中國(guó)改革開放以來工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策演化研究

高 魏，馬克星，劉紅梅

（1.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；3. 上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234）

中國(guó)改革開放以來工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策演化研究

高 魏1，2，馬克星2，劉紅梅3

（1.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；3. 上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234）

研究目的：梳理中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策演化過程和各階段主要特點(diǎn)，分析政策有待改進(jìn)的方面和改革方向。研究方法：文獻(xiàn)資料法和規(guī)范分析法，根據(jù)對(duì)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部等工業(yè)用地節(jié)約集約相關(guān)政策的收集和整理分析，將改革開放后中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策演化過程歸納為4個(gè)階段，并總結(jié)現(xiàn)階段中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策的不足。研究結(jié)果：改革開放后，中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用可分為4個(gè)階段，總體上節(jié)約集約利用水平顯著提高，管理政策不斷完善；在政策不斷完善的同時(shí)也存在一些不足，應(yīng)加強(qiáng)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策創(chuàng)新，探索和深化節(jié)約集約利用精細(xì)化、差別化管理，并將節(jié)約集約利用政策納入法律體系。

土地管理；工業(yè)用地；節(jié)約集約利用；政策

1 引言

工業(yè)用地是工業(yè)產(chǎn)業(yè)的載體，隨著工業(yè)化水平的提高工業(yè)用地占建設(shè)用地的比例在上升。2008—2012年,中國(guó)全年工業(yè)增加值從2008年的129112億元增加到2012年的199860億元[1]，新增工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地從2008年的9.30萬hm2[2]上升到2012年的20.35萬hm2[3]，平均年增長(zhǎng)15.69萬hm2，表明中國(guó)的工業(yè)用地規(guī)模在快速擴(kuò)張。

這種工業(yè)用地快速擴(kuò)張存在著空間配置和利用方式的缺陷。國(guó)外城市中工業(yè)用地一般不超過城市面積的10%，而中國(guó)不少城市，如上海、蘇州等城市的工業(yè)用地比例遠(yuǎn)超過10%[4]。同時(shí)，中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平低下，存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。為了促進(jìn)工業(yè)用地效率的提高，國(guó)家不斷探索工業(yè)用地節(jié)約集約利用的政策。有學(xué)者也做了相關(guān)研究，如齊錫晶等提出通過土地供應(yīng)市場(chǎng)化機(jī)制、科學(xué)測(cè)定土地投資強(qiáng)度的地方標(biāo)準(zhǔn)、健全集約用地的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方法來提高工業(yè)項(xiàng)目土地集約利用水平[5]；王建平、林亮對(duì)杭州市的節(jié)約集約利用政策進(jìn)行了總結(jié)[6]；杜明軍對(duì)中國(guó)2008年以前土地節(jié)約集約利用政策措施進(jìn)行了總結(jié)，并指出其中的不足和建議[7]；佘書生等對(duì)香港和深圳兩座城市的土地利用政策和土地利用狀況進(jìn)行比較分析[8]。這些研究是針對(duì)不同階段、不同地區(qū)存在的問題提出政策建議，但系統(tǒng)梳理中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策的研究還沒有。本文對(duì)中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策進(jìn)行階段劃分，并對(duì)各階段政策進(jìn)行了總結(jié)分析，并提出目前存在的不足和改革的建議。

2 中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用階段劃分及宏觀經(jīng)濟(jì)和土地利用背景

筆者認(rèn)為，改革開放以來，中國(guó)的工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策演化可劃分為4個(gè)階段。

2.1 第一階段的宏觀經(jīng)濟(jì)和土地利用背景

該階段從1978—1985年，是《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布前的階段。1978年，中共十一屆三中全會(huì)做出了實(shí)行改革開放的重大決策，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整恢復(fù)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速。1984年，中共十二屆三中全會(huì)明確指出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，全年工業(yè)總產(chǎn)值從1978年的4231億元增長(zhǎng)為1985年的8759億元[1]，整體規(guī)模較小，對(duì)土地需求的壓力不大。為吸引外資和快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府低償甚至無償向工業(yè)用地者供應(yīng)土地。而對(duì)土地的保護(hù)政策主要集中在耕地保護(hù)上。

