核與激勵機(jī)制的缺失,使得地方只重視計(jì)劃指標(biāo)的爭取,而忽視計(jì)劃執(zhí)行的質(zhì)量。鑒于此,本文在分析中國土地利用計(jì)劃管理產(chǎn)生的制度背景、發(fā)展歷程與存在問題基礎(chǔ)上,結(jié)合土地發(fā)展權(quán)計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外雙軌配置體制,構(gòu)建了土地利用計(jì)劃考核指標(biāo)體系及相應(yīng)的激勵機(jī)制,為提高土地利用計(jì)劃管理績效提供參考。

1 土地利用計(jì)劃管理的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

1.1 土地利用計(jì)劃管理的背景與發(fā)展歷程

與其他計(jì)劃管理措施不同,土地利用計(jì)劃管理始于市場經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期。20世紀(jì)80年代上半期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)加速增長,該時(shí)期也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的時(shí)期,耕地?zé)o序占用情況嚴(yán)重,導(dǎo)致中國耕地面積從穩(wěn)定增長轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)遞減[4]。在這一背景下,國家土地管理局成立,以加強(qiáng)耕地保護(hù)。當(dāng)農(nóng)村土地從任意性利用轉(zhuǎn)為保護(hù)性利用后,農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為屬于國家的一項(xiàng)新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[5]。盡管中國未正式設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán),但在城鎮(zhèn)土地國有、中央—地方非合作博弈的制度背景下,國家一直都通過土地利用計(jì)劃對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置(土地非農(nóng)化)進(jìn)行直接干預(yù)。

首先,中國實(shí)行城市土地國有制,但真正管理城市土地的是各級市、縣政府[6]。由于糧食安全、生態(tài)安全屬于公共物品,加上地方政府對土地財(cái)政的依賴,中央—地方在土地非農(nóng)化中存在非合作博弈[6],客觀上需要對地方政府土地配置進(jìn)行約束。其次,在城鄉(xiāng)土地所有權(quán)不對等、集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的條件下,農(nóng)地所有者(集體)和使用者(農(nóng)民)無法像土地私有制情形下對農(nóng)地非農(nóng)化決策實(shí)行有效的產(chǎn)權(quán)約束[7]。第三,土地市場發(fā)育不足、土地規(guī)劃缺失,計(jì)劃管理成為國家惟一的選擇。近20年來,雖然土地市場體系和土地規(guī)劃管理有了長足發(fā)展,但由于中央—地方非合作博弈、農(nóng)地所有權(quán)約束乏力的狀況沒有改變,土地利用計(jì)劃管理也一直延續(xù)至今。

期間,土地利用計(jì)劃管理有所發(fā)展。1999年出臺《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》,使其成為一項(xiàng)正式制度。為了適應(yīng)土地參與宏觀調(diào)控的要求,2004年、2006年修訂《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》,完善了計(jì)劃管理的內(nèi)容和要求。2008年,《土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況考核辦法》制定,初步形成較完整的土地利用計(jì)劃管理體系。

1.2 現(xiàn)行土地利用計(jì)劃管理存在問題

從地方政府的重視程度來看,土地利用計(jì)劃在中國現(xiàn)行政府管理體制和土地產(chǎn)權(quán)制度下,對耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的作用不可忽視[4]。但是,計(jì)劃管理制度設(shè)計(jì)上仍存在明顯缺陷。

1.2.1 重?cái)?shù)量指標(biāo)控制，輕執(zhí)行效果和效益管理 計(jì)劃管理側(cè)重于新增建設(shè)用地的規(guī)?？刂?對計(jì)劃執(zhí)行對土地利用、土地資源管理本身的影響及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益重視不夠。近年來開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)和產(chǎn)業(yè)用地投資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施,表明國家高度重視土地利用質(zhì)量管理,但土地利用計(jì)劃管理顯然滯后于這一發(fā)展趨勢,仍然局限于指標(biāo)數(shù)量的控制。

