英國(guó)土地規(guī)劃政策與房地產(chǎn)供給分析

Helen X.H.Bao

（英國(guó)劍橋大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)系，Cambridge CB3 9EP, UK）

1 引言

英國(guó)的土地市場(chǎng)實(shí)行永久物權(quán)制度（Freehold Property Right System），土地名義上為英皇室所有，但是實(shí)質(zhì)上為私有，因此不存在土地使用權(quán)分配的“一級(jí)市場(chǎng)”，土地市場(chǎng)以“二級(jí)市場(chǎng)”的自由交易為主。交易方式主要是通過(guò)房地產(chǎn)中介協(xié)調(diào)買賣雙方的價(jià)格以促成成交。地方政府不直接干預(yù)，也沒(méi)有對(duì)土地市場(chǎng)交易的直接控制權(quán)。1974年通過(guò)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）賦予了政府規(guī)劃許可權(quán)，土地雖為私人所有，但能夠在土地上開發(fā)何種項(xiàng)目則由政府來(lái)決定，即政府實(shí)質(zhì)上擁有土地開發(fā)權(quán)[1]，通過(guò)地方政府以規(guī)劃許可證（Planning Permission）的方式來(lái)調(diào)控土地開發(fā)。在這樣的所有權(quán)體制下，本文就英國(guó)地方政府是如何調(diào)控房地產(chǎn)供給，尤其是如何提供保障性住房展開分析。

2 房地產(chǎn)供給調(diào)控

英國(guó)地方政府通過(guò)規(guī)劃許可證的簽發(fā)對(duì)房屋供給實(shí)行間接調(diào)控。根據(jù)英國(guó)的規(guī)劃法，所有建筑、工程、礦業(yè)開采等項(xiàng)目，或者對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃用途做出任何改變，均應(yīng)向政府申請(qǐng)規(guī)劃許可證[2]，沒(méi)有規(guī)劃許可證的開發(fā)項(xiàng)目均為違法項(xiàng)目。規(guī)劃許可證有效期最長(zhǎng)為3年，到期之前開發(fā)商必須開始施工，否則需要重新申請(qǐng)。規(guī)劃許可證由地方政府的規(guī)劃部門依據(jù)各級(jí)政府的發(fā)展計(jì)劃簽發(fā)，相關(guān)的政策文件主要有中央政府制定的規(guī)劃政策指導(dǎo)文件（Planning Policy Guidance）、地區(qū)級(jí)政府制定的區(qū)域規(guī)劃指引（Regional Planning Guidance）以及市級(jí)政府制定的地方發(fā)展計(jì)劃 （Local Development Plans）。地方發(fā)展計(jì)劃中確定城市不同區(qū)域的開發(fā)重點(diǎn)，例如某些區(qū)域限制甚至禁止寫字樓房地產(chǎn)開發(fā)等等。如果有房地產(chǎn)開發(fā)商申請(qǐng)開發(fā)允許范圍之外的項(xiàng)目，規(guī)劃部門將不會(huì)批準(zhǔn)簽發(fā)規(guī)劃許可證，開發(fā)商惟有申請(qǐng)改變土地用途、開發(fā)地方發(fā)展計(jì)劃中允許的項(xiàng)目類型。市級(jí)政府通過(guò)對(duì)地方發(fā)展計(jì)劃的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供給的間接調(diào)控。

由于規(guī)劃許可證具有法律效力，同時(shí)地方發(fā)展計(jì)劃由市級(jí)政府根據(jù)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)制定，因此其供給調(diào)控政策卓有成效。以劍橋市為例，市政府嚴(yán)格限制市中心區(qū)高密度房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以保護(hù)劍橋市的歷史風(fēng)貌，結(jié)果劍橋市中心罕有4層以上的建筑物。劍橋市并非特例，由1990年起，可持續(xù)發(fā)展成為了英國(guó)的重要規(guī)劃目標(biāo)[3]，大中城市普遍采取限制大型商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的政策，以降低市中心地區(qū)在環(huán)境、交通等各方面的壓力，這對(duì)大型商業(yè)房地產(chǎn)供給的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及成本造成了深遠(yuǎn)影響[4-6]，開發(fā)商只能遵守政府的土地開發(fā)政策，低效利用土地，但卻變相提高了商品房的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)成本[7]。基于以上原因，土地規(guī)劃政策不可避免地影響到房地產(chǎn)投資的各個(gè)決策環(huán)節(jié)[8]。

