論《行政訴訟法》修改與法治行政理念

楊建順

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

引言

法治行政原理的一個(gè)主要內(nèi)容就是司法審查的原則。①為了控制和糾正違法乃至不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)，許多國(guó)家和地區(qū)建立了對(duì)行政行為的司法審查制度或者稱為行政訴訟制度。行政訴訟制度是國(guó)家實(shí)行民主和法治的一項(xiàng)重要制度，是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為等進(jìn)行審查監(jiān)督，對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈扔枰约m正，并對(duì)因其給相對(duì)人乃至利害關(guān)系人的權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。盡管各國(guó)具體行使司法審查權(quán)的機(jī)關(guān)、司法審查的范圍、司法審查的依據(jù)以及具體的救濟(jì)方式并不完全相同，但是，人民享有不可剝奪的向法院起訴的權(quán)利。法律上的利益受到違法行政活動(dòng)侵害者，可以向法院提起訴訟，謀求權(quán)利保護(hù)，糾正違法行政，這成為現(xiàn)代民主國(guó)家的重要特征之一。②

自1914年5月18日北京政府公布《行政訴訟條例》，仿效法國(guó)的國(guó)家行政法院設(shè)立平政院受理行政訴訟以來(lái)，行政訴訟制度在中國(guó)至今已有98年的歷史。近百年來(lái)，行政訴訟制度在中國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了坎坷的歷程。1933年11月17日，國(guó)民黨政府公布《行政訴訟法》和《行政法院組織法》，翌年9月，行政法院成立，開(kāi)始受理行政案件。平政院時(shí)期，每年接案不及10件;行政法院時(shí)期，每年受案也僅百件左右。行政訴訟制度對(duì)中國(guó)社會(huì)的影響甚微。③新中國(guó)④成立后，便以《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定了公民申訴、控告、檢舉的權(quán)利⑤。但是，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和依政策治國(guó)觀念的束縛，在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)一直沒(méi)有建立起行政訴訟制度。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政治體制改革次第展開(kāi)，為行政訴訟制度的建立奠定了基礎(chǔ)。1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》第一次規(guī)定了按照民事訴訟程序?qū)徖硪欢ǖ男姓讣闹贫取?989年4月4日七屆全國(guó)人大通過(guò)、1990年10月1日起施行的《行訴法》，標(biāo)志著行政訴訟制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成為歷史，意味著“一場(chǎng)靜悄悄的革命”的開(kāi)始。⑥

《行訴法》極大地推動(dòng)了中國(guó)大陸行政立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，也促進(jìn)了中國(guó)大陸行政法學(xué)研究向縱深發(fā)展。理論研究推動(dòng)和指導(dǎo)立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐，立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐進(jìn)一步促進(jìn)理論研究的深入發(fā)展，這種良性循環(huán)構(gòu)成了中國(guó)大陸行政法學(xué)研究和法制建設(shè)的重要特征。伴隨著該法的施行，“依法行政”的觀念日益深入人心，加快了行政管理的法制化進(jìn)程，促進(jìn)了民主政治的發(fā)展。⑦

伴隨著《行訴法》的施行，不斷遇到新的情況和新的問(wèn)題，甚至對(duì)《行訴法》的某些規(guī)定形成了挑戰(zhàn)。例如，由于行政權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，使行政案件的起訴、受理、審理、裁判、執(zhí)行等諸多程序步履艱難;在法律規(guī)定上，行政訴訟受案范圍過(guò)于狹窄，限制了司法審查的力度和廣度。再加上司法實(shí)踐中法院的地位難以超脫地方束縛，因而導(dǎo)致行政訴訟制度還遠(yuǎn)未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用?！缎性V法》在其制度安排上已經(jīng)呈現(xiàn)出諸多不適應(yīng)。

法治行政理念要求在貫徹窮盡行政救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上，將所有適合于法院審查的涉及到行政權(quán)力的行政爭(zhēng)議都納入司法審查的范圍，并保證法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，使得行政訴訟成為制止或者糾正違法行政的最后一道防線。為了更好地體現(xiàn)這種法治行政理念，將政府機(jī)關(guān)和其他公權(quán)力主體的行為牢牢地控制在法律范圍之內(nèi)，使得因政府等公權(quán)力部門(mén)的違法行為，其合法權(quán)益遭受侵害的人能夠切實(shí)地得到救濟(jì)，迫切需要對(duì)《行訴法》做出相應(yīng)的修改和完善。這已經(jīng)成為中國(guó)實(shí)務(wù)界和理論界的共識(shí)。⑧于是，圍繞《行訴法》修改的研討會(huì)接連不斷，各類修訂方案和所謂“專家建議稿”先后推出。諸多討論中所涉及的議題雖略有所不同，但是，討論的熱點(diǎn)卻相當(dāng)集中，包括擴(kuò)大受案范圍、提高行政審判的獨(dú)立性、拓展原告適格、改變經(jīng)復(fù)議后的被告確定規(guī)則、增加行政公益訴訟等，似乎人們關(guān)注焦點(diǎn)較為一致，對(duì)于修改什么多有共識(shí)，而對(duì)于怎樣修改，則多有歧見(jiàn)，且歧見(jiàn)遠(yuǎn)多于共識(shí)。⑨《行訴法》修改過(guò)程中呈現(xiàn)出較大爭(zhēng)議的，如《行訴法》修改的時(shí)機(jī)是否適宜，究竟是大修、中修還是小修等，至今尚無(wú)定論。尤其是在修法過(guò)程中如何貫徹法治行政理念的問(wèn)題上，尚存在較大的分歧。可以說(shuō)，此次修改《行訴法》，不僅為人們進(jìn)一步深入研究行政訴訟制度提供了重要的契機(jī)和平臺(tái)，而且也為人們重新審視法治行政理念提供了重要的路徑和素材。

一、《行訴法》修改的價(jià)值定位

(一)《行訴法》的制定與依法行政原則的確立

20世紀(jì)80年代以來(lái)的一系列改革、開(kāi)放，縮小了中國(guó)大陸與發(fā)達(dá)諸國(guó)的距離，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化以及法治國(guó)家建設(shè)等，取得了舉世矚目的發(fā)展。改革開(kāi)放為法治行政的發(fā)展奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，行政法學(xué)研究則為法治行政乃至改革開(kāi)放的推進(jìn)提供了理論支撐?？梢哉f(shuō)，行政法和行政法學(xué)是改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展最快、取得成績(jī)最顯著、對(duì)中國(guó)大陸法治進(jìn)程推動(dòng)最大的部門(mén)法和部門(mén)法學(xué)科之一。

1983年，新中國(guó)成立以來(lái)第一部行政法學(xué)教材⑩出版，中國(guó)大陸行政法學(xué)教育和研究步入正軌。其后，行政法學(xué)者在對(duì)行政法總論展開(kāi)較為充分研究的基礎(chǔ)上，開(kāi)始重視行政法分論或者部門(mén)行政法的研究，為行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度以及行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制等領(lǐng)域的法規(guī)范建立提供了理論基礎(chǔ)。并且，人們認(rèn)識(shí)到程序制約和加強(qiáng)行政程序立法的重要性，取得豐富的相關(guān)研究成果，有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)也開(kāi)始規(guī)定相應(yīng)的行政程序。

1982年《憲法》的頒布，有力地推動(dòng)了行政法制建設(shè)，從而使行政法和行政法學(xué)研究進(jìn)入健康發(fā)展的軌道，為行政法學(xué)研究的展開(kāi)提供了根本的依據(jù)。行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者辛勤耕耘、努力工作，繁榮了行政法學(xué)研究，推動(dòng)了行政法治發(fā)展，也促進(jìn)了國(guó)人觀念的更新和轉(zhuǎn)換。例如，行政法學(xué)界于1986年提出行政管理法制化原則，?標(biāo)志著依法行政原則初步形成。1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《政府工作報(bào)告》，正式確定了依法行政的原則。?1996年，行政法學(xué)界提出了行政合法性原則。?同年，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要及關(guān)于＜綱要＞報(bào)告的決議》，確立了依法行政、依法治國(guó)，建立法治國(guó)家的治國(guó)方略。?至此，依法行政的原則在中國(guó)大陸最終正式確立。

在中國(guó)大陸行政法和行政法學(xué)發(fā)展史上，《行訴法》的制定施行堪稱一座重要的里程碑。其后，中國(guó)大陸行政法學(xué)研究進(jìn)入相對(duì)繁榮發(fā)展期，經(jīng)過(guò)20多年的努力，基本建構(gòu)起比較系統(tǒng)完整的行政法學(xué)體系——行政法總論、行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政救濟(jì)法(行政監(jiān)督和救濟(jì)法)。在由這五大板塊構(gòu)成的行政法學(xué)體系下，中國(guó)大陸行政法學(xué)人展開(kāi)了各有側(cè)重的扎實(shí)研究，促成了行政法學(xué)研究的空前繁榮。人們所關(guān)注的研究領(lǐng)域非常廣泛，可以說(shuō)已經(jīng)涉及到科學(xué)行政法學(xué)體系中的幾乎所有領(lǐng)域，包括行政法的基本理論、行政組織法、公務(wù)員法、公物法、行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、行政違法與行政責(zé)任、行政賠償和行政補(bǔ)償、行政法制保障、行政救濟(jì)法乃至行政程序法等，其中有關(guān)行政行為的研究涉及到行政立法、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制(執(zhí)行)、行政裁判、行政合同、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃和行政程序等諸多部門(mén)或者行政法分支領(lǐng)域。不僅相關(guān)研究成果呈現(xiàn)出不斷深入的特點(diǎn)，并且，隨著改革和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，中國(guó)大陸行政法學(xué)研究次第完成了其學(xué)科體系建構(gòu)的重要任務(wù)，并且形成了與行政法制建設(shè)實(shí)踐良性互動(dòng)的重要經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)了參與型行政的理念。?