1.2.2 計(jì)劃編制高度集中，以經(jīng)驗(yàn)決策為主，與地方實(shí)際需求差距大 近年來計(jì)劃編制方法有所改進(jìn),綜合考慮了GDP、固定投資、人口、城市化水平等對計(jì)劃指標(biāo)的影響,但是經(jīng)驗(yàn)決策的特征仍然十分明顯。由于計(jì)劃編制人員知識與信息的有限性,高度集中的計(jì)劃編制模式導(dǎo)致計(jì)劃指標(biāo)與實(shí)際需求存在較大差距,土地利用計(jì)劃與區(qū)域資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平銜接不夠,導(dǎo)致一些地區(qū)土地計(jì)劃與實(shí)際用地需求差距過大。

1.2.3 考核—激勵機(jī)制缺失，計(jì)劃權(quán)威性不夠 土地利用計(jì)劃力圖實(shí)現(xiàn)國家對地方用地規(guī)模的控制,但由于信息不對稱、違法違規(guī)用地行為難以監(jiān)督,缺乏正式的計(jì)劃考核機(jī)制,超計(jì)劃、無計(jì)劃用地的現(xiàn)象難以遏制。另外,由于土地利用年度計(jì)劃類似于國家給地方的土地預(yù)算,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的棘輪效應(yīng)和軟預(yù)算約束問題使地方政府更關(guān)注如何增加土地預(yù)算,而不是土地節(jié)約集約利用,導(dǎo)致用地計(jì)劃只增不減,加大與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的矛盾。

1.3 土地利用計(jì)劃管理發(fā)展趨勢判斷

分析土地利用計(jì)劃管理的發(fā)展趨勢,應(yīng)更加全面地審視土地使用制度。客觀上,中國現(xiàn)階段實(shí)行的是土地發(fā)展權(quán)的計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外雙軌配置體制。這里,應(yīng)用誘致性制度變遷理論[9],解釋土地發(fā)展權(quán)雙軌配置體制的產(chǎn)生。計(jì)劃本身的局限性,加上無計(jì)劃、超計(jì)劃用地的政治風(fēng)險(xiǎn),使國家與地方政府一直致力于既能突破土地利用計(jì)劃管理不足,又能與耕地總量動態(tài)平衡相容的制度創(chuàng)新,土地指標(biāo)置換就是其中之一。根據(jù)《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》,在農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中時(shí),經(jīng)批準(zhǔn)原農(nóng)村建設(shè)用地整理后增加的耕地可置換新增建設(shè)占用耕地指標(biāo),且不占用年度計(jì)劃指標(biāo)?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》規(guī)定,在經(jīng)過批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi),可通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重組與優(yōu)化。在部分地區(qū),通過置換、掛鉤等形成的用地指標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要支撐。對于地方政府而言,計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)是免費(fèi)的,計(jì)劃外指標(biāo)需要通過農(nóng)村土地整理有償取得。理論上,相對于單一的計(jì)劃管理模式,雙軌制既解決了中央對地方土地非農(nóng)化規(guī)模的控制難題,同時(shí)又在耕地總量動態(tài)平衡的原則下,給地方提供了解決用地指標(biāo)不足的出口,可以實(shí)現(xiàn)中央與地方在土地非農(nóng)化上的帕累托改進(jìn)。但是,由于地方在獲取計(jì)劃外用地指標(biāo)時(shí)操作上的問題,常常導(dǎo)致農(nóng)民利益受損,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策受到質(zhì)疑[10-11]。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與和諧社會建設(shè)對土地利用的要求來看,目前已到整合土地發(fā)展權(quán)計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外配置,規(guī)范地方政府土地行為的重要時(shí)期。在土地資源剛性約束下,許多學(xué)者都認(rèn)為現(xiàn)實(shí)選擇是合理定位并規(guī)范開展掛鉤[10-11]。但如果缺乏對地方政府更有力的約束或激勵,僅從掛鉤政策出發(fā)很難從根本上促使其規(guī)范化。重新審視掛鉤與土地利用計(jì)劃的關(guān)系,改進(jìn)制度設(shè)計(jì)是必要的。理論上,土地利用計(jì)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤執(zhí)行結(jié)果有4種組合(表1)。情景II是學(xué)者們關(guān)注最多的情形,即地方政府按照計(jì)劃用地,但是通過掛鉤取得計(jì)劃外指標(biāo)時(shí)存在欠規(guī)范行為(例如農(nóng)民安置不到位)。情景IV屬于國家最不能容忍的無序狀況,應(yīng)屬于個(gè)別現(xiàn)象。情景III有悖于邏輯,對于地方政府,掛鉤的成本遠(yuǎn)小于超計(jì)劃用地的政治風(fēng)險(xiǎn),很難假設(shè)會大量存在這樣的地方政府行為。因此,現(xiàn)實(shí)的問題是如何促使情景II向情景I轉(zhuǎn)換,并遏制情景IV。未來土地利用計(jì)劃管理的發(fā)展趨勢,應(yīng)融合計(jì)劃外與計(jì)劃內(nèi)管理,進(jìn)一步完善土地發(fā)展權(quán)配置激勵—約束機(jī)制,實(shí)現(xiàn)從數(shù)量控制向規(guī)模—效益雙重管理轉(zhuǎn)變,從地方政府被動接受指標(biāo)約束向主動、有序競爭發(fā)展用地空間的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變,建立科學(xué)有效的土地利用計(jì)劃考核體系與激勵機(jī)制,完善土地利用計(jì)劃管理體系是關(guān)鍵。

