監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)改革初探

文◎李雅新 徐曉亮

監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)改革初探

文◎李雅新*徐曉亮*

監(jiān)所檢察是人民檢察院一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督職能，修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行），新增了八項(xiàng)監(jiān)所檢察職能：一是對(duì)指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督；二是羈押必要性審查制度；三是羈押期限監(jiān)督；四是死刑執(zhí)行的臨場(chǎng)監(jiān)督；五是對(duì)財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行監(jiān)督；六是對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行的監(jiān)督；七是對(duì)減刑、假釋開(kāi)庭審理案件的出庭。八是對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)的監(jiān)督。這八項(xiàng)職能使監(jiān)所檢察工作面臨由監(jiān)管、刑罰執(zhí)行監(jiān)督向刑事執(zhí)行監(jiān)督全面轉(zhuǎn)變的契機(jī)和挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著監(jiān)獄布局調(diào)整和勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革，也要求監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置隨之變化。面臨新的機(jī)遇，如何改革監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合監(jiān)所檢察力量，避免機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、程序繁瑣、互相扯皮的不良現(xiàn)象，節(jié)省人力物力，逐步精簡(jiǎn)高效，將是監(jiān)所檢察工作無(wú)法回避的新課題。

一、監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

監(jiān)所檢察是檢察機(jī)關(guān)最基本的職能之一，從新中國(guó)成立檢察機(jī)關(guān)那天起，人民檢察院就設(shè)有監(jiān)所檢察這項(xiàng)業(yè)務(wù)。1949年12月頒布的《中央人民政府最高檢察署組織條例》規(guī)定最高人民檢察署二處負(fù)責(zé)檢察各犯人改造、監(jiān)所之措施是否合法之事項(xiàng)，當(dāng)時(shí)最高人民檢察署設(shè)立了兩個(gè)處，一處負(fù)責(zé)辦理刑事案件，二處負(fù)責(zé)監(jiān)所檢察和自偵案件。1954年9月《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》頒布，最高人民檢察院成立監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)獄、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的監(jiān)督事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，1979年1月最高人民檢察院設(shè)立了監(jiān)所檢察廳（當(dāng)時(shí)也稱(chēng)最高人民檢察院三廳），隨后各級(jí)檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)組建監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)，逐步開(kāi)展了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作。1980年1月最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院監(jiān)所檢察工作試行辦法》，1981年3月最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院勞教檢察試行辦法》。1987年7月最高人民檢察院制定下發(fā)了 《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則 （試行）》、《人民檢察院看守所檢察工作細(xì)則（試行）》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》?！皟蓚€(gè)細(xì)則”、“一個(gè)辦法”的下發(fā)執(zhí)行有效推動(dòng)了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作的全面開(kāi)展和監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)的普遍建立。1996年召開(kāi)的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第三次監(jiān)所檢察工作會(huì)議,提出要充分發(fā)揮監(jiān)所檢察工作在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用,要把查辦監(jiān)管改造中貪污受賄、徇私舞弊案件，作為增強(qiáng)監(jiān)所檢察法律監(jiān)督力度的重要手段。1998年最高人民檢察院對(duì)監(jiān)所檢察查辦職務(wù)犯罪案件范圍進(jìn)行調(diào)整，明確監(jiān)所檢察部門(mén)查辦與刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造密切相關(guān)的“四種案件”，即體罰虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案。2001年最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于監(jiān)所檢察工作的若干規(guī)定》，以統(tǒng)一和規(guī)范對(duì)監(jiān)所檢察工作實(shí)踐中一些重要問(wèn)題的意見(jiàn)和提法。2004年最高人民檢察院重新調(diào)整檢察機(jī)關(guān)直接受理職務(wù)犯罪案件偵查分工，重新明確監(jiān)所檢察部門(mén)負(fù)責(zé)查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，即將監(jiān)所檢察部門(mén)只辦理“四種案件”擴(kuò)大到刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中發(fā)生的瀆職侵權(quán)貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件。2007年3月最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》，在全面分析監(jiān)所檢察工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，提出了一系列加強(qiáng)監(jiān)所檢察工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發(fā)了 《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，全面規(guī)范了監(jiān)所檢察各項(xiàng)業(yè)務(wù)。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，監(jiān)所檢察除了傳統(tǒng)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督兩大職能外，逐漸增加了對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹楹皖A(yù)防工作，對(duì)服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴、對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督工作，對(duì)被監(jiān)管人員的申訴、控告和舉報(bào)依法審查處理工作以及刑事羈押期限監(jiān)督工作。并已經(jīng)形成了與職能相適應(yīng)的以四級(jí)監(jiān)所檢察部門(mén)（指監(jiān)所檢察廳、省級(jí)院監(jiān)所檢察處、地市級(jí)院監(jiān)所檢察處、縣級(jí)院監(jiān)所檢察科）為主干，以派出院、派駐室為延伸的機(jī)構(gòu)體系。