在中國(guó)大陸行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究不斷取得新成就的過(guò)程中，國(guó)外行政法研究成果發(fā)揮了極其重要的作用。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法研究成果，相繼在中國(guó)大陸被翻譯出版或者由中國(guó)大陸學(xué)者撰寫(xiě)專著介紹和研究，為中國(guó)大陸行政法學(xué)者和行政法實(shí)務(wù)工作者廣泛吸收和借鑒外國(guó)行政法制度經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果提供了豐富的參考和借鑒材料。?

現(xiàn)代行政法的使命在于規(guī)范、約束、控制行政權(quán)力，更加明確行政機(jī)關(guān)的服務(wù)義務(wù)，防止權(quán)力濫用;明確行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，確保行政權(quán)力有效行使;確立民主、公平和公正的程序機(jī)制，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益且兼顧個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，保障和發(fā)展在不侵犯他人同樣自由和權(quán)利條件下的公民的自由和權(quán)利。完備的《行訴法》對(duì)于推動(dòng)中國(guó)大陸走上民主憲政之路具有重要意義。為建立完整系統(tǒng)的行政法學(xué)體系，行政法學(xué)者付出了艱辛的努力。他們發(fā)揚(yáng)開(kāi)拓進(jìn)取精神，積極開(kāi)展學(xué)術(shù)研究和交流，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則，堅(jiān)持從中國(guó)大陸的基本國(guó)情出發(fā)，大膽吸收和借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力，為行政法制建設(shè)乃至整個(gè)國(guó)家向法治國(guó)家邁進(jìn)，做出了重大貢獻(xiàn)。行政法和行政法學(xué)的長(zhǎng)足發(fā)展，標(biāo)志著中國(guó)大陸正逐步完成從傳統(tǒng)法制邁向現(xiàn)代化法制、進(jìn)而邁向現(xiàn)代化法治國(guó)家的歷史轉(zhuǎn)換。而《行訴法》的修改和完善，正是這一歷史轉(zhuǎn)換過(guò)程中的重要一環(huán)。

此次修改《行訴法》，主要目的是排除干擾，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立。

(二)行政訴訟的公共性價(jià)值

公民、法人和其他組織通過(guò)行政訴訟的形式來(lái)主張權(quán)利、自由，不應(yīng)當(dāng)僅僅作為與單純的私人利益相關(guān)的事情來(lái)把握。在裁判過(guò)程之中，進(jìn)行公正的權(quán)利、自由的主張，謀求對(duì)違法行為的糾正以及權(quán)利救濟(jì)，其本身就具有實(shí)現(xiàn)公共性價(jià)值的一面?，是法治行政原理的內(nèi)在要求。

以這樣的認(rèn)識(shí)為前提，為爭(zhēng)議行政所實(shí)施的行為的合法性而提起行政訴訟，糾正違法的行為，不僅僅對(duì)于原告來(lái)說(shuō)是有意義的，而且有利于防止同樣的違法行為繼續(xù)發(fā)生，對(duì)于社會(huì)全體來(lái)說(shuō)也具有重大的意義。換言之，每個(gè)人分別提起的行政訴訟，同樣具有實(shí)現(xiàn)公共利益的重要價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)法治行政理念的重要制度支撐。

(三)充分利用現(xiàn)有資源的評(píng)價(jià)分析

在評(píng)判現(xiàn)有制度之前，首先要充分了解和把握現(xiàn)有制度狀況，科學(xué)地評(píng)價(jià)現(xiàn)有制度資源，找出問(wèn)題癥結(jié)，看一看是制度資源匱乏，還是制度資源過(guò)剩而導(dǎo)致碰撞、抵觸，抑或是制度資源被閑置不用?經(jīng)過(guò)分析、評(píng)價(jià)，才能了解到底需要在多大程度上修改現(xiàn)行《行訴法》。根據(jù)分析、評(píng)價(jià)的結(jié)果不同，其結(jié)論也可能是各異的。

值得強(qiáng)調(diào)的是，《行訴法》盡管存在一定的問(wèn)題，但是，其中很多是可以通過(guò)法規(guī)范解釋學(xué)的運(yùn)用、修改行政實(shí)體法抑或修改訴訟法的個(gè)別條款來(lái)解決的問(wèn)題。全面推翻現(xiàn)有規(guī)范，顛覆性的修改方式當(dāng)然不宜采取;不考慮現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，生搬硬套域外的經(jīng)驗(yàn)或者制度的所謂修改建議，也是值得商榷的。

(四)《行訴法》修改的目標(biāo)

《行訴法》的修改當(dāng)然是必須推進(jìn)的課題。各種修改方案，包括并非由真正專家提出的所謂“專家建議稿”，也有值得肯定的觀點(diǎn)。不過(guò)，將問(wèn)題全部予以明確并展開(kāi)討論，與基于現(xiàn)實(shí)制度建構(gòu)的《行訴法》的運(yùn)用和修改畢竟不是同一個(gè)層次的問(wèn)題。

對(duì)于法制度改革來(lái)說(shuō)，實(shí)務(wù)界與學(xué)界之間富有成效的意見(jiàn)交換是重要的基礎(chǔ)支撐，而相關(guān)的過(guò)程也有必要實(shí)行公開(kāi)、透明、公正的程序，尤其在宏大的法修改項(xiàng)目立項(xiàng)論證中，必須確立必要性和可行性論證的制度。惟有如此，才能夠?yàn)樾薹ㄟ^(guò)程諸如法治行政理念，為修法的正統(tǒng)性提供程序爭(zhēng)議角度的支撐?！缎性V法》的修改，主要目標(biāo)可以從如下幾個(gè)方面來(lái)理解:?

首先，如何進(jìn)一步增強(qiáng)化解行政爭(zhēng)議的有效性，更好地發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是《行訴法》修改須關(guān)注的首要問(wèn)題?，F(xiàn)行行政訴訟制度設(shè)計(jì)和行政審判運(yùn)作機(jī)制在保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)方面尚顯不足，因此，有必要進(jìn)一步明確《行訴法》的性質(zhì)、目的和功能定位。

其次，如何解決《行訴法》的體系架構(gòu)，在體例、結(jié)構(gòu)、表述等方面提高其科學(xué)性，為法典的良性適用奠定基礎(chǔ)，以盡量避免由于部分法律規(guī)定本身的不科學(xué)而影響法律實(shí)施的效果，是《行訴法》修改須特別關(guān)注的目標(biāo)。因此，有必要解決管轄問(wèn)題，引進(jìn)調(diào)解制度等。

最后，如何解決行政訴訟救濟(jì)的廣泛性問(wèn)題，也是化解行政爭(zhēng)議有效性的一個(gè)重要指標(biāo)，是《行訴法》最為重要的課題。因此，有必要拓展受案范圍和原告適格，導(dǎo)入公益訴訟制度。

二、《行訴法》修改的必要性

如前所述，對(duì)《行訴法》修改的必要性，在理論界和實(shí)務(wù)界基本達(dá)成共識(shí)，《行訴法》修改勢(shì)在必行。

(一)從現(xiàn)行法制的不充分性看《行訴法》修改的必要性

對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)的有效性不夠，相當(dāng)多的行政爭(zhēng)議游離在制度設(shè)計(jì)之外，為行政審判功能的發(fā)揮帶來(lái)負(fù)面影響，在體例、結(jié)構(gòu)、表述等方面的科學(xué)性上仍存在不足。?關(guān)于現(xiàn)行《行訴法》的不足，主要有如下三個(gè)方面:?