表1 土地利用計(jì)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤執(zhí)行結(jié)果的組合形式Tab.1 Combination of land use annual quota and the integrated rural-urban constructed land quota

1.4 土地利用計(jì)劃考核激勵機(jī)制設(shè)計(jì)

1.4.1 考核激勵——計(jì)劃內(nèi)土地發(fā)展權(quán)獎優(yōu)懲劣 完善的土地利用計(jì)劃管理體系必然包括計(jì)劃執(zhí)行考核及結(jié)果反饋。所謂計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)激勵,是指將考核結(jié)果與土地利用年度計(jì)劃編制相結(jié)合,對于評價(jià)得分較高或位于前列的地區(qū),在下達(dá)地方計(jì)劃草案總指標(biāo)一定比例的總量范圍內(nèi),給予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)獎勵；對于分值顯著低于平均水平的地區(qū),相應(yīng)核減計(jì)劃指標(biāo)①為了避免個(gè)別地區(qū)計(jì)劃指標(biāo)過剩,可以通過土地發(fā)展權(quán)市場,允許不同地區(qū)有償轉(zhuǎn)讓計(jì)劃內(nèi)土地發(fā)展權(quán)。。同時(shí),應(yīng)根據(jù)考核結(jié)果,對不同地區(qū)實(shí)行差別化計(jì)劃執(zhí)行管理：對于考核優(yōu)秀的地區(qū),適當(dāng)放松年度計(jì)劃使用的時(shí)間限制；對于考核不合格地區(qū),在對土地利用計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)行動態(tài)跟蹤與評價(jià)的基礎(chǔ)上分階段下達(dá)計(jì)劃指標(biāo),以嚴(yán)格計(jì)劃對地方政府的硬約束功能。

1.4.2 競爭激勵——計(jì)劃外土地發(fā)展權(quán)競爭分配 將土地發(fā)展權(quán)的計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外配置結(jié)合起來,發(fā)揮計(jì)劃管理的規(guī)范、導(dǎo)向功能?？稍谌珖青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤總規(guī)?；A(chǔ)上,根據(jù)不同地區(qū)上一年度(或近幾年)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況分配掛鉤機(jī)會：計(jì)劃考核優(yōu)秀地區(qū),應(yīng)獲得較多的掛鉤(試點(diǎn))機(jī)會；計(jì)劃考核不合格地區(qū),尤其是城鎮(zhèn)工礦用地集約利用水平低、民生用地保障不到位、農(nóng)村土地整治欠規(guī)范的地區(qū),則嚴(yán)格控制甚至?xí)和煦^(試點(diǎn))。計(jì)劃外土地發(fā)展權(quán)競爭機(jī)制將有利于引導(dǎo)、規(guī)范地方政府行為,提升土地利用計(jì)劃執(zhí)行效果。

