論檢察機(jī)關(guān)對公安派出所監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

文◎閆 實(shí)

公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的基層單位，理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但長期以來，無論是檢察機(jī)關(guān)的主動監(jiān)督還是公安派出所接受監(jiān)督均不甚理想。究其根源，是缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性和不確定性所造成。監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督行為的保障和依據(jù)，構(gòu)建對公安派出所的監(jiān)督機(jī)制需要將監(jiān)督工作有效、有力的目標(biāo)與公安派出所工作職責(zé)和管理的特殊性協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

一、區(qū)分雙重職責(zé)與監(jiān)督范圍確立

公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)和基層單位，既是人民政府的職能部門之一，又是國家的司法機(jī)關(guān)。這種職責(zé)的雙重性決定在檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督上必須有所區(qū)分。

一是公安派出所的雙重職責(zé)。公安派出所的職責(zé)包含兩個方面：一是行政管理與社會服務(wù)的行政職責(zé)，另一個就是刑事案件偵查和處理的司法職責(zé)。根據(jù)2007年公安部公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范，公安派出所具有九項(xiàng)主要職責(zé)，其中七項(xiàng)職責(zé)包括人口戶籍管理、治安綜合管理、轄區(qū)安全防范、情報(bào)信息管理等是純社會行政管理職責(zé)，另兩項(xiàng)為具體治安管理和突發(fā)事件應(yīng)急等兼有一定程度司法職責(zé)的行政管理職能和簡單刑事偵查和輔助偵查職責(zé)。由此看出，在公安派出所的雙重職責(zé)劃分中，行政管理和社會服務(wù)職責(zé)占很大比重。以往較為重要的刑事偵查職責(zé)在不斷弱化，由原先的刑偵主導(dǎo)地位，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k理轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡單、一般無需專業(yè)偵查手段和跨縣、市進(jìn)行偵查的刑事案件，并協(xié)助偵查部門偵破其他案件?！边@種職責(zé)的轉(zhuǎn)變對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督提出了新的要求。

二是檢察機(jī)關(guān)非訴監(jiān)督職權(quán)的限制。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能中的“法律”本應(yīng)做廣義的解釋，具有兩層含義：一是作為監(jiān)督對象的法律應(yīng)具有廣泛性；二是監(jiān)督范圍應(yīng)涵蓋法律執(zhí)行的全過程。但是，檢察機(jī)關(guān)目前的監(jiān)督職責(zé)范圍卻在理論和實(shí)踐中均被做狹義的處理，更多的局限于三大訴訟法所賦予的訴訟監(jiān)督職責(zé)之內(nèi)，本應(yīng)享有廣泛監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)，被制度性的設(shè)立了牢固的枷鎖，檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)限和職責(zé)被設(shè)定在訴訟司法的位置上，而在社會管理和行政職權(quán)監(jiān)督方面顯得無能為力。在監(jiān)督工作上的重要表現(xiàn)就是監(jiān)督的僵硬化，缺乏具有延展性的彈性監(jiān)督機(jī)制。在依法治國的理念下，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被細(xì)化并以各種規(guī)程的形式予以固定，每一項(xiàng)監(jiān)督工作都須有章可循、有據(jù)可查；延展性的監(jiān)督雖有諸多嘗試，但始終沒有建立廣泛而統(tǒng)一的監(jiān)督模式。在這種情形下，檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督在監(jiān)督范圍上就遇到了尷尬：一面是公安派出所工作職能向社會管理職能和社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變與加強(qiáng)，另一方面則是檢察機(jī)關(guān)在非訴監(jiān)督職責(zé)上的缺失與弱化。

三是適當(dāng)監(jiān)督原則下的范圍確立。檢察機(jī)關(guān)在對公安派出所的監(jiān)督過程中，監(jiān)督的必須性與盲目性是并存的，既要加強(qiáng)監(jiān)督又不知道監(jiān)督什么，容易形成“全部監(jiān)督”和“全不監(jiān)督”，這兩者都是不可取的。由此，我們就必須確定一個監(jiān)督范圍，明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督什么。筆者一直提倡檢察監(jiān)督應(yīng)在整個國家監(jiān)督體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，但具體到對公安派出所的監(jiān)督上，筆者還是認(rèn)為應(yīng)以適當(dāng)監(jiān)督為原則。適當(dāng)監(jiān)督是在固有監(jiān)督職責(zé)基礎(chǔ)上，對監(jiān)督職責(zé)的延伸做出有限定性的規(guī)定，既不超越原有監(jiān)督職責(zé)，又能將監(jiān)督有效的推行，掃除監(jiān)督障礙。在公安派出所的監(jiān)督上，檢察機(jī)關(guān)行使的是外部監(jiān)督權(quán)力，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部還并行著垂直的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督體系。采取適當(dāng)監(jiān)督原則既可以避免檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督過寬，形成事實(shí)上的代位領(lǐng)導(dǎo)，使外部監(jiān)督形式化；又可以防止監(jiān)督的空白。能夠最大限度的做好監(jiān)督的“抓”與“放”。