1.權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)受到制約，起訴要件過(guò)于嚴(yán)格或者不明確

起訴條件的苛刻和受案范圍的狹窄，被認(rèn)為是中國(guó)大陸現(xiàn)行行政訴訟制度的一大缺陷——由于對(duì)具體行政行為性、原告適格、被告適格等的訴訟要件進(jìn)行限制性規(guī)定，使得行政訴訟不能很好地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)功能。

2.無(wú)法適應(yīng)不斷增加的社會(huì)需求

(1)新型行政訴訟的出現(xiàn)。曾經(jīng)從事《行訴法》立法的學(xué)者、實(shí)務(wù)家付出了大量的心血，但是，其當(dāng)時(shí)的立法設(shè)想并不能窮盡行政糾紛實(shí)踐形態(tài)。伴隨著行政需要的增大和行政作用的多樣化，出現(xiàn)了在傳統(tǒng)行政訴訟的框架內(nèi)并不一定能夠應(yīng)對(duì)的新的紛爭(zhēng)類型，有必要在實(shí)體法以及程序法層面分別做出應(yīng)對(duì)，如環(huán)境行政訴訟等，急需在法律上予以明確定位。

(2)法治行政理念的內(nèi)在要求。從徹底貫徹法治行政理念(法的支配)的必要性的角度來(lái)看，確立對(duì)行政立法、行政計(jì)劃等所謂抽象行政行為和其他行政活動(dòng)的司法審查制度，具有極其重要的意義，同時(shí)也是極其重要的研究課題。對(duì)于實(shí)踐中和理論界提出的這種主張，需要從立法政策學(xué)的角度進(jìn)行探討和應(yīng)對(duì)。?

(3)行政爭(zhēng)議多元解決機(jī)制的要求。行政紛爭(zhēng)的增多，亟須拓展和強(qiáng)化救濟(jì)途徑。而救濟(jì)制度的不充分性帶來(lái)的社會(huì)性扭曲，例如人們對(duì)信訪的過(guò)度期待等，急需通過(guò)法制度的修改加以矯正和完善，尤其是處理好確保司法說(shuō)最后一句話的機(jī)會(huì)和明確其界限的關(guān)系，完善通過(guò)實(shí)體法的完善來(lái)解決紛爭(zhēng)的配套機(jī)制。

3.確保當(dāng)事人行使相關(guān)權(quán)利的要求

現(xiàn)行法規(guī)范對(duì)當(dāng)事人行使起訴權(quán)、申請(qǐng)撤訴權(quán)、和解權(quán)和上訴權(quán)都有諸多限制。這些限制在某種程度上影響了行政訴訟制度的發(fā)展，違背了訴訟規(guī)律，導(dǎo)致行政訴訟案件數(shù)量少，原告勝訴率低，沒(méi)有充分發(fā)揮行政訴訟所應(yīng)有的合法性監(jiān)督功能。為此，需要在強(qiáng)化司法對(duì)行政的統(tǒng)制功能的方向上進(jìn)行行政訴訟制度改革，使行政訴訟活性化。

(二)從行政訴訟的目的看修改的必要性

《行訴法》的立法目的為:保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件;保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。?其中包含了行政訴訟的兩個(gè)重要目的——統(tǒng)制行政活動(dòng)的合法性和對(duì)權(quán)益的救濟(jì)。

1.統(tǒng)制行政活動(dòng)的合法性與《行訴法》修改的必要性

通過(guò)司法權(quán)來(lái)抑制行政權(quán)，形成抑制和均衡的統(tǒng)治體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利和自由的保障，是憲政理念和法治行政理念的內(nèi)在要求。

從對(duì)行政活動(dòng)的合法性統(tǒng)制的視點(diǎn)來(lái)看，行政訴訟應(yīng)當(dāng)成為對(duì)行政的統(tǒng)制功能中具有拘束力的重要統(tǒng)制手段。在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)作中，如何充實(shí)司法對(duì)行政的統(tǒng)制功能的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)成為探討《行訴法》修改問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)。

2.對(duì)權(quán)益的救濟(jì)與《行訴法》修改的必要性

在現(xiàn)行制度下，只有其合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織才能利用行政訴訟制度。根據(jù)人民主權(quán)或者主權(quán)在民的原理，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大原告適格，使團(tuán)體訴訟制度化，拓展訴訟類型，充實(shí)客觀訴訟，提高對(duì)于行政裁量的司法審查的實(shí)效性。

而前述諸多要求，皆需要進(jìn)一步深入研究。換言之，修改有必要，如何修改尚存較大爭(zhēng)議。這就為《行訴法》修改的可行性論證提出了課題。

三、《行訴法》的定位與受案范圍的拓展

(一)《行訴法》定位的問(wèn)題

《行訴法》的定位，涉及到兩個(gè)方面:《行訴法》自身的屬性定位;《行訴法》與《民訴法》的關(guān)系。對(duì)這兩個(gè)方面如何把握，直接影響到《行訴法》的體系架構(gòu)之不同。

1.《行訴法》自身的屬性定位

關(guān)于《行訴法》自身的屬性定位，有司法審查的程序法、行政主體的監(jiān)督法(行政訴訟的主要目的和功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政)、行政相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)法(行政訴訟的主要目的和功能是為合法權(quán)益受到行政行為侵犯的相對(duì)人提供救濟(jì))和行政上的爭(zhēng)議解決法(行政訴訟的主要目的和功能是解決行政相對(duì)人與行政主體的爭(zhēng)議)等不同主張，也有將前述各種屬性綜合起來(lái)作為《行訴法》屬性來(lái)理解的學(xué)說(shuō)。《行訴法》實(shí)質(zhì)上同時(shí)具有以上4種屬性，所以，這種綜合說(shuō)或曰混合說(shuō)是值得肯定的。

2.《行訴法》與《民訴法》的關(guān)系

將《行訴法》理解為與《民訴法》等量齊觀的訴訟法，追求法典的自洽性，凡是行政訴訟應(yīng)遵循的制度、規(guī)則、程序，全部納入。

將《行訴法》理解為“《民訴法》的某種意義上的特別法”?！缎性V法》只規(guī)定關(guān)于行政訴訟不同于民事訴訟的制度、規(guī)則、程序，而對(duì)行政訴訟與民事訴訟相同的制度、規(guī)則、程序不做重復(fù)規(guī)定，今后在司法實(shí)踐中適用《民訴法》的相應(yīng)規(guī)定即可。將《行訴法》完全理解為《民訴法》的特別法。

3.被告的確定和訴訟類型的增加

《行訴法》規(guī)定:“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”于是，為了避免做被告，有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)選擇行政不作為。為了應(yīng)對(duì)這種嚴(yán)重背離法治行政理念的做法，有人提出修改現(xiàn)行規(guī)定的主張。在這里，確定由誰(shuí)做被告的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是如何定位《行訴法》的問(wèn)題。既然綜合說(shuō)或曰混合說(shuō)是值得肯定的，那么，就應(yīng)當(dāng)從這種層面來(lái)規(guī)范確定被告的規(guī)則。

能否增加公益訴訟的問(wèn)題，也與《行訴法》的定位密切相關(guān)。若要增加公益訴訟的訴訟類型，則在《行訴法》定位或者目的價(jià)值上須進(jìn)行相應(yīng)修正，比如說(shuō)，將其定位為“公共利益實(shí)現(xiàn)法”。其實(shí)，每一個(gè)行政案件都具有較強(qiáng)的公益性。但是，不宜簡(jiǎn)單地將行政訴訟等同于狹義的公益訴訟。所以，若設(shè)置狹義的公益訴訟，宜堅(jiān)持補(bǔ)充性原則。

4.《行訴法》的目的價(jià)值排序

《行訴法》第1條明確了該法的目的:“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！痹摋l對(duì)《行訴法》的目的揭示得已經(jīng)相當(dāng)明確，本來(lái)應(yīng)當(dāng)不存在什么爭(zhēng)議。然而，在《行訴法》修改過(guò)程中，出現(xiàn)了關(guān)于其目的價(jià)值排序的爭(zhēng)議。有如下三種主張:保證司法審查——保護(hù)相對(duì)(相關(guān))人權(quán)益——維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán);保護(hù)相對(duì)(相關(guān))人權(quán)益——監(jiān)督行政權(quán)——保證司法審查;保證司法審查——維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)——保護(hù)相對(duì)(相關(guān))人權(quán)益。