2 土地利用計(jì)劃考核指標(biāo)體系與方法

2.1 考核內(nèi)容與對象

土地利用計(jì)劃考核屬于政府績效管理,由考核主體、考核目標(biāo)、考核指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方法等組成。合理的績效考核評價(jià)機(jī)制有利于發(fā)揮政績“導(dǎo)向之手”的引領(lǐng)性作用[12],更好地實(shí)現(xiàn)國家的資源配置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。政府績效考核應(yīng)全面、系統(tǒng),并具備簡單、針對性、易操作等特征。因此,土地利用計(jì)劃考核必須體現(xiàn)國家實(shí)施計(jì)劃管理的戰(zhàn)略目標(biāo),能夠綜合反映計(jì)劃執(zhí)行對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用以及土地行政管理的影響,考核內(nèi)容不能局限于計(jì)劃指標(biāo)本身的完成情況。從當(dāng)前土地利用制度來看,土地利用計(jì)劃與土地集約利用、土地供應(yīng)管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執(zhí)法具有密不可分的關(guān)系。同時(shí),在土地省以下垂直管理體制下,應(yīng)選擇省級政府作為土地利用計(jì)劃考核的對象。

2.2 指標(biāo)體系

根據(jù)土地利用計(jì)劃管理的任務(wù)及其與土地集約利用、土地供應(yīng)管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執(zhí)法的關(guān)系,構(gòu)建土地利用計(jì)劃考核指標(biāo)體系(表2)。其中,建設(shè)用地規(guī)?？刂坪透乇Ｗo(hù)是對計(jì)劃自身執(zhí)行情況的評價(jià)②由于國務(wù)院及國家發(fā)展和改革等部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn),并由國務(wù)院審批用地的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不直接下達(dá)給地方,以及土地利用計(jì)劃指標(biāo)分批次下達(dá),各?。ㄊ?、區(qū)）年末實(shí)際土地使用量與年初指標(biāo)下達(dá)給各地計(jì)劃指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致。在分析計(jì)劃執(zhí)行情況時(shí),用省級政府審批建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地面積除以年初下達(dá)給各省（市、區(qū)）的計(jì)劃指標(biāo),主要用于測度各?。ㄊ小^(qū)）實(shí)際用地情況與年初計(jì)劃的差別,指標(biāo)值大于100%與超計(jì)劃用地不存在對應(yīng)關(guān)系。該指標(biāo)具有一定局限性。。土地集約利用考核反映計(jì)劃執(zhí)行對區(qū)域土地集約利用水平、固定投資用地效率、固定投資合理性的影響。土地供應(yīng)考核反映地方政府是否充分發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置功能,更好地利用存量建設(shè)用地,防止過度依賴土地財(cái)政①當(dāng)年城鎮(zhèn)用地供應(yīng)面積是指通過出讓、劃撥、租賃和其他方式供應(yīng)的建設(shè)用地總面積。城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地供應(yīng)面積是指在當(dāng)年出讓、劃撥、租賃和其他方式供應(yīng)的建設(shè)用地中減去新增建設(shè)用地面積后的土地供應(yīng)面積。土地供應(yīng)收益是指土地出讓成交價(jià)款、其他供應(yīng)方式收入與土地租賃租金收入之和。。土地收益分配(民生保障)考核反映地方政府使用土地收益的合理性,主要是失地農(nóng)民安置、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和土地整理復(fù)墾開發(fā)的支出是否合理。土地行政執(zhí)法考核反映地方政府履行行政監(jiān)督職能,推進(jìn)土地利用計(jì)劃及相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況。

表2 土地利用年度計(jì)劃考核指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重Tab.2 Index system and index weights for the appraisal system of land use-quota management