2.2 第二階段的宏觀經(jīng)濟(jì)和土地利用背景

該階段從1986—1997年，以《中華人民共和國(guó)土地管理法》的頒布為開始標(biāo)志。1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布和國(guó)家土地管理局成立。1987年，中共十三大關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決策，要求大力發(fā)展有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，并逐步探索建立土地要素市場(chǎng)。1989年，中共十三屆五中全會(huì)把改革的核心問題歸結(jié)為“建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制”。1992年1月,鄧小平赴深圳視察并發(fā)表了重要談話，掀起中國(guó)新一輪改革開放的熱潮。同年10月，中共十四大明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年，中共十四屆三中全會(huì)把十四大確定的經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和基本原則加以系統(tǒng)化、具體化，形成了建立中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃。鄧小平南方談話和中共十四大以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力前所未有的增加，再加上由于金融失序?qū)е峦顿Y過度，引起全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)過熱，中央政府采取嚴(yán)厲措施有效遏制經(jīng)濟(jì)亂象和投資膨脹，1996年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。1997年7月，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中央政府采取擴(kuò)大內(nèi)需和積極的財(cái)政政策，從多方面拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；9月，中共十五大要求堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，拉動(dòng)了工業(yè)用地需求。從1986年到1997年，中國(guó)全年工業(yè)增加值從11157億元增加到31752億元[1]。這一時(shí)期，中國(guó)工業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，引致出現(xiàn)第一次“開發(fā)區(qū)熱”，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，土地利用效率很低，由此也引發(fā)了“誰來養(yǎng)活中國(guó)”的討論，向國(guó)人敲響了保護(hù)耕地警鐘，激發(fā)了國(guó)人思考如何既發(fā)展工業(yè)又保護(hù)耕地兩全其美的措施。

2.3 第三階段的宏觀經(jīng)濟(jì)和土地利用背景

該階段從1998—2006年，以《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂頒布為開始標(biāo)志。1998年3月，國(guó)土資源部成立；8月，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》公布，該法規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地,應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得，提高了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行土地用途管制制度。但在新一屆政府雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下,中國(guó)出現(xiàn)了新一輪開發(fā)區(qū)熱，各地開發(fā)區(qū)數(shù)量猛增。2002年11月，中共十六大提出推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，走新型工業(yè)化道路。2003年，國(guó)家開始大力整頓開發(fā)區(qū)。之后加強(qiáng)了工業(yè)進(jìn)園區(qū)的政策。

1998—2006年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期之一，當(dāng)年工業(yè)增加值從1998的33541億元增長(zhǎng)為2006年的90351億元[1]，工業(yè)發(fā)展占用大量土地，而工業(yè)用地的集約節(jié)約水平低下，工業(yè)用地分散的問題仍然存在，工業(yè)用地的供求矛盾更加突出，增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變開始提上議事日程，要求工業(yè)用地政策也要適應(yīng)和促進(jìn)這一過程。

2.4 第四階段的宏觀經(jīng)濟(jì)和土地利用背景

該階段從2007年至今，以國(guó)土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》為開始標(biāo)志。中國(guó)全年工業(yè)增加值從2007年的107367億元增加到2012年的199860億元[1]，工業(yè)規(guī)模巨大，對(duì)土地需求也越來越大，而落后的工業(yè)用地企業(yè)存在大量的閑置或低效利用的土地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與落后的工業(yè)用地方式之間的矛盾突出。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)中國(guó)節(jié)約集約用地提出更高要求。2007年中共十七大要求加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。2012年中共十八大要求堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，全面促進(jìn)資源節(jié)約。