對(duì)于立法目的的定位，有人認(rèn)為學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，而在排序上爭(zhēng)議依然很大。有人認(rèn)為，權(quán)利救濟(jì)應(yīng)該確定為《行訴法》最根本的性質(zhì)、目的和功能。如我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，受案范圍會(huì)過(guò)于擴(kuò)大，司法對(duì)行政的干預(yù)可能會(huì)過(guò)多;如我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)解決爭(zhēng)議，過(guò)分強(qiáng)調(diào)保障案結(jié)事了，則可能損害法治和公正。也有人認(rèn)為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民合法權(quán)益是《行訴法》的目的，但是《行訴法》的最大目的是解決行政爭(zhēng)議和糾紛，在這個(gè)過(guò)程中起到監(jiān)督權(quán)力和保護(hù)權(quán)力的目的，因此行政訴訟是解決爭(zhēng)議的司法制度。制定《行訴法》時(shí)，我們是將行政訴訟制度定位于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民權(quán)利這兩者結(jié)合起來(lái)的。從這幾年的實(shí)踐來(lái)看，《行訴法》的立法目的當(dāng)中，最重要的應(yīng)該是解決行政爭(zhēng)議，在解決爭(zhēng)議中起到保護(hù)公民的權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。而解決行政爭(zhēng)議又和我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的解決社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的緊密聯(lián)系在一起的。

(二)受案范圍和原告適格的拓展

受案范圍是行政訴訟法律制度中的基礎(chǔ)問(wèn)題，其界定既受訴訟制度性質(zhì)、功能的本質(zhì)性影響，又受立法水平的技術(shù)性影響。根據(jù)《行訴法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，可以提起行政訴訟。對(duì)這種“具體行政行為”及“侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直未間斷過(guò)討論，不斷推動(dòng)著行政訴訟制度的發(fā)展。修改《行訴法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，拓寬行政訴訟的原告適格，已成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，也是世界性的發(fā)展趨勢(shì)。但是，對(duì)籠統(tǒng)地?cái)U(kuò)大行政訴訟受案范圍的主張，須有冷靜思考，對(duì)怎樣拓寬，拓寬到什么程度，如何確定其邊界等，都須要進(jìn)行仔細(xì)探討。目前的許多主張中透露出概念的模糊性，目標(biāo)的籠統(tǒng)性，標(biāo)準(zhǔn)的概括性等特點(diǎn)。這種現(xiàn)象實(shí)際上警示我們要認(rèn)真地分析所謂擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的主張，尤其是必須慎重地思考行政權(quán)和司法權(quán)的配置問(wèn)題，解決好兩者的關(guān)系，避免兩者互相僭越。

突破“具體行政行為”及“侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”的受案范圍限制，將侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為都納入行政訴訟之中，已基本成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。至于通過(guò)擴(kuò)大行政公務(wù)的范圍而擴(kuò)大司法對(duì)行政糾紛的管轄權(quán)，將無(wú)授權(quán)的其他社會(huì)組織即公共行政組織納入行政訴訟的被告范疇，以及增加公益訴訟，由檢察機(jī)關(guān)或者與行政行為沒(méi)有法律上直接利害關(guān)系的公民或者組織提起行政公益訴訟等問(wèn)題，在理論界和實(shí)務(wù)界依然存在較大爭(zhēng)議。

1.將抽象行政行為納入行訴受案范圍的問(wèn)題

《行訴法》受到最多爭(zhēng)議的是“抽象行政行為不可訴”。當(dāng)初起草《行訴法》時(shí)，考慮到訴訟對(duì)象如果不受任何限制不現(xiàn)實(shí)，所以用了“具體行政行為”這個(gè)當(dāng)時(shí)學(xué)界也未搞清楚的概念，對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了限縮。針對(duì)行政決策有時(shí)采取抽象行政行為，且其侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象亦普遍存在這種現(xiàn)實(shí)，將抽象行政行為納入受案范圍便成為普遍的呼聲。但是，圍繞納入受案范圍的抽象行為，尚存在很大爭(zhēng)議，歸納起來(lái)有如下幾種主張:

(1)全面納入說(shuō)。主張將包括行政法規(guī)在內(nèi)的全部抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

(2)“有限納入”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)又分為兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)主張只納入“規(guī)定”(紅頭文件，其他規(guī)范性文件)。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)已經(jīng)開(kāi)了一個(gè)口子，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定(其他規(guī)范性文件)不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。?所以，《行訴法》亦可以且應(yīng)當(dāng)開(kāi)這個(gè)口子。另一種觀點(diǎn)則主張只納入“規(guī)定”和“規(guī)章”。

從理念上說(shuō)，或許可以主張，對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件及行政主體實(shí)施的所有活動(dòng)，只要對(duì)相對(duì)人利益產(chǎn)生了影響，對(duì)公共利益產(chǎn)生了損害，就應(yīng)該納入行政訴訟受案范圍。可是，行政訴訟并不能解決所有行政爭(zhēng)議，盡管抽象行政行為所產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)大于單個(gè)的具體行政行為，有時(shí)候更需要為行政相對(duì)人乃至利害關(guān)系人提供法律救濟(jì)，但是，行政訴訟自身的規(guī)律性以及法院的職能定位決定了，許多所謂抽象行政行為并不宜由法院來(lái)負(fù)責(zé)審查。并非所有所謂抽象行政行為都可訴，而在一定程度上將抽象行政行為納入受案范圍，無(wú)疑將有助于權(quán)利救濟(jì)更充分地實(shí)現(xiàn)。從與《行政復(fù)議法》接軌的角度看，對(duì)抽象行政行為的審查只限于其他規(guī)范性文件的主張更具有可支持性。

(3)直接起訴說(shuō)和附帶訴訟說(shuō)。關(guān)于將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的制度安排，存在直接起訴說(shuō)和附帶訴訟說(shuō)的爭(zhēng)議。

2.將內(nèi)部行為納入行訴受案范圍的問(wèn)題

關(guān)于內(nèi)部行為，《行訴法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免不能提起訴訟。從擴(kuò)大權(quán)利救濟(jì)范圍的角度看，這方面值得商榷。比較法的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，公務(wù)員懲戒達(dá)至開(kāi)除的情形，在許多國(guó)家和地區(qū)被納入行政訴訟的受案范圍。由于內(nèi)部行為具有更多特殊性，尤其強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立或者排他管轄權(quán)，即使將其納入行政訴訟的受案范圍，也需要設(shè)定嚴(yán)格的界限，確立一系列判斷標(biāo)準(zhǔn)。而這些，皆有待于進(jìn)一步深入研究。

3.從規(guī)定方法上對(duì)行訴受案范圍的拓展

《行訴法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，采取的是概括肯定式(第1條)+列舉和兜底的肯定式(第11條)+列舉否定式(第12條)?？隙ㄊ讲扇「爬隙?列舉肯定+兜底肯定的規(guī)定方法，而否定式則僅有列舉否定的規(guī)定方法。在《行訴法》修改過(guò)程中，這種規(guī)定方法也受到質(zhì)疑。有人認(rèn)為，采用肯定列舉和否定列舉相結(jié)合的方式，導(dǎo)致了必然存在既沒(méi)有肯定也沒(méi)有否定的灰色地帶，為了避免這種弊端，應(yīng)當(dāng)采取概括地肯定和列舉的排除方式來(lái)規(guī)定行政訴訟受案范圍。即先規(guī)定所有的行政行為都可以提起訴訟，然后采用列舉的方式將不能提起訴訟的行為逐一排除掉，這樣受案范圍就比較明確了。

“肯定概括+否定列舉”模式，從發(fā)展方向來(lái)說(shuō)，這種主張是值得支持的。可是，從權(quán)利保護(hù)實(shí)效性的角度看，至少在目前階段，對(duì)肯定屬于受案范圍的事項(xiàng)予以盡可能詳盡的列舉，則是更加有助于權(quán)利實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)的。

4.原告適格的拓寬與公益訴訟的設(shè)置

《行訴法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！痹摲ǖ?1條規(guī)定，提起行政訴訟的原告是認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害的公民、法人和其他組織?，F(xiàn)行制度采取傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，以當(dāng)事人具有實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利為前提，以保護(hù)公民個(gè)人利益為目標(biāo)，將公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益納入其救濟(jì)范圍，體現(xiàn)了個(gè)人利益中心論的理論，而在保護(hù)公共利益方面，則未體現(xiàn)出充分關(guān)注。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法若干問(wèn)題的解釋》)第12條等規(guī)定已將原告適格拓展至法律上利害關(guān)系人，修改《行訴法》，宜對(duì)相關(guān)規(guī)定予以確認(rèn)、吸收。不過(guò)，《行訴法若干問(wèn)題的解釋》對(duì)于公益訴訟仍沒(méi)有明確的原告適格規(guī)定，而其第1條第2款第6項(xiàng)規(guī)定:“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，則明確排除了公民、法人或者社會(huì)組織運(yùn)用自己的訴權(quán)對(duì)公共利益尋求司法救濟(jì)的可能性。修改《行訴法》，對(duì)此類規(guī)定應(yīng)予以回應(yīng)，在拓展原告適格的同時(shí)，宜對(duì)既有主觀訴訟之外架構(gòu)有限度的行政公益訴訟問(wèn)題予以明確規(guī)定。