規(guī)劃許可證雖然可以有效控制某類房地產(chǎn)的供給，但是其審批必須依據(jù)地方發(fā)展計(jì)劃，由于地方發(fā)展計(jì)劃調(diào)整需要一定時(shí)間，雖然土地供給調(diào)控方法有效，但是始終無(wú)法與市場(chǎng)同步，在房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱時(shí)無(wú)法及時(shí)收緊供給，導(dǎo)致房屋市場(chǎng)的供給嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)需求。市級(jí)政府承諾對(duì)小規(guī)模和大型開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃許可證申請(qǐng)分別在8周和13周內(nèi)出決定，政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明多數(shù)的申請(qǐng)可以在這一時(shí)間范圍內(nèi)處理完畢。但是大多數(shù)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃許可證并非一次性申請(qǐng)成功，政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)將每一份申請(qǐng)作為一份獨(dú)立的項(xiàng)目處理，具有誤導(dǎo)性。Ball利用180個(gè)最終成功取得規(guī)劃許可證的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)住宅房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目平均需要44周以取得相關(guān)規(guī)劃許可證，41%的項(xiàng)目需時(shí)超過(guò)一年，6%的項(xiàng)目甚至耗時(shí)近3年，這是造成英國(guó)房屋供給嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)需求的主要原因之一[9]。另外，通過(guò)規(guī)劃許可證進(jìn)行調(diào)控始終是一種被動(dòng)的方式，即如果沒(méi)有開發(fā)商提交申請(qǐng)的情況下政府將無(wú)從調(diào)控，因此在市場(chǎng)處于低谷期時(shí)這一調(diào)控方式效果有限。

3 保障性住房的供給和管理

英國(guó)的保障性住房（Affordable Housing）主要分為廉租房（Social Rented）和中轉(zhuǎn)房（Intermediate Housing）兩類。早期的保障性住房主要由政府提供和管理，撒切爾夫人執(zhí)政期間對(duì)英國(guó)公有住房進(jìn)行私有化，廉租房的租戶享受高達(dá)市價(jià)60%—70%的折扣購(gòu)買居住的房屋，自此公有住房主要由非盈利的住房協(xié)會(huì)（Housing Associations）提供和管理，政府主要通過(guò)土地規(guī)劃政策以及對(duì)住房組織提供資助來(lái)間接調(diào)控。

1990年英國(guó)通過(guò)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，地區(qū)規(guī)劃部門可以要求房地產(chǎn)開發(fā)商以實(shí)物或現(xiàn)金的形式提供保障性住房，具體要求根據(jù)各地的保障性住房需求確定。如果開發(fā)商不服從規(guī)定，地區(qū)規(guī)劃部門有權(quán)拒發(fā)新的規(guī)劃許可證，或者吊銷現(xiàn)有的規(guī)劃許可證[10]。以劍橋?yàn)槔姓?guī)劃部門要求住宅房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目至少40%為保障性住房。在英國(guó)北部和西部地區(qū)這一比率較低，一般為15%—20%，英國(guó)南部地區(qū)一些需求較高的城市可達(dá)到50%[11]。開發(fā)項(xiàng)目完工后，市政府或者住房協(xié)會(huì)將保障性住房以成本價(jià)收購(gòu)，然后以廉租房或者中轉(zhuǎn)房的方式提供給滿足條件的低收入住戶。法案通過(guò)后的兩個(gè)世紀(jì)以來(lái)，為英國(guó)保障性住房供給做出了顯著的貢獻(xiàn)。1991—2011年間，英國(guó)全國(guó)的保障性住房新增量每年在5萬(wàn)個(gè)單位左右，廉租房存量保持在房地產(chǎn)市場(chǎng)總存量的20%左右。保障性住房成為英國(guó)房地產(chǎn)供給的一個(gè)重要組成部分。