3 中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用各階段主要政策

3.1 第一階段——工業(yè)用地節(jié)約集約利用尚未引起關(guān)注

該階段中國(guó)工業(yè)總量小，整個(gè)社會(huì)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的探索階段，低成本供應(yīng)土地成了各地吸引投資的重要手段。理論界逐漸展開中國(guó)是否存在地租的研究，工業(yè)用地?zé)o償和低償使用得到社會(huì)默許。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，工業(yè)用地需求增加，但由于工業(yè)用地基數(shù)小，壓力不大，社會(huì)上沒有形成節(jié)約集約利用工業(yè)用地的意識(shí)，這一時(shí)期未出臺(tái)直接針對(duì)工業(yè)用地節(jié)約集約利用的政策文件。

3.2 第二階段——初步探索通過有償使用和市場(chǎng)機(jī)制等提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平

（1）工業(yè)占用大量耕地引發(fā)廣泛關(guān)注。1986—1997年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，同時(shí)因?yàn)楣I(yè)用地的無償或低償劃撥，建設(shè)用地需求旺盛；工業(yè)用地分布零散，浪費(fèi)嚴(yán)重，耕地減少問題嚴(yán)重。1994年國(guó)務(wù)院制定了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，1996年提出了“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”。耕地保護(hù)的巨大壓力要求控制工業(yè)用地。

（2）逐步探索工業(yè)用地有償使用和土地市場(chǎng)機(jī)制制度。1986年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地不得出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓。但許多城市試點(diǎn)土地有償使用。1988年9月,國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》以征收土地使用稅為有償使用的形式代替了土地使用費(fèi)。同年12月，修訂后的《土地管理法》規(guī)定，依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。1990年5月,國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1994年通過的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)用地土地使用權(quán)出讓的方式取得。這對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)機(jī)制的完善和工業(yè)用地有償使用的探索起到很好的啟示作用。

（3）積極探索工業(yè)園區(qū)建設(shè)。1984—1988年間，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)了沿海12個(gè)城市建立14個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。1988年又設(shè)立了53個(gè)“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。1991年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》再次選定21個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，并批準(zhǔn)發(fā)布《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》和《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》。1992年，鄧小平第二次南巡并發(fā)表重要談話，掀起了開發(fā)區(qū)建設(shè)的高潮。1992—1996年，中國(guó)有各類開發(fā)區(qū)4210個(gè)，其中，國(guó)務(wù)院和省級(jí)批準(zhǔn)的1128個(gè)，省以下3082個(gè)，規(guī)劃占地面積12356.67 km2，實(shí)際占用7686 km2，其中耕地1051.33 km2[9]。

3.3 第三階段——探索通過用途管制、市場(chǎng)機(jī)制、工業(yè)用地向園區(qū)集中、計(jì)劃管理機(jī)制、限制總量和盤活存量機(jī)制等提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平

第一，實(shí)行土地用途管制制度。1998年，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，實(shí)行土地用途管制制度。

第二，加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)。1998年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地,應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。1999年國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》，嚴(yán)格限定了行政劃撥供地和協(xié)議出讓土地的范圍及最低價(jià)格。

2001年國(guó)土資源部《關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知》要求各地結(jié)合地區(qū)實(shí)際,加快建立土地有形市場(chǎng),完善土地市場(chǎng)功能。同年5月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》提出了嚴(yán)格控制建設(shè)用地供給總量，大力推行國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。招標(biāo)拍賣掛牌土地的產(chǎn)出彈性較其他的方式高[10]。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》 要求推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》 規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。

第三，開發(fā)利用閑置土地。1999年，國(guó)土資源部第5號(hào)令《閑置土地處置辦法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》 要求各地加大對(duì)閑置土地的處置力度。

第四，清理整頓開發(fā)區(qū)，規(guī)范開發(fā)區(qū)建設(shè)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》 要求嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，規(guī)范土地市場(chǎng)，各地不得違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定擅自設(shè)立各類園、區(qū)，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的市轄區(qū)工業(yè)園、科技園、開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)的土地必須納入所在城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一供應(yīng)。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》、《關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的通知》有力保障了各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，不得設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）。