行政訴訟原告適格理論的發(fā)展，在許多國(guó)家先后經(jīng)歷了從直接相對(duì)人到法律上利害關(guān)系人再到利害關(guān)系人的發(fā)展階段，可以說(shuō)，逐步擴(kuò)大原告適格的范圍，是行政訴訟制度改革的方向。但是，需要強(qiáng)調(diào)確認(rèn)的是，廣泛地建立單獨(dú)的行政公益訴訟制度，并不一定是最佳選擇。

行政公益訴訟，也稱公益行政訴訟，狹義上是指公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政主體的作為或者不作為違法，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對(duì)其自身合法權(quán)益并未構(gòu)成或者不具有構(gòu)成直接侵害之可能的，可以根據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的行政訴訟。在這里，原告不僅須以追求公共利益保護(hù)為直接目標(biāo)，而且還必須是與被訴行為或者不作為沒(méi)有直接的利害關(guān)系。換言之，狹義上的行政公益訴訟明確地將追求個(gè)人利益保護(hù)的主觀訴訟情形排除在外。

對(duì)是否專門(mén)建立狹義的行政公益訴訟制度，理論界和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識(shí)，至于應(yīng)當(dāng)開(kāi)多大口子，“門(mén)檻”應(yīng)當(dāng)設(shè)多高，誰(shuí)可以成為原告提起訴訟等，更是存在很大分歧。正確的選擇應(yīng)當(dāng)是，《行訴法》只對(duì)行政公益訴訟規(guī)定原則和制度，將范圍和起訴主體等留給個(gè)別法律、法規(guī)去逐步規(guī)定。這樣，在主觀訴訟所堅(jiān)守的傳統(tǒng)訴權(quán)理論中融入公共利益色彩，逐步拓展受案范圍，同時(shí)對(duì)極其個(gè)別的例外情形通過(guò)法律專設(shè)行政公益訴訟。廣義的行政訴訟將不僅以保護(hù)當(dāng)事人獨(dú)立的合法權(quán)益為目標(biāo)，而且也以維護(hù)公共利益為目的，能夠更好地回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)通過(guò)司法途徑保護(hù)公共利益的迫切需要。

四、審級(jí)制度與管轄制度的完善

(一)司法公正的制度支撐

面對(duì)行政審判實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多干擾，人們開(kāi)始思考對(duì)審級(jí)制度和管轄制度進(jìn)行改革，提出了諸多改革方案。例如，涉及縣級(jí)政府、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)等案件，均由被告所在地基層人民法院管轄，往往難以擺脫干預(yù)，難以實(shí)現(xiàn)司法公正。于是，有人提出實(shí)行三審終審制，甚至主張廢止《行訴法》所確立的“基層人民法院管轄第一審行政案件”的基本管轄制度，將所有第一審行政案件全交由中級(jí)人民法院管轄，基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。為了避免提高管轄級(jí)別會(huì)給訴訟當(dāng)事人帶來(lái)不便，進(jìn)而出現(xiàn)了在中級(jí)人民法院設(shè)置多個(gè)巡回審判庭的主張。為了解決基層法院審不了同級(jí)政府，外來(lái)干預(yù)嚴(yán)重等問(wèn)題，除了提高審級(jí)的方案外，還有指定管轄等方式，由上級(jí)法院指定另外一個(gè)法院進(jìn)行異地審理。

從短期效應(yīng)來(lái)看，上述對(duì)策或許真的能夠收到提高審判質(zhì)量、促進(jìn)或者體現(xiàn)裁判的權(quán)威性之效。但是，從法治行政理念出發(fā)，基層法院管轄同樣是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的統(tǒng)制作用，行政權(quán)自然應(yīng)當(dāng)服從司法權(quán)的監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)服從基層法院管轄，這是法治行政理念內(nèi)在的要求。若不能堅(jiān)持這一底線，一味地遷就某些地方行政機(jī)關(guān)無(wú)視基層法院權(quán)威，只能依靠提升法院審級(jí)來(lái)樹(shù)立所謂司法權(quán)威，最終受損的還將是司法權(quán)威乃至法律權(quán)威。所以，也有人認(rèn)為，提高行政案件管轄法院的等級(jí)這種做法，只能是治標(biāo)不治本;要解決擺脫干預(yù)、實(shí)現(xiàn)司法公正這個(gè)問(wèn)題，需要靠法院的獨(dú)立審判，或許其突破口就在于首先樹(shù)立基層法院管轄的權(quán)威性。

(二)設(shè)立行政法院的不可行性

《行訴法》第3條規(guī)定:“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”。據(jù)此，中國(guó)大陸司法體制實(shí)現(xiàn)了重大變革，各級(jí)人民法院組建、設(shè)立了行政審判機(jī)構(gòu)。這是對(duì)大陸法系國(guó)家行政法院制度和英美法系國(guó)家普通法院制度綜合借鑒的結(jié)果。不過(guò)，在《行訴法》制定、施行的過(guò)程中，直至今天，一直存在設(shè)立行政法院的主張。在設(shè)立行政法院論者看來(lái)，中國(guó)大陸行政審判體制缺乏獨(dú)立性，未顧及行政訴訟的專業(yè)性要求，而建立行政法院，既可彌補(bǔ)行政訴訟專業(yè)性的不足，也有利于提升行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，保障行政案件審判權(quán)公正、獨(dú)立地行使。所以，建立行政法院制度，是解決中國(guó)行政訴訟綜合癥的良藥，而且一定程度上也符合大陸法系國(guó)家的傳統(tǒng)。

關(guān)于建立行政法院的問(wèn)題，必須在慎重、認(rèn)真、深入研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行探討。設(shè)置行政法院的必要性、可行性都需要認(rèn)真探討，行政法院的定位論也需要深入研究。司法組織的制度改革，不應(yīng)對(duì)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)或者理論生搬硬套地引進(jìn)。不過(guò)，該觀點(diǎn)所主張的行政訴訟專業(yè)性要求是值得肯定的，起碼是值得重視的。也就是說(shuō)，強(qiáng)化審理行政案件的法官的專門(mén)性，確立審判體制的獨(dú)立性和專業(yè)性，確保承擔(dān)行政訴訟的法官熟知行政事務(wù)并精通訴訟事務(wù)，這應(yīng)當(dāng)是修改《行訴法》的重要方向。

(三)行政訴訟與權(quán)力配置的科學(xué)化

1.窮盡行政救濟(jì)的原則與救濟(jì)途徑的選擇

行政機(jī)關(guān)和法院都是法律適用者。在行政系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的糾紛，并非當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)由法院解決。行政機(jī)關(guān)除了管行政事務(wù)，還要對(duì)其自身行為所產(chǎn)生的爭(zhēng)議進(jìn)行處理，包括協(xié)調(diào)、調(diào)解、指導(dǎo)、處罰、強(qiáng)制、仲裁和復(fù)議等，對(duì)其不服的，可以依法提起訴訟。在這里，需要特別強(qiáng)調(diào)確認(rèn)的是，絕大多數(shù)的糾紛或者爭(zhēng)議被解決于行政系統(tǒng)之內(nèi)，最終進(jìn)入行政訴訟的只是極其少數(shù)部分。這既是法治發(fā)達(dá)國(guó)家所倡導(dǎo)窮盡行政救濟(jì)原則的體現(xiàn)，也是科學(xué)的權(quán)力配置論所要求的。所以，要從根本上解決行政訴訟的問(wèn)題，須依照法治行政理念，切實(shí)完善其前的行政過(guò)程中的行政救濟(jì)系統(tǒng)。不過(guò)，是否值得千篇一律地將行政復(fù)議前置作為原則加以確立?多數(shù)人的回答是否定的。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持自由選擇主義，同時(shí)也需要根據(jù)不同的領(lǐng)域，特別是從專門(mén)技術(shù)性和方針政策性等層面，對(duì)復(fù)議前置的制度安排分別做出判斷。

2.司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線

行政復(fù)議如果能夠很好地發(fā)揮預(yù)期作用，那么，大部分的糾紛和矛盾就可以在行政系統(tǒng)內(nèi)得以解決。不過(guò)，司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，這一點(diǎn)是值得堅(jiān)持的。只是，在這種情況下，仍有不適合于司法介入的情形。

在日本的行政法理論史上，與行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系相關(guān)的“司法國(guó)家”論，曾經(jīng)成為討論行政訴訟制度的憲法性基礎(chǔ)的主要支撐?！坝芍鳈?quán)者國(guó)民所信托的、應(yīng)當(dāng)最大限度地尊重國(guó)民人權(quán)的行政，被國(guó)民質(zhì)疑權(quán)利侵害之時(shí)，則必須服從司法法院這種獨(dú)立的第三人所進(jìn)行的裁判”。行政權(quán)服從具有獨(dú)立第三人性的司法法官所進(jìn)行的法的審查，成為行政爭(zhēng)訟的基本原理。?這種司法國(guó)家中的抗告訴訟觀在解釋論上得以拓展，?司法權(quán)界限說(shuō)成為“通說(shuō)”，?而對(duì)通說(shuō)·田中說(shuō)的反思也不斷積累了成果。?這些都是以行政國(guó)家、司法國(guó)家這種理念型或者模式的理解為前提的爭(zhēng)論。2004年，日本修改《行政事件訴訟法》，形成了“國(guó)民的權(quán)利利益的實(shí)效性救濟(jì)”論，為司法權(quán)統(tǒng)制行政權(quán)提供了更廣泛的可能性。?

