防治船舶污染海洋環(huán)境立法路徑思考

馬森述

(國務(wù)院法制辦公室，北京 100035)

《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)自1993年7月1日施行至今已經(jīng)整整20周年?！逗Ｉ谭ā肥┬?0年來，對于調(diào)整海上運輸關(guān)系、船舶關(guān)系，維護當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進海上運輸和經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。如今，中國已是國際海事組織(IMO)的A類理事國，據(jù)交通運輸部2012年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，中國海運船隊噸位規(guī)模在世界商船隊保持第4位，航運經(jīng)濟發(fā)展顯著。但是需要看到的是，隨著這20年來經(jīng)濟的不斷發(fā)展，大量的石油和其他對環(huán)境有害的物質(zhì)開始通過水上運輸，同時，船舶運輸活動愈加頻繁使得其在運輸過程中所排放、拋棄的油料、二氧化碳等廢物也不斷增多，這些活動往往容易引發(fā)前所未有的大規(guī)模的海洋污染，惡化本已相當(dāng)脆弱的海洋環(huán)境。通過制定和完善中國相關(guān)立法，應(yīng)對船舶造成的海洋環(huán)境污染這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強對船舶污染海洋環(huán)境的防治，保護海洋環(huán)境已成為各方面的共識。在《海商法》施行20周年之際，筆者對有關(guān)防治船舶污染海洋環(huán)境的立法理論問題作一簡單梳理和探討。

一、問題的提出

從立法層面來看，目前中國防治船舶污染海洋環(huán)境法律體系包括了《國際油污損害民事責(zé)任公約》等中國締結(jié)或者參加的國際公約，《海商法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)《中華人民共和國海域使用管理法》等法律，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國船員條例》等行政法規(guī)以及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等部門規(guī)章。其中，《海商法》從民事角度出發(fā)，對船舶營運或者救助作業(yè)過程中產(chǎn)生的污染責(zé)任及賠償責(zé)任限制作了一些規(guī)定;而《海洋環(huán)境保護法》則是專章對防治船舶污染海洋環(huán)境作了規(guī)定，并明確了有關(guān)主管部門職責(zé);此外，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章作為《海洋環(huán)境保護法》的下位法，還對《海洋環(huán)境保護法》有關(guān)制度作了更為完善細致的規(guī)定。

可以說，中國在防治船舶污染海洋環(huán)境方面已經(jīng)形成了較為健全的法律體系，基本實現(xiàn)了有法可依。接下來的任務(wù)，是針對船舶污染海洋環(huán)境過程中所出現(xiàn)的新情況、新問題，對有關(guān)法律制度適時予以修改完善，使之能夠更好地適應(yīng)實際要求。對于這一點，目前各方面的意見分歧不大，認識較為統(tǒng)一。問題的關(guān)鍵在于，就中國國內(nèi)立法而言，《海商法》和《海洋環(huán)境保護法》這兩部同一層級的法律都對有關(guān)船舶污染海洋環(huán)境的問題作了制度規(guī)定，未來是通過修改《海商法》還是通過完善《海洋環(huán)境保護法》，來防治船舶污染海洋環(huán)境，實務(wù)界、理論界對此還有不同看法，主要存在兩種觀點。

一種觀點提出，應(yīng)當(dāng)在法律生態(tài)化的原則引領(lǐng)下，將防治船舶污染海洋環(huán)境作為《海商法》修訂的重點內(nèi)容。持此論者認為，中國關(guān)于海洋環(huán)境保護和防治船舶污染海洋環(huán)境方面的法律規(guī)定多數(shù)屬于行政法律規(guī)范。實踐中，船舶發(fā)生污染事故多數(shù)是由行政主管機關(guān)進行處理，有關(guān)的民事責(zé)任賠償糾紛大多在行政機關(guān)主持下調(diào)解結(jié)案，而不是通過法院審判方式結(jié)案，海洋污染民事責(zé)任和賠償認定的公信力和執(zhí)行力較弱。而造成這一問題的主要原因則是中國有關(guān)海上污染的民事立法不完善。為此，建議盡快完善中國關(guān)于海洋環(huán)境損害賠償方面的民事立法，在修改《海商法》時應(yīng)當(dāng)增加海洋環(huán)境保護方面的規(guī)定，特別是對海洋環(huán)境損害賠償糾紛中民事主體的認定、賠償制度、賠償范圍、承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)、責(zé)任限額及免責(zé)等做出具體規(guī)定，盡快建立符合中國國情的船舶污染損害賠償民事法律制度，也便于出現(xiàn)爭議時通過司法審判而非行政調(diào)解的方式，更加公平、公正地處理好海洋環(huán)境損害賠償糾紛。