派出院，是指省級(jí)院或者市級(jí)院依法提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),在監(jiān)獄、勞教所等監(jiān)管場(chǎng)所相對(duì)集中的區(qū)域設(shè)置的履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能、行使縣級(jí)院職權(quán)的機(jī)構(gòu)，受省級(jí)或者市級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)，由省級(jí)或者市級(jí)院監(jiān)所檢察部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。大多數(shù)派出院為市級(jí)院派出，少數(shù)為省級(jí)院派出。從派駐的監(jiān)管場(chǎng)所來(lái)看，一般分為派出監(jiān)獄院，派出勞教院，派出監(jiān)獄、勞教所、看守所院。派出院一般設(shè)有辦公室、刑事檢察部門(mén)、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)及數(shù)量不等的派駐監(jiān)管單位檢察室（監(jiān)管單位較多的院分別設(shè)置在勞教檢察處、看守所檢察處、監(jiān)獄檢察處之下），還有些派出院設(shè)有政工部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。

派駐室是指各級(jí)院（包括派出院）為履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，針對(duì)單一監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)立機(jī)構(gòu)。除派出院所屬派駐室外，一部分派駐室屬監(jiān)所檢察部門(mén)下設(shè)機(jī)構(gòu)，直接歸監(jiān)所檢察部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，而另一部分與監(jiān)所檢察部門(mén)并列，僅由監(jiān)所檢察部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

二、目前監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題

（一）對(duì)派出院定位不準(zhǔn)

由于派出院行使縣級(jí)院職權(quán)，普遍將派出院定位為縣級(jí)基層院，而派出院與縣級(jí)院具有明顯的差別：

1．設(shè)置不同。派出院需要經(jīng)過(guò)最高人民檢察院同意和領(lǐng)導(dǎo)院同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，才能設(shè)立，與監(jiān)管單位或監(jiān)管場(chǎng)所的布局相適應(yīng)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)院負(fù)責(zé)，向領(lǐng)導(dǎo)院報(bào)告工作，業(yè)務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)院監(jiān)所檢察部門(mén)指導(dǎo)；縣級(jí)院則依據(jù)行政區(qū)域的劃分設(shè)立，對(duì)縣級(jí)人大和市級(jí)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，業(yè)務(wù)由市級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)。

2．職權(quán)不同。派出院的權(quán)力直接來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)院的授予，具有大部分而非全部檢察業(yè)務(wù)職能，并且都與刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)有關(guān)，具有鮮明的專(zhuān)門(mén)性；縣級(jí)院擁有全部檢察業(yè)務(wù)職能，是一種普遍性。

3．法律職務(wù)任免不同。派出院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員的任免，需要由領(lǐng)導(dǎo)院的檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免；縣級(jí)院的檢察長(zhǎng)由縣級(jí)人大選舉產(chǎn)生、由市級(jí)院的檢察長(zhǎng)提請(qǐng)市級(jí)人大常委會(huì)任免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員的任免，需要由縣級(jí)院的檢察長(zhǎng)提請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)任免。

4．編制、財(cái)政管理不同。派出院的編制、財(cái)政由領(lǐng)導(dǎo)院或者是領(lǐng)導(dǎo)院同級(jí)的編委、財(cái)政部門(mén)管理；縣級(jí)院的編制、財(cái)政由所在縣級(jí)行政區(qū)域的編委、財(cái)政部門(mén)管理。

因此就組織體系而言，將派出院視為可以本院名義對(duì)外行使部分、專(zhuān)門(mén)檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)院授權(quán)機(jī)構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)院的不可分割的有機(jī)組成部分，要比將派出院視為縣級(jí)基層院更加準(zhǔn)確、科學(xué)，可使監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)體系經(jīng)緯脈絡(luò)清晰、明確。