比較法的視點(diǎn)，為我們理解司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線提供了借鑒，也為科學(xué)地配置行政權(quán)和司法權(quán)提供了分析素材。雖說(shuō)“國(guó)民的權(quán)利利益的實(shí)效性救濟(jì)”論具有更高的價(jià)值追求，但是，依然不能忘卻司法權(quán)界限說(shuō)所提示的諸多界限。

五、訴訟程序的創(chuàng)新與整合

(一)簡(jiǎn)易程序的引入

經(jīng)過(guò)多年的探索，圍繞設(shè)立行政訴訟簡(jiǎn)易程序的問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界終于達(dá)成一致意見(jiàn)，認(rèn)為行政訴訟不適用簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定，不利于經(jīng)濟(jì)、便捷、快速地解決行政紛爭(zhēng);從權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性和經(jīng)濟(jì)性的角度考慮，應(yīng)當(dāng)確立獨(dú)任制等行政訴訟簡(jiǎn)易程序。行政案件的審理與裁判涉及事項(xiàng)較多，大多應(yīng)當(dāng)適用統(tǒng)一的普通程序。為了避免訴訟資源的浪費(fèi)，提高行政訴訟審判效率，有必要設(shè)立簡(jiǎn)易程序。從理論和實(shí)踐看，民訴簡(jiǎn)易程序和刑訴簡(jiǎn)易程序都是切實(shí)可行的，并且適用范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，而長(zhǎng)期的行政審判實(shí)踐也積累了經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了人才，這些都為修改《行訴法》建立行政訴訟簡(jiǎn)易程序提供了制度參照。至于具體建構(gòu)，尚存在諸多討論空間。

(二)調(diào)解制度的引入

《行訴法》修改中，引入調(diào)解或者和解制度成為討論的焦點(diǎn)之一。

《行訴法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。行政訴訟之所以不適用調(diào)解，是因?yàn)樾姓V訟爭(zhēng)議的事項(xiàng)是具體行政行為的合法性。而具體行政行為是行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織行使行政職權(quán)，履行行政職能的行為。具體行政行為應(yīng)否實(shí)施，應(yīng)如何實(shí)施，法律法規(guī)一般都預(yù)先加以規(guī)定，而不能由行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織自由處分。行政職權(quán)的這種特殊性，使行政訴訟這一解決行政行為是否合法的活動(dòng)失去了調(diào)解的前提和基礎(chǔ)，法院對(duì)合法的具體行政行為應(yīng)判決維持，對(duì)錯(cuò)誤的則應(yīng)判決撤銷，而不存在更多的選擇余地。

調(diào)解在民事訴訟、刑事訴訟(自訴案件)中都存在，而且，在行政訴訟實(shí)踐中也有適用。不同的是，前兩者皆有法規(guī)范支持，后者卻沒(méi)有在《行訴法》上取得合法地位。伴隨著調(diào)解在各個(gè)領(lǐng)域受到重視，在行政訴訟中引入調(diào)解制度逐步得到較為普遍的支持。但是，有人主張確立行政訴訟調(diào)解的原則，難免有矯枉過(guò)正之嫌。其實(shí)，對(duì)“不適用調(diào)解”的原則進(jìn)行修正，并非否認(rèn)該原則，而是承認(rèn)“不適用調(diào)解”原則的例外情形(法規(guī)范沒(méi)有規(guī)定的，法規(guī)范規(guī)定的抽象、概括或者模糊的，法規(guī)范規(guī)定了裁量范圍或者幅度的，法規(guī)范的規(guī)定相互之間存在不一致的)。?換言之，由司法對(duì)行政進(jìn)行統(tǒng)制，不得和解的原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的，所謂應(yīng)當(dāng)取消“行政訴訟不適用調(diào)解原則”的主張是不可取的。行政訴訟的特殊性決定了“和解”只能是不得和解的原則的“例外”。從行政訴訟解決爭(zhēng)議的目的看，只要將權(quán)利救濟(jì)作為行政訴訟的首要目的，調(diào)解或者和解是必要的。尤其是對(duì)于裁量性行政行為，在裁量的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)能夠和解，起碼應(yīng)當(dāng)允許法院對(duì)行政案件的調(diào)解。

(三)行政行為停止執(zhí)行制度的引入

《行訴法》第44條規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有法定情形的，停止具體行政行為的執(zhí)行。該條確立的訴訟不停止執(zhí)行原則，被認(rèn)為不利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也不利于提高行政效率，所以，在《行訴法》修改過(guò)程中成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。德國(guó)“停止執(zhí)行是原則，不停止執(zhí)行是例外”的經(jīng)驗(yàn)受到重視，并主張惟有這樣，才更符合行政救濟(jì)中對(duì)行政行為進(jìn)行“違法推定”的理念。然而，如此一來(lái)，行政行為公定力理論乃至行政法總論賴以成立的基礎(chǔ)也就被抽掉了。對(duì)如此牽一發(fā)而動(dòng)全身的問(wèn)題，須從行政法體制和行政法學(xué)體系的層面進(jìn)行整體把握。而對(duì)此，實(shí)務(wù)界和理論界尚未達(dá)成共識(shí)，更準(zhǔn)確地說(shuō)，此次修改《行訴法》，根本不可能采納如此顛覆性的觀點(diǎn)。即使將來(lái)有限度地引入停止執(zhí)行的原則，也須特別規(guī)定行政機(jī)關(guān)提出不停止執(zhí)行的例外情形。?

(四)訴訟類型與裁判類型的法制化

對(duì)訴訟類型的法制化和裁判類型的法制化，理論界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)識(shí)到了其必要性和重要性，但是，圍繞其可行性卻至今尚未達(dá)成共識(shí)。

1.行政訴訟的類型化

作為現(xiàn)代的多樣的行政紛爭(zhēng)的解決手段和行政違法的糾正手段，行政訴訟在訴訟類型方面不能適應(yīng)。關(guān)于行政訴訟類型的研究，雖然也有人做過(guò)設(shè)計(jì)訴訟類型的嘗試，但是，似乎與行政審判實(shí)踐沒(méi)有為訴訟類型的設(shè)計(jì)提供足夠的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，也許是相關(guān)設(shè)計(jì)本身不成功的緣故，總之，許多人并不贊成行政訴訟類型化。其理由是，在中國(guó)大陸現(xiàn)有法治水平下，通俗易懂，能為廣大人民群眾理解和接受，才能發(fā)揮行政訴訟保護(hù)公民權(quán)利的作用。換言之，實(shí)行行政訴訟類型化，便會(huì)出現(xiàn)阻卻權(quán)益救濟(jì)的結(jié)果。

以筆者之見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)重視接受司法審查的權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性，使訴訟類型多樣化，修改相應(yīng)的條款，明文規(guī)定相應(yīng)的訴訟類型。需要注意的是，公益訴訟的限定性和法定性，以及類型化有可能阻卻權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的作用。德國(guó)《行政法院法》第88條規(guī)定:“法院不得超出訴訟請(qǐng)求的范圍(進(jìn)行裁判)，但不受申請(qǐng)表述的限制”。此條表明，法院應(yīng)查明原告起訴的真實(shí)意圖，并以一定方式幫助其選擇適當(dāng)類型的訴。因此，在個(gè)案中，原告的訴狀中有一個(gè)確切的請(qǐng)求即可，而將該請(qǐng)求歸結(jié)為某一特定類型的訴則是法院的責(zé)任。惟其如此，訴的分類才能在實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟程序進(jìn)行具體化和規(guī)范化的同時(shí)，不對(duì)原告構(gòu)成額外負(fù)擔(dān)。［1］