除了上述通過修訂《海商法》，在其中增加有關(guān)船舶污染海洋環(huán)境專門規(guī)定的觀點外，目前還有一種觀點認為，《海洋環(huán)境保護法》作為海洋環(huán)境保護的特別法，其已經(jīng)對船舶污染海洋環(huán)境作出了專門規(guī)定，可以通過修改海洋環(huán)境保護法，或者完善其配套行政法規(guī)、部門規(guī)章的方式，進一步完善船舶污染海洋環(huán)境防治方面的規(guī)定。持此論者，主要是從中國有關(guān)行政執(zhí)法部門多年來開展海洋環(huán)境保護工作的實際情況出發(fā)，認為經(jīng)過多年發(fā)展，中國防治船舶污染海洋環(huán)境已經(jīng)形成了以《海洋環(huán)境保護法》為龍頭，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)以及部門規(guī)章為主體的海洋環(huán)境保護法律體系，將來完全可以在此框架下，通過修改《海洋環(huán)境保護法》或者其配套行政法規(guī)、部門規(guī)章，增加有關(guān)法律責(zé)任、責(zé)任主體等內(nèi)容的方式來充實有關(guān)防治船舶污染的法律規(guī)定，而不必在《海商法》這樣一部主要調(diào)整海上運輸關(guān)系的民商事法律中過多地體現(xiàn)海洋環(huán)境保護這一頗具有行政管理色彩的內(nèi)容。

二、對兩種觀點的比較分析

根據(jù)當(dāng)前中國立法、司法和執(zhí)法各方面的情況，毋庸諱言，不論是通過修訂《海商法》，增加有關(guān)船舶污染海洋環(huán)境保護的內(nèi)容，還是修改《海洋環(huán)境保護法》，進一步完善其相關(guān)規(guī)定，兩種立法思路都具有一定的合理性。

第一，從立法出發(fā)點上看，前述持修改《海商法》論者，認識到了船舶作為海上運輸法律關(guān)系的客體，污染海洋環(huán)境的行為在船舶運輸、作業(yè)、救助等過程中產(chǎn)生，與船舶密不可分，應(yīng)當(dāng)以船舶為本位進行立法，在《海商法》中增加有關(guān)船舶污染責(zé)任主體、歸責(zé)原則、免責(zé)事由、責(zé)任承擔(dān)方式等規(guī)定更加適宜。而持修改《海洋環(huán)境保護法》論者則從海洋環(huán)境保護的客體出發(fā)，提出應(yīng)當(dāng)從船舶污染的對象即海洋環(huán)境的保護角度進行立法，強調(diào)《海洋環(huán)境保護法》在中國海洋環(huán)境保護法律體系中的法律淵源地位。從這一點上看，持修改《海商法》論者和持修改《海洋環(huán)境保護法》論者其實是法律關(guān)系的“一體兩面”，只是各自的側(cè)重點有所不同，而將來在制定、完善有關(guān)防治船舶污染海洋環(huán)境的法律制度時，兼顧二者的和諧統(tǒng)一。