根據(jù)適當(dāng)監(jiān)督原則，筆者對于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安派出所的監(jiān)督范圍做了如下的確定：

首先,基于檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督職權(quán)的監(jiān)督，這方面的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督職權(quán)的體現(xiàn)。目前，雖然公安派出所的刑事偵查職權(quán)有所弱化，但是簡單刑事案件的受理、立案、破案及相應(yīng)的刑事強(qiáng)制措施的適用還是由公安派出所來執(zhí)行。同時，公安派出所由于其基層機(jī)關(guān)的屬性，在大量刑事案件中都是最先到達(dá)發(fā)案現(xiàn)場，最先開始刑偵工作，其工作的質(zhì)量對案件的繼續(xù)偵查有比較重要的作用。所以對公安派出所在刑事偵查程序上的監(jiān)督應(yīng)是監(jiān)督的重點(diǎn)：（1）立案監(jiān)督。通過立案監(jiān)督，防止公安派出所有案不立或不應(yīng)立而立，侵害當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益。（2）偵查活動監(jiān)督。公安派出所處理簡單刑事案件和協(xié)助其它案件偵破時會進(jìn)行大量的偵查活動，包括調(diào)取各類證據(jù)、訊（詢）問案件當(dāng)事人、勘察現(xiàn)場、相關(guān)證據(jù)鑒定等。依法對公安派出所在刑事偵查過程中每一個具體偵查行為進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)必須的監(jiān)督職責(zé)。（3）刑事強(qiáng)制措施監(jiān)督。公安派出所是絕大多數(shù)刑事強(qiáng)制措施的決定與執(zhí)行機(jī)關(guān)，由于刑事強(qiáng)制措施適用的敏感性，所以加強(qiáng)這方面的監(jiān)督也很有必要。（4）初查處理監(jiān)督。對公安派出所初查后處理情況的監(jiān)督是刑事訴訟程序高效、順利進(jìn)行的保障。

其次,保障刑事訴訟效果的監(jiān)督。保障刑事訴訟效果就是在刑事訴訟進(jìn)行過程中與完結(jié)后，為保障刑事訴訟所應(yīng)產(chǎn)生的法律效果而進(jìn)行的必要監(jiān)督。這方面的監(jiān)督包括兩個方面：（1）刑事訴訟進(jìn)行中的保障監(jiān)督。刑事訴訟進(jìn)行中的保障主要是對適用取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住強(qiáng)制措施及部分審前羈押需要就醫(yī)的犯罪嫌疑人進(jìn)行的監(jiān)督，還可以包含對部分特殊案件當(dāng)事人與被害人的監(jiān)督。監(jiān)督的目的就是為了保障上述刑事案件當(dāng)事人能夠及時、順利的參與刑事訴訟活動，保障刑事訴訟偵查、審判的無障礙進(jìn)行。（2）刑事訴訟執(zhí)行的保障監(jiān)督。刑罰執(zhí)行中的緩刑、管制、剝奪政治權(quán)利等是由戶籍所在地的公安派出所執(zhí)行。公安派出所在監(jiān)外執(zhí)行的管理方面有大量的工作內(nèi)容，容易產(chǎn)生疏漏，造成監(jiān)外管理漏洞，這就需要檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有監(jiān)督職責(zé)基礎(chǔ)上不斷的豐富監(jiān)督措施，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