在日本，有人主張行政處分的執(zhí)行停止屬于行政權(quán)的活動(dòng)，有人提倡導(dǎo)入臨時(shí)命令的救濟(jì)機(jī)制。于是，經(jīng)過(guò)2004年《行政事件訴訟法》修改，確立了義務(wù)賦課訴訟和中止訴訟兩種新的訴訟類型，使得日本科學(xué)有效的行政訴訟類型之法定制度得以進(jìn)一步充實(shí)完善。

·——日本的行政訴訟類型法制化:

·主觀訴訟

–抗告訴訟

·法定抗告訴訟(典型抗告訴訟、有名抗告訴訟)

–撤銷訴訟

·處分的撤銷之訴

·裁決的撤銷之訴

–確認(rèn)訴訟

·無(wú)效等確認(rèn)之訴

·不作為的違法確認(rèn)之訴

–義務(wù)賦課之訴

–中止之訴

·法定外抗告訴訟(無(wú)名抗告訴訟)——開(kāi)放性——準(zhǔn)用法定抗告訴訟的相關(guān)規(guī)定

–當(dāng)事人訴訟

·形式上的當(dāng)事人訴訟——關(guān)于確認(rèn)或者形成當(dāng)事人之間的法律關(guān)系的處分或者裁決的訴訟

·實(shí)質(zhì)上的當(dāng)事人訴訟——關(guān)于公法上的法律關(guān)系的訴訟

·客觀訴訟

–民眾訴訟——居民訴訟、爭(zhēng)議選舉候選人資格等的訴訟

–機(jī)關(guān)訴訟——例外地由法院解決行政機(jī)關(guān)之間的紛爭(zhēng)的制度

2.裁判類型的完善

現(xiàn)有裁判類型:維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、賠償判決(《行訴法》);確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決(《行訴法若干問(wèn)題的解釋》)。

近年來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)怠于或者錯(cuò)誤行使職權(quán)導(dǎo)致公共利益遭受損失的現(xiàn)象屢有發(fā)生，但是，由于法律規(guī)定的疏漏，這些現(xiàn)象不能得到有效控制，公共利益不能得到有效保護(hù)。于是，要求建立公益訴訟制度的呼聲日益高漲。

應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政訴訟的類型化，從確保權(quán)益救濟(jì)的實(shí)效性等《行訴法》的目的價(jià)值出發(fā)，科學(xué)地架構(gòu)與之相應(yīng)的裁判類型。

(五)執(zhí)行制度的完善

關(guān)于行政訴訟裁判的效力，《行訴法》第65條第1款規(guī)定，當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。然而，實(shí)踐中執(zhí)行難卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。針對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行法院裁判的情形，《行訴法》第65條第3款規(guī)定了強(qiáng)制劃撥、罰款和向行政機(jī)關(guān)提出司法建議、情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任等執(zhí)行方式，卻遠(yuǎn)不能解決所有行政訴訟裁判執(zhí)行難的問(wèn)題。于是人們提出了提高罰款額度，由法院查封行政機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)等措施。但是，如果處罰仍然停留在對(duì)行政機(jī)關(guān)課處金錢(qián)給付義務(wù)層面，反正罰來(lái)罰去都是公家的錢(qián)，查封的也是公家財(cái)產(chǎn)，不傷個(gè)人絲毫利益，行政訴訟裁判執(zhí)行難依然難以從根本上得以解決。于是，又有人提出了加重和切實(shí)追究行政機(jī)關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員責(zé)任，拘留行政主體負(fù)責(zé)人，甚至將依法追究“刑事責(zé)任”干脆改寫(xiě)為“以藐視法庭罪論處”;為了從源頭上解決問(wèn)題，許多地方通過(guò)問(wèn)責(zé)方面的立法，明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度;等等。一系列對(duì)策是否能夠奏效?雖然其可行性論證尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是，畢竟為人們思考行政訴訟執(zhí)行制度提供了有意義的參考。

此外，關(guān)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)，須結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋［2012］4號(hào))等法規(guī)范，對(duì)裁定執(zhí)行的組織實(shí)施者做出明確的規(guī)定。在這個(gè)問(wèn)題上，司法裁定、行政執(zhí)行、裁執(zhí)分離的制度架構(gòu)，或許是最好的選擇。［2］P211

此外，完善和強(qiáng)化司法建議制度，進(jìn)一步推進(jìn)行政審判白皮書(shū)制度，乃至確立行政訴訟裁判的拘束力、形成力和既判力，提高行政訴訟裁判自身的質(zhì)量和權(quán)威，都是克服行政訴訟裁判執(zhí)行難的重要途徑。不過(guò)，要克服行訴裁判執(zhí)行難，最為重要的莫過(guò)于行政自律機(jī)制的完善。這就涉及到司法救濟(jì)之前的相關(guān)行政程序和爭(zhēng)訟制度的完善和強(qiáng)化問(wèn)題。歸納起來(lái)，所謂司法救濟(jì)之前的相關(guān)行政程序和爭(zhēng)訟制度的完善和強(qiáng)化，大致包括如下幾點(diǎn):

(1)使行政聽(tīng)證程序以及行政復(fù)議程序中的主持人更加具有第三者的性質(zhì)，使行政程序及行政復(fù)議程序中律師的介入日?；?。

(2)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法功能，以實(shí)現(xiàn)迅速的、確實(shí)的審理判斷。此外，信訪等相關(guān)制度的完善，與司法救濟(jì)相并列，相互補(bǔ)充，也是重要的。必須正確認(rèn)識(shí)信訪、復(fù)議乃至ADR等制度對(duì)權(quán)利救濟(jì)所發(fā)揮的作用，切不可顛倒因果關(guān)系，認(rèn)為它們損害了司法權(quán)的威信。

(3)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的法律責(zé)任，切實(shí)解決行政裁判執(zhí)行難。建立拒不執(zhí)行裁判的公告制度和刑事問(wèn)責(zé)制度，都必須與有關(guān)規(guī)范的修改和完善相配合。

六、司法解釋的定位與授權(quán)體制的完善

(一)司法解釋的射程范圍

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(1981年)規(guī)定:“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定?！痹撘?guī)定明確了司法解釋的相關(guān)要素，為司法解釋設(shè)定了明確的范圍和界限。然而，實(shí)踐中的司法解釋，以《行訴法若干問(wèn)題解釋》為例，在很多方面已超出了“法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題”。甚至可以說(shuō)，由于其規(guī)定了《行訴法》未規(guī)定的許多內(nèi)容，所以，修改《行訴法》在很大程度上應(yīng)當(dāng)是對(duì)相關(guān)既有規(guī)定予以確認(rèn)和吸納、取舍。而法釋［2012］4號(hào)第9條則在《行政強(qiáng)制法》沒(méi)有明確規(guī)定裁執(zhí)分離模式的情況下，直接為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了組織實(shí)施的職能。該條規(guī)定:“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。”雖然有人稱這種現(xiàn)象為“良性違法”，但是，從法治的原理來(lái)看，這是一種司法權(quán)對(duì)行政權(quán)乃至立法權(quán)的僭越，是法律保留原則所不能容許的。

(二)對(duì)司法解釋定位的困惑

《中華人民共和國(guó)立法法》(2000年)第42條規(guī)定:“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！薄胺捎幸韵虑闆r之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋:(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！痹摲ǖ?3條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求?！?/p>

(三)《行訴法》與司法解釋的關(guān)系

無(wú)可否認(rèn)，司法解釋對(duì)《行訴法》的有關(guān)規(guī)定起到了補(bǔ)充的作用。解釋適用在一定程度上能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行法規(guī)范的不足，并且，法解釋的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是需要重點(diǎn)提倡和大力培養(yǎng)的。很顯然，法修改的方法，宜于在解釋適用實(shí)在無(wú)法解決的根本性問(wèn)題的解決方面，或者大量的解釋適用需要綜合協(xié)調(diào)之際使用。

行政訴訟的新情況、新問(wèn)題層出不窮，徒《行訴法》往往難以自行。1990年《行訴法》施行后，1991年便有《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》跟進(jìn)。鑒于行政訴訟審判實(shí)踐中遇到的諸多新情況、新問(wèn)題，修法的呼聲日益高漲，但是，《行訴法》的修改遲遲不能實(shí)現(xiàn)。于是，1999年通過(guò)、2000年公布施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2000〕8號(hào))回應(yīng)了一系列新的需求?？梢哉f(shuō)，司法解釋在中國(guó)大陸行政訴訟制度推進(jìn)過(guò)程中，作為不可替代的重要法規(guī)范而一直發(fā)揮作用。可是，如前所述，司法解釋超越其所解釋的“法律”的僭越現(xiàn)象既普遍亦突出，這與法治原理不符。所以，修改《行訴法》，應(yīng)當(dāng)在對(duì)既存司法解釋相關(guān)規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定、吸納和取舍的同時(shí)，面向未來(lái)，明確授權(quán)司法解釋制定創(chuàng)制性規(guī)則的權(quán)利，以利于充分拓展行政訴訟的制度空間，切實(shí)保障權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性。