第五，制定工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2003年國(guó)土資源部《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》,對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓適用范圍以及出讓底價(jià)作了嚴(yán)格限制。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》以及《關(guān)于實(shí)施〈全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》規(guī)定國(guó)家根據(jù)土地等級(jí)、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第六，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，盤活存量?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》提出，要從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度；要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，積極盤活存量。

第七，加強(qiáng)國(guó)有建設(shè)用地出讓合同管理?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》和《國(guó)土資源部監(jiān)察部關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》規(guī)定工業(yè)用地出讓合同中，明確擬出讓地塊的投資強(qiáng)度要求、產(chǎn)業(yè)類型、具體地類等內(nèi)容，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查落實(shí)。

第八，推進(jìn)土地利用計(jì)劃管理。土地利用計(jì)劃管理通過控制用地總量、設(shè)定用地指標(biāo)、制定嚴(yán)格的保障措施、建立科學(xué)的管理考核機(jī)制等方式來規(guī)范、引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地使用者和管理者節(jié)約集約使用土地[11]。2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定未取得土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，不得批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地。《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（2004），要求實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地總量，引導(dǎo)集約用地。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》 將土地利用計(jì)劃提升到更加重要的位置。新修訂的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（2006）作為31號(hào)文的配套文件，將新增建設(shè)用地納入計(jì)劃控制，增強(qiáng)了土地利用計(jì)劃的整體調(diào)控功能。

第九，制定《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》。2006年，國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉的通知》。要求工業(yè)用地適應(yīng)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

第十，強(qiáng)化稅費(fèi)政策，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例〉的決定》要求完善土地有償使用費(fèi)和稅收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)征管，控制減免。

3.4 第四階段——在已有政策基礎(chǔ)上，探索綜合利用用地標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制、評(píng)價(jià)考核激勵(lì)機(jī)制、土地綜合整治、差別化管理、開發(fā)閑置低效用地和全程監(jiān)管提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平

第一，嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)用地招拍掛出讓制度。2006年中國(guó)工業(yè)用地招拍掛出讓制度得以確立。2007年國(guó)土資源部監(jiān)察部《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》、國(guó)土資源部第39號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》以及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》均再次規(guī)定和完善了工業(yè)用地招拍掛出讓制度。

第二，通過激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)節(jié)約集約用地?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)提高土地利用效率，對(duì)符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)；對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款；對(duì)新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款?！秶?guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》提出，各?。▍^(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，出讓底價(jià)可按不低于《工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70%確定；鼓勵(lì)地上地下空間開發(fā)利用，實(shí)行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵(lì)政策。

第三，完善土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)體系。國(guó)土資源部《關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》決定開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，并公布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（試行）》?！蛾P(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知〉的通知》 要求積極開展建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)工作，努力提高建設(shè)用地利用效率，并于2008年、2010年和2012年分別對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第四，嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》對(duì)不同類型閑置土地的收回和利用做出明確規(guī)定，積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。2012年，修訂后《閑置土地處置辦法》對(duì)閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管以及法律責(zé)任等做出明文規(guī)定。2013年，國(guó)土資源部《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》確定10?。▍^(qū)、市）開展試點(diǎn)，在試點(diǎn)省份選擇1—2個(gè)市（區(qū)）作為試點(diǎn)城市，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃統(tǒng)籌，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用。

第五，提高工業(yè)用地門檻，嚴(yán)格執(zhí)行各類土地使用標(biāo)準(zhǔn)。2008年1月，《關(guān)于發(fā)布和實(shí)施〈工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》出臺(tái)，要求各級(jí)國(guó)土資源管理部門要嚴(yán)格執(zhí)行《控制指標(biāo)》與相關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)。國(guó)土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》明確了建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度。國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn) 大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]132號(hào)）再次要求嚴(yán)格執(zhí)行和不斷完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)。