再次,與行政執(zhí)法相銜接的監(jiān)督。司法與行政執(zhí)法相銜接一直是檢察機(jī)關(guān)在推行監(jiān)督工作中所強(qiáng)調(diào)的。建立司法與行政執(zhí)法相銜接的體系，在行政執(zhí)法過程中引入司法監(jiān)督制約機(jī)制，對保障行政執(zhí)法活動的規(guī)范有極為重要的作用。公安派出所在行政執(zhí)法活動中，既有自身受理的大量治安案件，又要協(xié)助承擔(dān)大量的如房屋拆遷、市容整頓及配合工商、煙草、稅務(wù)等部門執(zhí)法的行政執(zhí)法活動。對公安派出所的這些行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，一方面可以監(jiān)督派出所自身行政行為的合法、正當(dāng)性，另一方面更可以由此延伸監(jiān)督各行政部門所請求協(xié)助的行政執(zhí)法活動的合法與正當(dāng)性。

最后,與社會矛盾化解和社會管理有關(guān)的監(jiān)督。公安派出所的職責(zé)中承擔(dān)了相當(dāng)一部分的社情民意了解、社會矛盾化解與社會管理服務(wù)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對這部分職責(zé)的監(jiān)督目前比較薄弱。在今年中央政法委所提出的三項(xiàng)重點(diǎn)工作中，社會矛盾化解與社會管理創(chuàng)新是重中之重。在監(jiān)督公安派出所的過程中，依托監(jiān)督職責(zé)，做到及時掌握相關(guān)轄區(qū)的社情民意、協(xié)助化解社會矛盾、促進(jìn)社會管理水平，在促進(jìn)與幫助公安機(jī)關(guān)的工作同時，又達(dá)到了監(jiān)督的目的。

二、專門監(jiān)督主體與專業(yè)化監(jiān)督管理

確定檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督職責(zé)范圍，是明確對公安派出所監(jiān)督過程中應(yīng)該做什么。下一步就是確定誰來做，也就是監(jiān)督的主體。筆者認(rèn)為應(yīng)將短期臨時性監(jiān)督與長期專門化監(jiān)督結(jié)合，逐步建立具有專業(yè)化監(jiān)督管理水平的專門非訴訟監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（一）偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)

在臨時性監(jiān)督階段，偵查監(jiān)督部門應(yīng)承擔(dān)起對公安派出所的監(jiān)督工作。因?yàn)樵诒O(jiān)督職責(zé)范圍中的與刑事活動有關(guān)的監(jiān)督和部分與行政執(zhí)法相銜接的監(jiān)督工作屬于偵查監(jiān)督部門的工作職責(zé)范圍，在監(jiān)督上具有傳統(tǒng)的職責(zé)優(yōu)勢。同時，偵查監(jiān)督部門在執(zhí)行偵查監(jiān)督權(quán)的過程中與基層公安派出所的聯(lián)系與交流較檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其它部門更為緊密，相關(guān)監(jiān)督工作的開展更為便利，可以在短期內(nèi)形成有效監(jiān)督。但從長期的工作來看，建立專業(yè)化的監(jiān)督管理部門不僅是對公安派出所監(jiān)督工作的需要，更是檢察監(jiān)督工作專業(yè)化建設(shè)的需要。

（二）專業(yè)化監(jiān)督機(jī)制的必要

檢察機(jī)關(guān)為了更好的實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會管理職能，建立社區(qū)檢察室或工作站，更加貼近基層工作。因此，檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督有的也仿效駐看守所檢察室和駐社區(qū)檢察室的方式，采取駐派出所監(jiān)督的方式進(jìn)行監(jiān)督。但筆者認(rèn)為這種派駐監(jiān)督的方式既缺乏有效監(jiān)管性更容易造成監(jiān)督成本與效率的反比。根據(jù)三項(xiàng)重點(diǎn)工作開展的需要，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門偏重于社會服務(wù)與監(jiān)督的非訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以整合相關(guān)監(jiān)督資源，集中行使監(jiān)督職權(quán)，同時又能與檢察院內(nèi)其它部門相配合，體現(xiàn)監(jiān)督的優(yōu)勢。

（三）非訴監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)想

這個非訴訟專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)刑檢、監(jiān)所部門內(nèi)與行政執(zhí)法相銜接的工作、檢察建議服務(wù)社會管理的工作、監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督與管理的工作、訴訟保障等非刑事訴訟監(jiān)督與管理工作，也可以承擔(dān)控告申訴部門、民事行政檢察部門內(nèi)涉及的非訴訟法律控訴與接待工作，更可以承擔(dān)對社情民意收集、整理與分析的工作。這樣一來，集中的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、不需要太多的監(jiān)督人員與成本，輔之以科學(xué)的監(jiān)督管理制度，非訴訟監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)既能夠?qū)崿F(xiàn)檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)社會管理水平的工作需要，又能將其它職能部門從繁雜的非訴工作中解脫出來更好的履行訴訟監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)檢察工作的專業(yè)化科學(xué)管理。