（二）派出院編制少、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理，檢務(wù)保障壓力大

派出院編制基數(shù)按監(jiān)管單位的規(guī)格和在押人員數(shù)量綜合確定，相對(duì)繁重的監(jiān)所檢察監(jiān)督職責(zé)而言仍顯不足，人員僅能在內(nèi)部進(jìn)行輪崗，難與外部進(jìn)行交流。在此情況下，在職能定位、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，又呈現(xiàn)出麻雀雖小五臟俱全的特點(diǎn)，設(shè)置辦公室、政工、紀(jì)檢監(jiān)察等非檢察業(yè)務(wù)部門(mén)，使檢察業(yè)務(wù)人員不足的情況更加惡化。派出院實(shí)行一級(jí)財(cái)政，獨(dú)立預(yù)決算和直接撥款。由于派出院工作具有監(jiān)督內(nèi)容廣泛，工作職能綜合，涉及法律關(guān)系多樣，監(jiān)督工作繁雜，遠(yuǎn)離市區(qū)，需頻繁的奔走在各監(jiān)管場(chǎng)所，工作成果不直接體現(xiàn)等特點(diǎn)。同時(shí)，派出院不對(duì)所在地區(qū)相對(duì)應(yīng)的縣級(jí)人大、黨委、政府報(bào)告工作，難以取得它們?cè)跈z務(wù)保障上的支持，而與領(lǐng)導(dǎo)院相對(duì)應(yīng)的省市級(jí)人大、黨委、政府等有關(guān)方面也不直接聽(tīng)取派出院的工作報(bào)告，獨(dú)立承擔(dān)檢務(wù)保障的壓力巨大，需要領(lǐng)導(dǎo)院的大力協(xié)助。

（三）監(jiān)所檢察部門(mén)與派出院、派駐室業(yè)務(wù)指導(dǎo)不順暢

首先，省級(jí)院（包括計(jì)劃單列市院）派出院的規(guī)格為正縣級(jí)，與監(jiān)所檢察部門(mén)的規(guī)格相同，而地市級(jí)院派出院的規(guī)格一般為副縣級(jí)，高于監(jiān)所檢察部門(mén)的規(guī)格，甚至個(gè)別地方派出院的規(guī)格為正縣級(jí)，與地市級(jí)院規(guī)格相同。其次，設(shè)置派出院后，相應(yīng)的監(jiān)所檢察職能、業(yè)務(wù)工作即從監(jiān)所檢察部門(mén)剝離出來(lái)授予派出院，監(jiān)所檢察部門(mén)不再?gòu)氖逻@些業(yè)務(wù)。讓規(guī)格相同甚至較低、不從事具體業(yè)務(wù)的監(jiān)所檢察部門(mén)指導(dǎo)派出院工作無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)諸多不便，指導(dǎo)工作更似空中樓閣，難以落到實(shí)處，這一矛盾在地市級(jí)表現(xiàn)尤為突出。與監(jiān)所檢察部門(mén)并列的派駐室情況與派出院相似。

三、監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)改革的構(gòu)想

首先，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，要遵循監(jiān)所檢察工作特點(diǎn)和規(guī)律，保留現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置中有利于行使監(jiān)所檢察職能的派駐室，重新定位派出院，構(gòu)建經(jīng)緯脈絡(luò)清晰、分工明確的機(jī)構(gòu)體系。充分考慮監(jiān)所檢察工作的自身特點(diǎn)、新增職能及未來(lái)發(fā)展，并根據(jù)各級(jí)監(jiān)所檢察部門(mén)所承擔(dān)的主要職能不同，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。其次，要考慮現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制、干部管理、財(cái)政管理體制，積極爭(zhēng)取黨委、人大、政府、編委的支持，統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、干部任免、法律職務(wù)任免、檢務(wù)保障等與機(jī)構(gòu)設(shè)置緊密聯(lián)系的相關(guān)問(wèn)題。監(jiān)所檢察部門(mén)機(jī)構(gòu)改革涉及方方面面，不可能以檢察系統(tǒng)自身力量一蹴而就，應(yīng)本著先易后難、循序漸進(jìn)、持續(xù)發(fā)展的原則進(jìn)行改革。

（一）名稱(chēng)

機(jī)構(gòu)名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)盡可能地反映機(jī)構(gòu)的工作特點(diǎn)和主要職能。傳統(tǒng)的監(jiān)所檢察職能主要包括對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督，對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹楹皖A(yù)防，對(duì)服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴、對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，對(duì)被監(jiān)管人員的申訴、控告和舉報(bào)依法審查處理工作以及刑事羈押期限監(jiān)督，與監(jiān)管場(chǎng)所聯(lián)系緊密。修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行），使監(jiān)所檢察增加了八項(xiàng)職能，拓展了監(jiān)所檢察工作領(lǐng)域，監(jiān)所檢察的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)突破了“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督”的界限，向刑事訴訟過(guò)程中具有人身刑及財(cái)產(chǎn)刑等強(qiáng)制措施執(zhí)行及監(jiān)管活動(dòng)全面監(jiān)督轉(zhuǎn)變，甚至理論界提出將限制人身自由的行政強(qiáng)制措施亦交由監(jiān)所檢察部門(mén)監(jiān)督。因此，目前監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)已不能涵蓋新的工作內(nèi)容，也沒(méi)有體現(xiàn)其應(yīng)有的職能。根據(jù)目前法律及檢察系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)定，將監(jiān)所檢察部門(mén)改為刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）部門(mén)，可謂更科學(xué)、規(guī)范。