第六，修訂完善限制用地項(xiàng)目目錄和禁止用地項(xiàng)目目錄。2009年，國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》的通知。2012年，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于發(fā)布實(shí)施《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》的通知對(duì)限制和禁止用地項(xiàng)目目錄進(jìn)行再次修訂和完善，對(duì)新建、擴(kuò)建和改建的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

第七，開展土地整治工作。2010年，中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出要有序開展農(nóng)村土地整治。國(guó)土資源部《關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》決定同步開展全國(guó)和省級(jí)土地整治規(guī)劃編制及市縣試點(diǎn)土地整治規(guī)劃編制工作。國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》要求嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的傾向。通過土地整治，使分散的工業(yè)用地趨于集中，低效工業(yè)用地向高效工業(yè)用地轉(zhuǎn)變。

第八，正式確立節(jié)約集約用地制度體系。2012年3月，國(guó)土資源部出臺(tái)《國(guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，總結(jié)已有分散于眾多通知文件中的節(jié)約集約用地措施，將以往較分散的各類政策、標(biāo)準(zhǔn)納入制度體系。該文件的出臺(tái)，標(biāo)志著節(jié)約集約用地制度體系的正式確立。

第九，差別化管理推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。2012年9月，國(guó)土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見》要求落實(shí)區(qū)域差別化用地政策。

4 當(dāng)前中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策存在的問題和改革方向

4.1 存在的問題

（1）缺少精細(xì)化、更具針對(duì)性和操作性的節(jié)約集約用地政策措施?！秶?guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》和頒布標(biāo)志著節(jié)約集約用地的制度體系框架基本形成。該文件主要是對(duì)以往節(jié)約集約用地政策的總結(jié)，而在此基礎(chǔ)上新的、更具針對(duì)性和操作性的節(jié)約集約用地政策出臺(tái)較少。

（2）節(jié)約集約用地政策的重點(diǎn)是針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地，而集體建設(shè)用地方面缺少相應(yīng)的政策規(guī)定?，F(xiàn)有土地節(jié)約集約政策時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)是國(guó)有建設(shè)用地，對(duì)集體建設(shè)用地的政策措施較少。

（3）節(jié)約集約用地政策主要針對(duì)規(guī)劃園區(qū)內(nèi)的國(guó)有工業(yè)用地和建設(shè)用地，針對(duì)規(guī)劃園區(qū)外的工業(yè)用地和建設(shè)用地節(jié)約集約用地政策較少。

（4）雖然國(guó)土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見》要求落實(shí)區(qū)域差別化用地政策，但已有節(jié)約集約用地政策還不能體現(xiàn)差別化的管理。

（5）工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策在法律體系中的地位較低，各措施、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同性也不高。中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用多是依靠相關(guān)部門的通知、標(biāo)準(zhǔn)等加以規(guī)范，在法律體系中的地位較低；節(jié)約集約用地法律法規(guī)多是不同時(shí)期、不同管理部門分別擬定并頒布的，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，有時(shí)候甚至出現(xiàn)相互之間沖突的情況。

4.2 改革方向

針對(duì)中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策措施存在的問題，其未來的發(fā)展改革方向應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

（1）在充分總結(jié)以往政策的基礎(chǔ)上制定精細(xì)化，更具針對(duì)性和操作性的節(jié)約集約用地政策措施。

（2）提高對(duì)集體建設(shè)用地的重視程度，加快制定集體建設(shè)用地方面的節(jié)約集約用地政策措施。

（3）在提高規(guī)劃園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平的同時(shí)，制定政策，積極引導(dǎo)規(guī)劃園區(qū)外的企業(yè)向園區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，并對(duì)規(guī)劃園區(qū)外的工業(yè)用地節(jié)約集約用地進(jìn)行規(guī)范。

（4）落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見》，針對(duì)不同城市、不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的節(jié)約集約用地機(jī)制、模式、方法和技術(shù)，制定和落實(shí)差別化的土地政策。

（5）在制度體系完善的基礎(chǔ)上，適時(shí)開展相關(guān)的立法研究，將節(jié)約集約用地納入法律體系，增強(qiáng)土地節(jié)約集約利用工作的法律化、制度化、系統(tǒng)化，提高節(jié)約集約土地利用政策的約束性。

