應(yīng)對(duì)氣候變化：國(guó)際談判歷程及我國(guó)應(yīng)對(duì)策略

文/浙江省應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展合作中心

氣候變化問題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問題。世界各國(guó)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》框架下開展了一系列談判，取得了重要成果。我國(guó)政府積極履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約及其京都議定書，綠色低碳發(fā)展日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政策取向和戰(zhàn)略任務(wù)

氣候變化影響涉及全球各個(gè)國(guó)家。為積極應(yīng)對(duì)氣候變化，國(guó)際社會(huì)開展了一系列談判。我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中發(fā)揮著建設(shè)性作用，同時(shí)在國(guó)內(nèi)采取了一系列卓有成效的行動(dòng)。

氣候變化：科學(xué)事實(shí)與問題實(shí)質(zhì)

國(guó)際社會(huì)關(guān)注的氣候變化，主要是指由于人為活動(dòng)排放溫室氣體造成大氣組成改變，引起以變暖為主要特征的全球氣候變化。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)的研究表明，氣候變化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，人類活動(dòng)“極有可能”是導(dǎo)致氣候變化的主要原因。自1750年以來，全球累計(jì)排放了1萬多億噸二氧化碳，其中發(fā)達(dá)國(guó)家排放約占80%。

氣候變化問題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問題。應(yīng)對(duì)氣候變化要求發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展和消費(fèi)模式，也要求發(fā)展中國(guó)家尋求低碳發(fā)展道路。較低的碳排放域值勢(shì)必將大大壓縮發(fā)展中國(guó)家的排放空間，在日益緊迫的減排形勢(shì)下，碳排放空間將成為比勞動(dòng)力、資本及土地等自然資源更為稀缺的生產(chǎn)要素。

國(guó)際氣候變化談判歷程

應(yīng)對(duì)氣候變化需要國(guó)際社會(huì)的共同關(guān)注和行動(dòng)。氣候變化問題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問題，要取得一致的行動(dòng)只能通過談判來解決。

1990年12月，聯(lián)合國(guó)成立政府間談判委員會(huì)，就全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化問題進(jìn)行磋商，并于1992年5月達(dá)成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”），目前已有195個(gè)締約方，中國(guó)于1992年6月簽署該公約。公約確立了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和公平原則，要求所有國(guó)家都要采取應(yīng)對(duì)氣候變化措施，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)率先減排并向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，發(fā)展中國(guó)家在得到資金、技術(shù)的前提下并在可持續(xù)發(fā)展的框架下采取應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。

自1995年至2013年，公約締約方會(huì)議（俗稱“聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)”）共舉行了19次會(huì)議，先后制定了《京都議定書》、《巴厘島路線圖》等重要文件，通過了德班平臺(tái)、多哈氣候之門等成果，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)提供了基本的政治框架和法律制度。

——1997年第3次締約方會(huì)議。會(huì)議通過了《京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱“議定書”），確定了發(fā)達(dá)國(guó)家2008—2012年第一承諾期內(nèi)的量化減排指標(biāo)，是公約“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的具體體現(xiàn)。議定書確立了協(xié)助發(fā)達(dá)國(guó)家以較低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的三個(gè)靈活機(jī)制，即排放貿(mào)易、聯(lián)合履約和清潔發(fā)展機(jī)制，為建立全球性的排放權(quán)交易市場(chǎng)奠定了法律基礎(chǔ)。議定書于2005年生效，目前有192個(gè)締約方，中國(guó)于2002年核準(zhǔn)議定書。

——2007年第13次締約方會(huì)議。會(huì)議著重討論了“后京都時(shí)代”（即議定書第一承諾期2012年到期后）如何進(jìn)一步降低溫室氣體排放，達(dá)成了“巴厘路線圖”，提出要通過談判形成2012年到2020年的減排協(xié)議?！鞍屠迓肪€圖”確定了之后加強(qiáng)落實(shí)公約的優(yōu)先領(lǐng)域，包括減緩、適應(yīng)、技術(shù)和資金四個(gè)方面，成為構(gòu)建2012年后國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化制度的關(guān)鍵影響要素。

——2009年第15次締約方會(huì)議。會(huì)議未能按時(shí)完成巴厘路線圖談判，形成了不具法律約束力的哥本哈根協(xié)議。該協(xié)議就發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制減排和發(fā)展國(guó)家采取自主減緩行動(dòng)做出了安排，使“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則得到了堅(jiān)持，反映了各方在重要問題上的原則共識(shí)，是推動(dòng)巴厘路線圖談判取得進(jìn)一步成果的政治基礎(chǔ)。在此次會(huì)議后，中國(guó)、印度、南非、巴西作為“基礎(chǔ)四國(guó)”開始以共同的聲音出現(xiàn)在氣候變化國(guó)際談判舞臺(tái)上。

——2011年第17次締約方會(huì)議。會(huì)議就議定書第二承諾期問題作出了明確安排，啟動(dòng)了綠色氣候基金，還決定設(shè)立“加強(qiáng)行動(dòng)德班平臺(tái)特設(shè)工作組”（以下簡(jiǎn)稱“德班平臺(tái)”），圍繞減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等內(nèi)容確定適用于所有締約方的強(qiáng)化行動(dòng)安排，最遲于2015年完成工作，自2020年起生效實(shí)施，并討論2020年前提高行動(dòng)力度的問題。