2.3 評價(jià)方法

2.3.1 指標(biāo)權(quán)重 應(yīng)用層次分析法和兩兩比較法確定因素權(quán)重(表2)。

2.3.2 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值 土地利用計(jì)劃考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)引導(dǎo)地方政府合理利用和管理土地。單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值、改建投資比重、招拍掛出讓土地面積比例、存量建設(shè)用地占當(dāng)年城鎮(zhèn)用地供應(yīng)量比例、征地費(fèi)用占土地供應(yīng)出讓成交價(jià)款比例、整理復(fù)墾開發(fā)投入額占當(dāng)年土地供應(yīng)收益比例、當(dāng)年發(fā)現(xiàn)土地違法案件立案率、當(dāng)年立案及歷年未結(jié)土地違法案件的結(jié)案率為正向指標(biāo),以最大值作為標(biāo)準(zhǔn)值。補(bǔ)充耕地指標(biāo)執(zhí)行情況為正向指標(biāo),以100%為標(biāo)準(zhǔn)值。單位固定資產(chǎn)投資所需增量建設(shè)用地、土地違法案件涉及土地面積變化率為逆向指標(biāo),以最大值與最小值的差值作為標(biāo)準(zhǔn)值。新增建設(shè)占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況、新增建設(shè)占用耕地計(jì)劃執(zhí)行情況為逆向指標(biāo),以100%為標(biāo)準(zhǔn)值。由于尚無關(guān)于土地供應(yīng)收益占地方政府財(cái)政收入、當(dāng)年新開工住宅面積中經(jīng)濟(jì)適用房最優(yōu)比例的統(tǒng)一認(rèn)識,本文采用地區(qū)平均值作為標(biāo)準(zhǔn)值。

2.3.3 單項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)分值計(jì)算

(1)正向指標(biāo)。采用最大值標(biāo)準(zhǔn)化方法：

式1中,Xi為第i個(gè)指標(biāo)的評價(jià)分值；ai為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值；Ai為第i個(gè)指標(biāo)的最大值。

(2)逆向指標(biāo)。采用差值標(biāo)準(zhǔn)化方法：

式2中,Xi為第i個(gè)指標(biāo)的評價(jià)分值；ai為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值；Amax為第i個(gè)指標(biāo)的最大值,Amin為第i個(gè)指標(biāo)的最小值。

(3)中性指標(biāo)。采用差值標(biāo)準(zhǔn)化的方法 ：

式3中,Xi為第i個(gè)指標(biāo)的評價(jià)分值；ai為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值；Ai為第i個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。對于計(jì)算結(jié)果為負(fù)數(shù)的因素因子,指標(biāo)分值取0。

2.3.4 綜合評價(jià)分值計(jì)算 對各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的分值加權(quán)平均,計(jì)算得到省(市、區(qū))土地利用計(jì)劃考核綜合分值：

式4中,Y為某省(市、區(qū))土地考核綜合評價(jià)分值；Xi為該地區(qū)第i個(gè)指標(biāo)的分值；Wi為某省(市、區(qū))第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

3 2007—2010年不同地區(qū)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況比較與綜合評價(jià)

3.1 數(shù)據(jù)來源

各省(市、區(qū))第二、三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)改建和技術(shù)改造固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入、新開工住宅面積等社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均整理自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。土地?cái)?shù)據(jù)中,土地利用計(jì)劃(包括新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃值和實(shí)際值)由相關(guān)管理部門提供,省(市、區(qū))建設(shè)用地供應(yīng)面積、土地供應(yīng)收益等均整理自歷年《國土資源綜合統(tǒng)計(jì)年報(bào)》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》①單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值中的建設(shè)用地總面積指居民點(diǎn)工礦用地、交通用地總面積。2009年、2010年建設(shè)用地凈增量根據(jù)當(dāng)年新增建設(shè)用地占用耕地、土地供應(yīng)站新增建設(shè)用地面積,結(jié)合2007年、2008年建設(shè)用地凈增量與二者的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系推算而來。2010年西藏省級政府審批建設(shè)占用耕地面積缺失,采用2007—2009年平均值。2010年青海、西藏補(bǔ)充耕地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失,采用2007—2009年平均值。2008年以后的土地整理、復(fù)墾、開發(fā)投入數(shù)據(jù)根據(jù)2007年補(bǔ)充單位面積耕地所需投資額和當(dāng)年土地整理、復(fù)墾、開發(fā)面積推算當(dāng)年投入額。2008年江西省土地出讓收益統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失,采用2007年單位土地出讓收益乘以2008年土地出讓面積推算。2009年、2010年各?。ㄊ?、區(qū)）土地出讓純收益采用2008年各地區(qū)土地出讓純收益占土地出讓成交價(jià)款比例乘以當(dāng)年土地出讓成交價(jià)款推算。2006年、2008年西藏發(fā)現(xiàn)土地違法案件涉及土地面積為0,計(jì)算相關(guān)指標(biāo)分值時(shí),采用相似地區(qū)平均值。。