（二）機(jī)構(gòu)體系、規(guī)格

基于對(duì)派出院視為可以本院名義對(duì)外行使部分、專(zhuān)門(mén)檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)院授權(quán)機(jī)構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)院的不可分割的有機(jī)組成部分的定位，結(jié)合目前各派出院、派駐室規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、工作機(jī)制，縱向設(shè)置與行政區(qū)域劃分相并行的四級(jí)刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，橫向設(shè)置作為刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的、針對(duì)單一監(jiān)管單位或多個(gè)監(jiān)管單位進(jìn)行監(jiān)督的派駐室或巡回室，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確、分工清晰的刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）體系。

對(duì)于已設(shè)有派出院的省級(jí)院和市級(jí)院，可先保留派出院，在保持機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制、財(cái)政管理不變的前提下，與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合署辦公，先進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，待編制實(shí)名管理并理順干部管理及派駐機(jī)構(gòu)檢務(wù)保障等后，再正式將派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并。這樣做的好處在于易于取得黨委、人大、政府、編委等方面的支持，保證整合過(guò)程中有序開(kāi)展業(yè)務(wù)工作，為完成刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局設(shè)置打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)造較好條件。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須與承擔(dān)的職能相適應(yīng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)將刑事執(zhí)行監(jiān)督部門(mén)建成為檢察業(yè)務(wù)部門(mén)。目前，縣級(jí)院主要承擔(dān)對(duì)同級(jí)看守所的派駐檢察，基于偵查一體化的要求，可不單獨(dú)設(shè)立偵查部門(mén)。由于工作任務(wù)及工作重點(diǎn)不同，縣級(jí)刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，可設(shè)綜合業(yè)務(wù)科、派駐室?？h級(jí)以上刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局，可設(shè)職務(wù)犯罪偵查處、監(jiān)管檢察處、綜合業(yè)務(wù)處。

1.設(shè)立職務(wù)犯罪偵查部門(mén)。刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）部門(mén)依法查辦職權(quán)范圍內(nèi)的職務(wù)犯罪，是一項(xiàng)重要職責(zé)，不僅是對(duì)此類(lèi)犯罪的一種震懾，也是強(qiáng)化刑事執(zhí)行檢察職能的有效手段，更是迅速打開(kāi)局面，突出刑事執(zhí)行監(jiān)督作用不可或缺的手段。

2.設(shè)立監(jiān)管檢察部門(mén)，統(tǒng)一管理派駐室，行使刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行、監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督職能。被監(jiān)管人員在特殊的執(zhí)法機(jī)關(guān)管理之下，人身自由受到絕對(duì)控制，必須引入足夠力度的、經(jīng)常性的法律監(jiān)督，才能維護(hù)被監(jiān)管人員的合法權(quán)益，促進(jìn)監(jiān)管單位執(zhí)法的公平公正，檢察人員必須經(jīng)常深入監(jiān)管場(chǎng)所，及時(shí)了解和掌握第一手資料。此外，監(jiān)管單位相對(duì)遠(yuǎn)離市區(qū)，監(jiān)督工作任務(wù)量較大，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)。必須堅(jiān)持派駐檢察，才能保證監(jiān)督的有力和有效。

3.設(shè)立綜合業(yè)務(wù)部門(mén)。除上述兩個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)工作外，與上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)系，進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)、文字材料撰寫(xiě)、各種報(bào)表匯總、考核、協(xié)調(diào)等日常事務(wù)性工作歸入綜合業(yè)務(wù)部門(mén)。在派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并前，還承擔(dān)辦公室、政工、紀(jì)檢監(jiān)察、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備等非檢察業(yè)務(wù)，待派出院與刑事執(zhí)行監(jiān)督（檢察）局合并后，將上述非檢察業(yè)務(wù)一并移交領(lǐng)導(dǎo)院相關(guān)部門(mén)。

*遼寧省大連市人民檢察院［116011］