5 結(jié)論

縱觀中國(guó)改革開放以來工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策的演化過程，政策從無到有、從試點(diǎn)到深化、從單項(xiàng)政策到綜合配套政策演化；土地出讓從無償劃撥到有償劃撥和協(xié)議出讓，再到招拍掛出讓；管理過程從不管到事后監(jiān)管，再到全程監(jiān)管；管理手段從行政指令為主到經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段、法律手段和行政手段并用；管理方式由統(tǒng)一粗放向差別化精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變；管理重點(diǎn)從增量轉(zhuǎn)為增量與存量并重；管理機(jī)構(gòu)從分頭管理到國(guó)土資源部集中管理，再到國(guó)土資源部門為主，多部門配合；土地使用從收取土地使用費(fèi)到費(fèi)改稅，并通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)不同地區(qū)工業(yè)用地的節(jié)約集約利用。工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策之間的協(xié)調(diào)性越來越好，政策密度越來越高。

中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策雖然得到極大完善，但尚存在許多需要繼續(xù)開拓的領(lǐng)域。在鞏固工業(yè)用地節(jié)約集約利用已有成果的同時(shí)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地、規(guī)劃園區(qū)內(nèi)外建設(shè)用地,均應(yīng)制定相應(yīng)的節(jié)約集約利用政策，進(jìn)行工業(yè)用地節(jié)約集約利用政策創(chuàng)新，積極探索工業(yè)用地節(jié)約集約利用精細(xì)化、差別化管理，并將節(jié)約集約利用政策法律化，促進(jìn)中國(guó)工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平的提高。

（References）:

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［3］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］ . 北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

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［9］ 王永紅.開發(fā)區(qū)的喜與憂［J］ . 中國(guó)土地，2003，（9）：3 - 6.

［10］ 王克強(qiáng)，熊振興，高魏.工業(yè)用地使用權(quán)交易方式與開發(fā)區(qū)企業(yè)土地要素產(chǎn)出彈性研究［J］ . 中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（8）：4 - 9.

［11］ 王克強(qiáng)，劉紅梅，胡海生.中國(guó)省級(jí)土地利用年度計(jì)劃管理制度創(chuàng)新研究——以A市為例［J］ . 中國(guó)行政管理，2011，（4）：80 - 84.

（本文責(zé)編：戴晴）

Policy Evolution of the Economical and Intensive Utilization of Industrial Land in China Since 1978

GAO Wei1,2, MA Ke-xin2, LIU Hong-mei3
（1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 3. School of Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China）

The purpose of this paper is to study the policy evolution and characters of the economical and intensive utilization of industrial land in China, and point out the current weakness and future reform direction. Methods of documentation and normative analysis were employed. Based on the economical and intensive utilization policies of industrial land that formulated by the State Council and Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China, the process of the policy evolution was divided into four stages since 1978. The paper concludes that the economical and intensive level of industrial land utilization was improved significantly at general level. The measures of administration were continuously ameliorated. However, weakness still existed. It is suggested that to strengthen theinnovation in making the policies, explore detailed and differential policies and enhance the legal power of the policies of economical and intensive utilization of industrial land.

land administration; industrial land; economical and intensive utilization; policies

F301.2

A

1001-8158（2013）10-0037-07

2013-05-09

2013-07-17

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先構(gòu)建新型的工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系戰(zhàn)略研究”（08AJL009）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化政策研究”（08BJL041）；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-10-0563）；上海市曙光計(jì)劃項(xiàng)目（10SG42）；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2013110545）和重大支持項(xiàng)目（2012110707）；上海師范大學(xué)重大預(yù)研究項(xiàng)目（A-0502-00-006002）；中國(guó)博士后基金項(xiàng)目（2012T50429）。

高魏（1980-），女，山西長(zhǎng)治人，高級(jí)工程師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)和管理。E-mail: gwgw1980@163.com