三、互相促進(jìn)的監(jiān)督管理關(guān)系

在檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督中，更多的是監(jiān)督權(quán)力的執(zhí)行，監(jiān)督派出所在行使職權(quán)的同時遵守相應(yīng)的義務(wù)，這種監(jiān)督關(guān)系必然會使雙方處于一種微妙的關(guān)系之中，為了使監(jiān)督有效、有力，也為了將監(jiān)督與被監(jiān)督之間的對抗降到可以忽略的程度，在監(jiān)督過程中應(yīng)充分貫徹、執(zhí)行以互相促進(jìn)為原則的監(jiān)督管理方式。

（一）促進(jìn)是監(jiān)督的目標(biāo)

在對公安派出所的監(jiān)督中，雖然訴訟監(jiān)督與非訴訟監(jiān)督并行，但更多體現(xiàn)的是對社會管理和行政管理的監(jiān)督。在這樣的監(jiān)督要求下，以往檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中所采取的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)控與強(qiáng)制性糾錯方式會略顯強(qiáng)硬，容易造成監(jiān)督關(guān)系僵化，以促進(jìn)管理為原則的監(jiān)督管理更為適用。監(jiān)督的目標(biāo)是促進(jìn)，每一次的監(jiān)督無論是否發(fā)現(xiàn)問題，其實(shí)就是對工作全方面的促進(jìn)。監(jiān)督者最希望的不是監(jiān)督后所發(fā)現(xiàn)問題的重復(fù)產(chǎn)生與重復(fù)再監(jiān)督，而是監(jiān)督后整體工作水平的提升。以促進(jìn)為目標(biāo)的監(jiān)督，可以使監(jiān)督方的檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督方的公安派出所將監(jiān)督的焦點(diǎn)集中于如何促進(jìn)工作水平提高上，不再監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系上過于糾纏。

（二）促進(jìn)是監(jiān)督管理的準(zhǔn)則

基于促進(jìn)工作水平的監(jiān)督管理方式必然與普通監(jiān)督有所區(qū)別，在監(jiān)督方式上，事先監(jiān)督、事中提醒、事后建議將是監(jiān)督的主要手段。（1）事先監(jiān)督。事先監(jiān)督包括監(jiān)督內(nèi)容的事先告知與所監(jiān)督職責(zé)執(zhí)行預(yù)警兩個方面。監(jiān)督的公開化和透明化是監(jiān)督方對被監(jiān)督者應(yīng)盡的義務(wù)，被監(jiān)督者有權(quán)知曉被監(jiān)督的事項(xiàng)，從而在監(jiān)督之前就規(guī)范自己的行為。同樣，在檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督中，對所監(jiān)督的事項(xiàng)也應(yīng)以公開的書面形式予以詳盡的羅列與說明，使公安派出所在履行職責(zé)中對接受監(jiān)督的范圍與具體事項(xiàng)明確，保證監(jiān)督的順利執(zhí)行。在執(zhí)行的準(zhǔn)備階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以詳盡的執(zhí)行規(guī)范對公安派出所的具體職責(zé)行為進(jìn)行執(zhí)行預(yù)警，對其可能做出的違反職責(zé)的行為進(jìn)行有效的事先防范。（2）事中提醒。事中提醒是在公安派出所履行職責(zé)的過程中，對不同客觀情況所產(chǎn)生的具體職責(zé)行為的變化所作出的工作提醒，使公安派出所的具體職責(zé)行為能夠始終按照職責(zé)規(guī)范繼續(xù)下去，避免因職責(zé)行為背離規(guī)范所造成的侵害。（3）事后建議。事后建議是在公安派出所具體職責(zé)行為后所進(jìn)行的一種評價。這種評價不會是長期的，當(dāng)一項(xiàng)工作職責(zé)能夠長時間的規(guī)范化執(zhí)行，并形成一定的工作規(guī)律，事后建議便達(dá)到工作目的。事后建議既包括對工作中漏洞與缺失的評價，也應(yīng)包括對良好工作秩序與職責(zé)執(zhí)行的褒獎。