當(dāng)然，這種授權(quán)規(guī)定的必要性和可行性分析，當(dāng)是接下來(lái)需要認(rèn)真對(duì)待的重要課題之一。

結(jié)語(yǔ)

1.對(duì)秩序和規(guī)則的法治行政理念追求

強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性，須強(qiáng)調(diào)在秩序中享受自由，在規(guī)則下追求幸福。《行訴法》提供行政爭(zhēng)議司法審查的規(guī)則和秩序，為司法對(duì)行政的統(tǒng)制提供必不可少的依據(jù)，為行政訴訟秩序提供預(yù)想模式、調(diào)節(jié)機(jī)制和強(qiáng)制保證。法治行政是建立穩(wěn)定社會(huì)秩序的基石，而完善的《行訴法》則能夠?yàn)榉ㄖ涡姓慕】蛋l(fā)展提供重要支撐。以行政訴訟制度為支撐的法治行政，將有助于行政權(quán)的產(chǎn)生、行使和更替，確保行政活動(dòng)依法、穩(wěn)定、有序進(jìn)行，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益及私人的合法權(quán)益。

2.確保接受司法審查的權(quán)利

司法不是萬(wàn)能的。法院并不能解決行政與公民、法人或者其他組織之間的所有紛爭(zhēng)。有些紛爭(zhēng)也許并不能全部作為權(quán)利義務(wù)的關(guān)系來(lái)把握，因而不適于法院來(lái)予以解決。但是，在憲政體制下，確保公民、法人或者其他組織接受司法審查的權(quán)利，卻是必要且重要的理念。為了在實(shí)質(zhì)上保障接受司法審查的權(quán)利，就有必要滿足“救濟(jì)的實(shí)效性”、“救濟(jì)規(guī)則的明確性”、“武器的對(duì)等性”等要件。不具有實(shí)效性則是沒(méi)有意義的，救濟(jì)規(guī)則若不明確，就不知道在怎樣的情況下到哪里尋求救濟(jì)，實(shí)際上并不能得到救濟(jì)。并且，基于公平原則，在行政訴訟那樣雙方當(dāng)事人的力量懸殊的情況下，為使兩者在同一地位進(jìn)行爭(zhēng)議，“武器”的對(duì)等性是不可或缺的。

總之，就相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)進(jìn)一步深入研究，是《行訴法》修改工作得以順利推進(jìn)的重要支撐，也是我們義不容辭的使命!

注釋:

① 關(guān)于法治行政的原理的詳細(xì)內(nèi)容，參見(jiàn)楊建順著:《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第97頁(yè)以下。

② 參見(jiàn)《日本國(guó)憲法》第32條。

③ 參見(jiàn)翁岳生著:《行政訴訟制度現(xiàn)代化之研究》，載翁岳生著:《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)，1990年版，第390頁(yè)。

④ 以下表述為“中國(guó)大陸”。

⑤ 1954年《憲法》第79條和1975年《憲法》第27條第3款皆僅規(guī)定了“控告的權(quán)利”;1978年《憲法》第55條則規(guī)定了控告和申訴的權(quán)利;1982年《憲法》第41條進(jìn)而規(guī)定了“申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。

⑥ 參見(jiàn)龔祥瑞主編:《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第5頁(yè)。

⑦ 參見(jiàn)楊建順著:《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第31頁(yè)。

⑧ 國(guó)家有關(guān)部門(mén)啟動(dòng)了修改三大訴訟法的程序。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》)第二次修正工作已于2012年3月終結(jié);2011年10月，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議并公布了《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法修正案(草案)》);而《行訴法》的修改尚處于起草調(diào)研階段。三大訴訟法的修改，被譽(yù)為“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后啟動(dòng)的進(jìn)一步健全和完善法制的重大工程?！苯靼仓?《行政訴訟法修改中的六大難題》，刊發(fā)于 http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html。

⑨ 參見(jiàn)姜明安著:《行政訴訟法修改中的六大難題》，刊發(fā)于http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html。

⑩ 參見(jiàn)王珉燦主編:《行政法概要》，法律出版社，1983年版。

? 姜明安著:《行政法概論》，北京大學(xué)出版社，1986年版，第189頁(yè)。

? 參見(jiàn)李鵬:《政府工作報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第2號(hào)第20頁(yè)。

? 羅豪才主編:《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989年版，第39頁(yè)。

? 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第2號(hào)第8頁(yè)。

? 關(guān)于參與型行政的理念，參見(jiàn)楊建順著:《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第171頁(yè)。

? 例如，［美］伯納德·施瓦茨著，徐炳譯:《行政法》，群眾出版社，1986年版;王名揚(yáng)著:《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987年版;［日］南博方著，楊建順、周作彩譯:《日本行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版;王名揚(yáng)著:《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989年版;王名揚(yáng)著:《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，1995年版;［英］威廉·韋德著，徐炳等譯:《行政法》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997年版;楊建順著:《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社，1998年版;［日］鹽野宏著，楊建順譯:《行政法》，法律出版社，1999年版;［德］哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯:《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年版;［日］鹽野宏著，楊建順譯:《行政法總論》北京大學(xué)出版社，2008年版;［日］鹽野宏著，楊建順譯:《行政救濟(jì)法》，北京大學(xué)出版社，2008年版;［日］鹽野宏著，楊建順譯:《行政組織法》，北京大學(xué)出版社，2008年版;［日］南博方著，楊建順譯《行政法》(第六版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年版;等。

? 恰如亞當(dāng)·斯密所指出:“確實(shí)，他通常既不打算促進(jìn)公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益。”“他所盤(pán)算的也只是他自己的利益。在這場(chǎng)合，象在其他許多場(chǎng)合一樣，他受著一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。也并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽?，就?duì)社會(huì)有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益?！保塾ⅲ輥啴?dāng)·斯密著，郭大力、王亞南譯:《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，商務(wù)印書(shū)館，1972年版，第16頁(yè)。

? 參見(jiàn)姜明安著:《行政訴訟法修改中的六大難題》，刊發(fā)于 http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html;鮑雷、李洋:《最高法:我國(guó)行政訴訟法修改應(yīng)著力破解三大難題》，刊發(fā)于 http://www.people.com.cn/h/2011/1017/c25408-1-990977538.html?navigation=1。

? 參見(jiàn)鮑雷、李洋:《最高法:我國(guó)行政訴訟法修改應(yīng)著力破解三大難題》，刊發(fā)于 http://www.people.com.cn/h/2011/1017/c25408-1-990977538.html?navigation=1。

? 參見(jiàn)楊建順著:《行政訴訟法修改的視點(diǎn)和方向》，載《人民法院報(bào)》，2005年6月20日。

? 參見(jiàn)楊建順著:《公共利益辨析與行政法政策學(xué)》，載《浙江學(xué)刊》2005年第1期。

? 參見(jiàn)《行訴法》第1條。

? 《行政復(fù)議法》第7條。

? 參見(jiàn)［日］兼子仁著:《行政爭(zhēng)訟法》，筑摩書(shū)房，1973年版，第161頁(yè)以下。

? 例如，［日］今村成和著:《現(xiàn)代的行政與行政法的理論》，有斐閣，1972年版，第141頁(yè)以下;［日］高柳信一著:《行政法理論的再構(gòu)成》，巖波書(shū)店，1985年版，第144頁(yè)以下，第172頁(yè)以下，第475頁(yè)以下等。

? ［日］田中二郎著:《司法權(quán)的界限》，弘文堂，1976年版，第1頁(yè)以下，第86頁(yè)以下。

? 參見(jiàn)［日］宮崎良夫著:《行政訴訟的法理論》，三省堂，1984年版，第1頁(yè)以下。

? 關(guān)于“法的支配”概念與修改《行訴法》的理論性關(guān)系，參見(jiàn)［日］中川丈久著:《從行政法看日本的“法的支配”》，載《法哲學(xué)年報(bào)2005》，2006年版，第42頁(yè)以下。

? 參見(jiàn)楊建順著:《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社，2011年版，第214頁(yè)以下。

? 例如，日本《行政事件訴訟法》上設(shè)有“內(nèi)閣總理大臣的異議”制度。參見(jiàn)楊建順著:《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社，1998年版，第749頁(yè)-第751頁(yè)。

［1］劉飛.行政訴訟類型制度探析——德國(guó)法的視角［J］.法學(xué)，2004，3.

［2］楊建順.行政強(qiáng)制法18講［M］.中國(guó)法制出版社，2011.