根據(jù)規(guī)劃法，保障性住房的設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量必須與其他非保障性住房一致，同時(shí)不得與正常住房明顯區(qū)別開來(lái)，兩種住戶混合在一起，以便于保障性住房的住戶可以融入到社區(qū)中，在一個(gè)居住范圍內(nèi)促成不同收入水平和不同房屋所有形式的混合。這種“融合”的政策得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同[11]。但是政府通過(guò)規(guī)劃收費(fèi)的形式將保障性住房的成本轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商，大量的理論和實(shí)證研究都表明，這種通過(guò)規(guī)劃收費(fèi)的形式間接推高了商品房的價(jià)格[1,5,12-14]。

4 主要結(jié)論與政策啟示

英國(guó)實(shí)施典型的“規(guī)劃導(dǎo)向”（Planning-lead）式的土地政策，中央和地方政府主要以土地規(guī)劃管制的方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給進(jìn)行間接調(diào)控。具體以派發(fā)規(guī)劃許可證的方式來(lái)實(shí)行。政府雖然不擁有土地，無(wú)法對(duì)土地供應(yīng)進(jìn)行直接干預(yù)，但是土地的開發(fā)權(quán)實(shí)質(zhì)上是由政府控制，政府可以通過(guò)批準(zhǔn)或者拒絕某一規(guī)劃用途的申請(qǐng)來(lái)增加或者減少供給。在手中無(wú)地、不能在土地交易中取得收益的情況下，政府通過(guò)規(guī)劃許可證，要求開發(fā)商將項(xiàng)目按一定比例以成本價(jià)出售給保障性住房管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是通過(guò)土地規(guī)劃、以實(shí)物收費(fèi)的形式來(lái)提供保障性住房的供給。這種間接調(diào)控的政策是由英國(guó)的永久物權(quán)制度所決定，對(duì)中國(guó)可能沒(méi)有直接的借鑒意義，但是至少有以下兩點(diǎn)政策啟示值得探討：（1）即使是英國(guó)這種的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府的干預(yù)也必不可少，市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”無(wú)法解決環(huán)保、保障性住房等公共產(chǎn)品的供給，需要政府介入，促進(jìn)此類產(chǎn)品的供應(yīng)，同時(shí)將成本在全社會(huì)分?jǐn)?。英?guó)的經(jīng)驗(yàn)證明土地規(guī)劃是行之有效的一種干預(yù)方式，通過(guò)土地規(guī)劃許可證，政府不僅可以間接控制房地產(chǎn)供給，還能保證保障性住房的質(zhì)量和數(shù)量。（2）任何政府干預(yù)都是“雙刃劍”，必然帶來(lái)成本，土地規(guī)劃許可審批過(guò)程冗長(zhǎng)，加大了房地產(chǎn)商的開發(fā)成本。英國(guó)政府將建造保障性住房的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商，在減少私有住房市場(chǎng)供給的同時(shí)推高了建筑成本，造成的高價(jià)商品房最終由消費(fèi)者承擔(dān)，這些政府干預(yù)的負(fù)面效果始終是學(xué)術(shù)界和業(yè)界討論的熱點(diǎn)，至今各種觀點(diǎn)百花齊放，未能達(dá)成共識(shí)[15-16]。類似的，中國(guó)的土地“招拍掛”制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響也是一個(gè)有爭(zhēng)議的熱點(diǎn)話題。土地“招拍掛”在促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)展、改善地方財(cái)政等方面的確卓有成效，在土地公有制的大環(huán)境下，通過(guò)土地使用權(quán)的交易來(lái)調(diào)控市場(chǎng)、補(bǔ)貼地方財(cái)政，與英國(guó)的做法有異曲同工之妙，是政府因地制宜采用土地政策調(diào)控市場(chǎng)的有效舉措。因此，因其有負(fù)面影響而完全否定其成效并不可取，重要的是對(duì)現(xiàn)有土地政策及其相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，以降低這些“成本”。當(dāng)然，在當(dāng)前中國(guó)國(guó)情復(fù)雜、房?jī)r(jià)居高不下的情況下，這種調(diào)整不可能一蹴而就，無(wú)論是學(xué)界、業(yè)界還是政府，對(duì)于該問(wèn)題的解決依然任重道遠(yuǎn)。

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