3.2 基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人—地關(guān)系的地區(qū)類型劃分

依據(jù)2007年人均耕地面積及人均地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP),采用聚類分析法,將31個(gè)省(市、區(qū))進(jìn)行分類,以比較不同類型地區(qū)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況。其中,Ⅰ類地區(qū)屬于人地關(guān)系高度緊張、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)地區(qū)；Ⅱ類地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)增長最快、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平較高、人地關(guān)系較為緊張的地區(qū)；Ⅲ類地區(qū)屬于中等發(fā)達(dá)地區(qū),土地資源相對豐富；Ⅳ類地區(qū)是國家重點(diǎn)扶持的特殊地區(qū)(表3)。

表3 基于土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)類型劃分Tab.3 Categories of regions based on land resources and economic development

3.3 土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況比較

2007—2010年省(市、區(qū))土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況的以下方面值得關(guān)注：（1）新增建設(shè)占用農(nóng)用地計(jì)劃執(zhí)行情況地區(qū)差異明顯,在城鎮(zhèn)發(fā)展用地機(jī)會空間配置上,Ⅱ類地區(qū)面臨的土地供需壓力最大,同時(shí)Ⅲ類、Ⅳ類地區(qū)面臨的壓力有逐年增加的趨勢。全國總體上實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,但耕地后備資源匱乏的Ⅰ類地區(qū)和Ⅳ類地區(qū),補(bǔ)充耕地計(jì)劃難以執(zhí)行。Ⅱ類地區(qū)和Ⅲ類地區(qū)耕地補(bǔ)充計(jì)劃執(zhí)行情況較好。（2）Ⅰ類地區(qū)固定投資與經(jīng)濟(jì)增長節(jié)地水平較高,其他三類地區(qū)差別較小。Ⅰ類、Ⅱ類地區(qū)改建投資比重低于Ⅲ類、Ⅳ類地區(qū),說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長同樣高度依賴于城鎮(zhèn)和工業(yè)用地的外延擴(kuò)張。（3）從招拍掛出讓土地比例來看,2008年國有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理和檢查工作后,各類地區(qū)招拍掛出讓方式比例都顯著提高。存量建設(shè)用地占當(dāng)年供應(yīng)土地面積比例的地區(qū)差異較小。土地供應(yīng)收益對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)在10%—20%之間,呈逐年上升趨勢,且Ⅱ類、Ⅲ類地區(qū)比重略高于其他地區(qū)。（4）新開工住宅面積中經(jīng)濟(jì)適用房比例區(qū)域差異較小,在7%—10%左右,但省(市、區(qū))個(gè)體差異顯著,且隨著時(shí)間波動較大。2007—2009年,征地費(fèi)用占全國土地出讓價(jià)款比例從25.84%提高至30.18%,但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并未更加注重征地收益分配的社會公平問題。Ⅰ類、Ⅱ類地區(qū)土地整理復(fù)墾開發(fā)投入資金占當(dāng)年土地供應(yīng)收益的比例遠(yuǎn)低于Ⅲ類、Ⅳ類地區(qū),一方面受后備耕地資源影響,另一方面也說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地整理投入還有較大提升空間。（5）各類地區(qū)土地行政執(zhí)法情況總體差異不大,Ⅰ類地區(qū)違法用地情況逐年好轉(zhuǎn),其他地區(qū)有較大波動。

3.4 土地利用計(jì)劃綜合評估結(jié)果與分析

綜合評價(jià)結(jié)果顯示,2007年各省(市、區(qū))土地利用計(jì)劃管理評價(jià)平均分值為64.16,標(biāo)準(zhǔn)差5.74；2008年平均分值64.90,標(biāo)準(zhǔn)差5.85；2009年平均分值61.54,標(biāo)準(zhǔn)差7.47；2010年平均分值62.63,標(biāo)準(zhǔn)差8.30。說明土地利用計(jì)劃管理的總體水平都不夠理想,大部分地區(qū)管理水平有較大提升空間,其中Ⅱ、Ⅲ類地區(qū)土地利用計(jì)劃管理評價(jià)分值較高,Ⅰ、Ⅳ類地區(qū)分值較低(圖1)。此外,土地利用計(jì)劃管理的地區(qū)差異較大,并呈擴(kuò)大趨勢。