第二，從法律屬性上看，《海商法》具有較強的民商立法色彩，其主要調(diào)整的是平等民事主體關(guān)系，而《海洋環(huán)境保護法》則主要是從行政管理角度，側(cè)重于對污染海洋環(huán)境行為的監(jiān)管和處罰。實踐中，絕大多數(shù)船舶污染海洋環(huán)境是因船舶事故造成，當(dāng)事方往往是船舶所有人、漁民等平等的民事主體，通過修訂《海商法》對有關(guān)污染責(zé)任、賠償主體等民事制度進行規(guī)范更符合法理，而相比于《海商法》，《海洋環(huán)境保護法》的行政管理色彩較濃，在行政管理法律中過多規(guī)定有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)似不適宜。但是，需要看到的是，海洋環(huán)境的權(quán)利主體范圍廣泛，權(quán)利受侵犯的對象既有可能是普通船舶所有人、自然人等普通民事主體，也有可能是國家所管理的海域環(huán)境，在此情況下，有關(guān)行政機關(guān)就會代表國家行使有關(guān)職責(zé)，其中可能既包括了索賠的權(quán)利，也包括了行使行政處罰等權(quán)力，這些很難從民商事法律制度方面簡單地一概而論，這也是由環(huán)境保護法這一法律部門本身所具有的公法私法以外的“社會法”性質(zhì)所決定的。實踐中，船舶污染作為一種特殊的侵權(quán)行為，出現(xiàn)污染事故后有關(guān)事實認定、責(zé)任劃分等工作的法律性、技術(shù)性非常強，也離不開行政機關(guān)的職責(zé)范疇，期望將行政管理事項與公民意思自治行為截然分開的想法固然美好，但是實踐中可能難以明晰劃分二者之間的界限，籠統(tǒng)地將船舶污染海洋環(huán)境的有關(guān)法律制度一攬子打包納入到《海商法》或者《海洋環(huán)境保護法》調(diào)整范疇的做法可能還需要再做斟酌。

第三，從立法技術(shù)上來看，近年來，防治船舶污染海洋環(huán)境逐漸成為國際海事組織日益關(guān)注的重點，持修改《海商法》論者強調(diào)立法應(yīng)有制度創(chuàng)新的決心和勇氣，要更新《海商法》立法的指導(dǎo)思想，吸收近年國際海事實踐的新成果，將防治船舶污染海洋環(huán)境作為《海商法》的修改重點之一。但是，需要看到的是，《海商法》雖是調(diào)整船舶運輸行為的法律，但其立法的根本出發(fā)點是基于貿(mào)易運輸行為而非環(huán)境保護要求，從《海商法》施行至今20年來的效果看，《海商法》的總體架構(gòu)還是基本滿足實際需求的，其與《海洋環(huán)境保護法》之間的職能劃分還是比較明確的，與其他相關(guān)法律的銜接配合得也不錯。將來如果修改《海商法》，是維持原有結(jié)構(gòu)不變，只是根據(jù)國際航運貿(mào)易規(guī)則的新發(fā)展對具體制度予以改變，并保持與《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)法律的銜接，還是調(diào)整立法思路進行大改，將船舶防污染事項也納入《海商法》的調(diào)整范圍?如果將這部分事項納入《海商法》，那么現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》中的相關(guān)規(guī)定又應(yīng)當(dāng)如何處理?這些問題都值得深入探討?？傊?，是通過修改《海洋環(huán)境保護法》，還是在《海商法》中增加防治船舶污染的有關(guān)規(guī)定來實現(xiàn)保護海洋環(huán)境的目的，還需要從立法技術(shù)上予以慎重研究。

三、結(jié)語

現(xiàn)行《海商法》施行至今已經(jīng)過了整整20個年頭，在這20年里中國的航運經(jīng)濟發(fā)展速度較快，在許多領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生較大的變化，船舶污染海洋環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻也是其中一個重要變化。2012年，黨的十八大高瞻遠矚地提出了“建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，今年的政府工作報告進一步把海洋強國戰(zhàn)略列為政府重要工作任務(wù)。通過立法手段發(fā)展航運經(jīng)濟、減少船舶污染事故、保護海洋環(huán)境，是最終實現(xiàn)海洋強國目標(biāo)的重要保障，而從實際出發(fā)，適時地對海事立法過程中存在的理論問題進行深入分析探討，則是制定出既符合實際情況又具有一定前瞻性的良法的必要路徑。