——2012年第18次締約方會(huì)議。會(huì)議通過了統(tǒng)稱為“多哈氣候之門”的一系列成果文件，核心內(nèi)容包括關(guān)于議定書第二承諾期的決定、關(guān)于巴厘行動(dòng)計(jì)劃工作成果的決定及關(guān)于推進(jìn)德班平臺(tái)工作的決定。多哈會(huì)議實(shí)現(xiàn)了落實(shí)德班共識(shí)的預(yù)期目標(biāo)，并完成了從巴厘路線圖到德班平臺(tái)的過渡。多哈會(huì)議后，國(guó)際氣候談判進(jìn)入一個(gè)以德班平臺(tái)為重心的全新階段，目標(biāo)是談判制定2020年后至2030年前適用于所有締約方的國(guó)際減排安排。

總體上看，氣候變化國(guó)際談判的基本格局是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)對(duì)壘，矛盾焦點(diǎn)集中在是否要堅(jiān)持公約、議定書，是否以及如何堅(jiān)持公平原則、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和各自能力原則，如何分擔(dān)減排、資金和轉(zhuǎn)讓技術(shù)的責(zé)任和義務(wù)，但矛頭日益指向發(fā)展中排放大國(guó)。

我國(guó)對(duì)策：四大主張、五大成效

我國(guó)積極參與并推動(dòng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程，認(rèn)真履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約及其京都議定書，在國(guó)際合作中發(fā)揮著積極建設(shè)性作用，并秉持以下四大主張：

——堅(jiān)持公約和議定書基本框架。公約和議定書是國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化的基本框架和法律基礎(chǔ)，凝聚了國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，是落實(shí)巴厘路線圖談判成果、推進(jìn)德班平臺(tái)談判進(jìn)程的依據(jù)和行動(dòng)指南。各方應(yīng)在談判中不斷加強(qiáng)公約和議定書的全面、有效和持續(xù)實(shí)施。

——堅(jiān)持公平原則、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和各自能力原則。發(fā)達(dá)國(guó)家要對(duì)其歷史排放和當(dāng)前的高人均排放負(fù)責(zé)，改變不可持續(xù)的生活方式和消費(fèi)模式，率先大幅度減少溫室氣體排放，同時(shí)要為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)；發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困的過程中，根據(jù)各國(guó)國(guó)情并基于發(fā)達(dá)國(guó)家支持，積極采取減緩和適應(yīng)氣候變化的措施和行動(dòng)。

——堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。氣候變化問題是在發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，也只有通過可持續(xù)發(fā)展才能解決。應(yīng)當(dāng)按照可持續(xù)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困和保護(hù)氣候，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的雙贏，確保發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)。

——堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和平行推進(jìn)減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)等問題。減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)有機(jī)組成部分，應(yīng)當(dāng)受到同等重視。減緩是一項(xiàng)相對(duì)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，適應(yīng)則更為現(xiàn)實(shí)、緊迫，對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤為重要。資金和技術(shù)是實(shí)現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化必不可少的手段，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供充分的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持是發(fā)展中國(guó)家得以有效減緩和適應(yīng)氣候變化的根本保證。

我國(guó)政府歷來高度重視氣候變化問題。2009年，我國(guó)政府作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)向國(guó)際社會(huì)莊嚴(yán)承諾，到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。綠色低碳發(fā)展日益成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政策取向和戰(zhàn)略任務(wù)。目前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面開展了大量工作，并取得以下五大成效：

——應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制逐步健全。自1990年在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)下設(shè)立國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組以來，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)構(gòu)和機(jī)制不斷健全。目前，由國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家發(fā)改委歸口管理、有關(guān)部門和地方分工負(fù)責(zé)、全社會(huì)廣泛參與的應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制和工作機(jī)制已初步形成。

——應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃方案和戰(zhàn)略研究深入推進(jìn)。我國(guó)先后出臺(tái)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》。目前，《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2013-2020年）》和《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》已基本編制完成。我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化所確定的中長(zhǎng)期目標(biāo)任務(wù)和政策措施，已成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

——低碳試點(diǎn)示范工作先行啟動(dòng)并扎實(shí)推進(jìn)。我國(guó)于2010年和2012年分兩批啟動(dòng)了國(guó)家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作，2011年在七省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，2013年發(fā)布了《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》，啟動(dòng)《國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)目錄》編制工作。下一步，我國(guó)將開展低碳城鎮(zhèn)、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)及低碳商業(yè)等試點(diǎn)示范工作。

——應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)不斷加強(qiáng)。完成了2005年和2008年國(guó)家溫室氣體排放清單，下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)工作的意見》，制定了碳強(qiáng)度下降指標(biāo)考核辦法。每年編寫發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》，設(shè)立“全國(guó)低碳日”。推動(dòng)設(shè)立了中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金并利用基金贈(zèng)款支持應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)。鼓勵(lì)和規(guī)范溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)。

——各部門和行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作積極推進(jìn)。圍繞實(shí)現(xiàn)我國(guó)2020年二氧化碳減排目標(biāo)，相關(guān)領(lǐng)域制定了應(yīng)對(duì)氣候變化工作方案或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)。截至2013年6月底，我國(guó)共有3653個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目在聯(lián)合國(guó)成功注冊(cè)，年減排量約占全球注冊(cè)項(xiàng)目的65%。