圖1 2007—2010年全國各類地區(qū)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況評價(jià)結(jié)果Fig.1 Appraisal results of land use quota for different regions between 2007 and 2010

將省(市、區(qū))各個(gè)評價(jià)因子加權(quán)后的分值與該因子加權(quán)分值的最大值相減,通過比較差值大小,分析不同省(市、區(qū))和不同類型地區(qū)土地利用計(jì)劃管理最需要改進(jìn)的方面。計(jì)算方法如下：

表4和表5顯示,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和相對落后地區(qū)土地利用計(jì)劃管理提升的空間都很大,但需要解決的關(guān)鍵問題有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)用地規(guī)?？刂?、土地集約利用(主要是地均產(chǎn)出)、存量建設(shè)用地開發(fā)、違法用地控制等方面表現(xiàn)較好,但是耕地保護(hù)、土地供應(yīng)方式、土地收益分配上亟需改進(jìn)。具體而言,Ⅰ類地區(qū)應(yīng)增加土地整理投入,優(yōu)化固定投資結(jié)構(gòu),提高土地招拍掛出讓比例,加大土地行政執(zhí)法力度；Ⅱ類地區(qū)應(yīng)調(diào)整固定投資結(jié)構(gòu),降低單位投資占地,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加土地整理投入；Ⅲ類地區(qū)應(yīng)著重提高建設(shè)用地效益,加大存量土地開發(fā)力度；Ⅳ類地區(qū)應(yīng)提高用地效益,降低單位投資占地,合理開發(fā)后備耕地資源,遏制違法用地。

表4 2007—2010年不同類型地區(qū)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況Tab.4 Execution of land use quota in different regions from 2007 to 2010

表5 2008、2010年土地利用計(jì)劃執(zhí)行單項(xiàng)評價(jià)因子加權(quán)得分與最高得分差值地區(qū)比較Tab.5 Discrepancy comparison between the weighted values of each appraisal factor and the maximum in different regions in 2008 and 2010 respectively

4 結(jié)論與討論

長期以來,作為最直接的土地宏觀調(diào)控工具,土地利用計(jì)劃管理強(qiáng)調(diào)對地方政府的約束功能,而忽視了計(jì)劃執(zhí)行對土地利用、土地管理及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合影響。在土地發(fā)展權(quán)計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外雙軌配置體制下,土地利用計(jì)劃的權(quán)威性與約束功能受到削弱。土地利用計(jì)劃管理亟需實(shí)現(xiàn)從數(shù)量控制向規(guī)?！б骐p重管理轉(zhuǎn)變,從地方政府行為約束向地方政府行動激勵的轉(zhuǎn)變。因此,應(yīng)盡快建立科學(xué)的考核體系和激勵機(jī)制,完善土地利用計(jì)劃管理制度。結(jié)合土地利用計(jì)劃管理的定位,可以考慮選擇建設(shè)用地規(guī)模控制、耕地保護(hù)、土地集約利用、土地供應(yīng)管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執(zhí)法等構(gòu)建土地利用計(jì)劃考核指標(biāo)體系。同時(shí),應(yīng)建立計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)獎優(yōu)懲劣、計(jì)劃外土地發(fā)展權(quán)競爭分配的激勵機(jī)制,以促進(jìn)土地利用計(jì)劃管理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的融合與改進(jìn)。2007—2010年不同地區(qū)土地利用計(jì)劃管理評價(jià)結(jié)果顯示,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)調(diào)整固定投資結(jié)構(gòu),降低單位投資土地代價(jià),改善土地收益分配格局,才能提升土地利用計(jì)劃管理水平；經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)應(yīng)努力提高單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平,重視對違法用地行為的查處和預(yù)防。

本文討論了近期內(nèi)如何改進(jìn)土地治理結(jié)構(gòu),并未涉及遠(yuǎn)期如何根據(jù)土地市場體系建設(shè)重新定位和改革土地治理結(jié)構(gòu)等深層次問題。本文提出的土地利用計(jì)劃考核指標(biāo)體系及機(jī)制都需要在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)和改進(jìn)。但是,土地利用計(jì)劃考核體系與激勵機(jī)制的建立很可能成為更深層次改革的催化劑,它可能促進(jìn)中央—地方在土地配置上的合作博弈。

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