市場化導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)村土地改革

文/蔡展峰

農(nóng)村土地制度改革應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，以市場化改革為導(dǎo)向，突破城鄉(xiāng)土地二元分割，推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力

新型城鎮(zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)“效率提高發(fā)展方式”的關(guān)鍵，是經(jīng)濟(jì)新一輪增長的引擎，對于跨越中等收入陷阱、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力具有重大意義。目前土地制度的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”表面上是城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，根源則在于農(nóng)村土地資源配置的非市場化問題，現(xiàn)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)制度性障礙。響應(yīng)十八屆三中全會(huì)全面深化改革部署，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革迫在眉睫。農(nóng)村土地制度改革應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，以市場化改革為導(dǎo)向，突破城鄉(xiāng)土地二元分割，推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的完全確權(quán)

明確集體土地所有權(quán)主體。統(tǒng)一規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織（村經(jīng)濟(jì)合作社）擁有土地所有權(quán)，并摸清全村農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地情況，頒發(fā)集體土地所有權(quán)證。

開展集體土地使用權(quán)確權(quán)頒證。重新丈量土地，按土地使用性質(zhì)和使用現(xiàn)狀把所有集體土地細(xì)分到塊。明確土地使用權(quán)到農(nóng)民個(gè)人并賦予永久使用期限，分別頒發(fā)耕地、林地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地等使用權(quán)證，已有集體土地使用證法人自然人給予鑒證登記，剩余集體土地使用權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織。對農(nóng)民自建房、外來戶購買房、小產(chǎn)權(quán)房等無證農(nóng)村房屋，視歷史情況給予補(bǔ)證、補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)給予辦證、認(rèn)定違章建筑等辦法處理。土地使用權(quán)確權(quán)頒證要充分發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，發(fā)揮群眾智慧，讓群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在政府、村集體、農(nóng)民、外來戶之間充分博弈，解決權(quán)屬不明狀況。對使用權(quán)屬情況給予公示，經(jīng)村社員大會(huì)2/3以上投票同意通過，并報(bào)地方政府審核同意。

建立村經(jīng)濟(jì)合作股份有限公司，完善村治理結(jié)構(gòu)

開展包括集體土地在內(nèi)的所有集體資產(chǎn)的村經(jīng)濟(jì)合作社股份制公司改造。明確所有集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，評估其市場價(jià)值，并通過清產(chǎn)核資清理村經(jīng)濟(jì)合作社物業(yè)、廠房、現(xiàn)金、債權(quán)和債務(wù)等。以1元評估值發(fā)行1股原始股，平均分配到所有社員個(gè)人，由社員大會(huì)2/3以上投票同意通過社員認(rèn)定、股改方式等重大事項(xiàng)。組建成立村經(jīng)濟(jì)合作股份有限公司(以下簡稱“股份公司”)，建立產(chǎn)權(quán)明晰的合作經(jīng)濟(jì)，完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度和法人治理結(jié)構(gòu)，股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)行使各自的權(quán)力和承擔(dān)各自的責(zé)任。修訂《公司法》，明確村經(jīng)濟(jì)合作股份有限公司為一種特殊的公司，延續(xù)原村經(jīng)濟(jì)合作社特殊的稅費(fèi)和會(huì)計(jì)政策，創(chuàng)新股東登記制度，并作為集體土地所有者的法律主體，實(shí)行與美國城市同樣的破產(chǎn)機(jī)制。修訂《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，取消村經(jīng)濟(jì)合作社法人主體，變更為村經(jīng)濟(jì)合作股份公司，取消農(nóng)民的社員身份，變更為股東，村經(jīng)濟(jì)合作社社員集體資產(chǎn)所有權(quán)益由公司股東權(quán)益進(jìn)行替代，公司股東股份可以由子女繼承和自由轉(zhuǎn)讓。

完善村治理結(jié)構(gòu)。借鑒國外城市公司化管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立行政村公司化管理制度。在全體村黨員選舉村支委、村民選舉村委會(huì)的同時(shí)，由全體股東選舉股份公司董事會(huì)、經(jīng)理和監(jiān)事會(huì)，并引進(jìn)經(jīng)理人制度。股份公司通過村集體資產(chǎn)的經(jīng)營運(yùn)行和集體土地年度使用費(fèi)征收，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。集體資產(chǎn)收益主要用于村政治行政組織運(yùn)作管理、農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境改善、公共服務(wù)產(chǎn)品供給和股東福利分紅等支出。鼓勵(lì)村經(jīng)濟(jì)合作股份公司進(jìn)行年度股東分紅。規(guī)定集體土地使用者連續(xù)三年不繳納集體土地年度使用費(fèi)的，股份公司有權(quán)無償收回集體土地使用權(quán)，處置集體土地上房屋、作物等資產(chǎn)。國家征收集體土地時(shí)，股份公司作為集體土地所有者，提高了土地征收補(bǔ)償議價(jià)能力，農(nóng)民股東土地使用權(quán)益補(bǔ)償也能相應(yīng)提高。股份公司也可以將集體土地使用權(quán)進(jìn)行抵押融資。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，推進(jìn)集體土地直接入市

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。修訂相關(guān)法律，打破農(nóng)村集體土地的非本村社員不能使用的禁止性約束，建立公平、公正、公開的農(nóng)村集體土地使用權(quán)交易市場，農(nóng)民可在自愿基礎(chǔ)上，向任何法人或自然人自由轉(zhuǎn)讓耕地、林地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地等土地使用權(quán)和股份公司股權(quán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。由各地產(chǎn)權(quán)交易中心牽頭組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，有條件的在鎮(zhèn)一級建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，完善交易制度和配套政策，提供政策咨詢、信息收集發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)組織、登記鑒證備案等全方位服務(wù)。規(guī)定所有農(nóng)村集體組織的資產(chǎn)、資源的交易流轉(zhuǎn)必須進(jìn)場交易。

推進(jìn)耕地、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。將耕地、林地的具體面積、地塊、流轉(zhuǎn)年限等形成標(biāo)的，在交易中心進(jìn)行公開招投標(biāo)、拍賣和掛牌轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)有期限流轉(zhuǎn)，農(nóng)民通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得到長期收入。轉(zhuǎn)讓耕地、林地永久使用權(quán)的，出讓農(nóng)民收取土地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓費(fèi)，獲得進(jìn)城資本，受讓方在股份公司登記備案，并每年向股份公司支付集體土地（耕地、林地）年度使用費(fèi)。可以集中耕地、林地使用權(quán)組成土地股份合作公司，統(tǒng)一向家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)。為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力，政府可以引導(dǎo)土地適度規(guī)模經(jīng)營，適度經(jīng)營規(guī)模優(yōu)先在30-50畝左右，并對具體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行針對性的財(cái)政扶持和補(bǔ)貼。

改革完善宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋交易制度。明確農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易主體地位，宅基地使用權(quán)可向任何法人、自然人交易轉(zhuǎn)讓。交易發(fā)生后，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓費(fèi)，購買者得到由地方政府頒發(fā)的確定面積的宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，并每年向股份公司繳納集體土地（宅基地）年度使用費(fèi)。購買者在宅基地上新建、改建或擴(kuò)建房屋的，需要符合規(guī)劃控制、征得四鄰?fù)?，并向政府提出申請，繳納新增建筑面積相關(guān)稅費(fèi)。宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)可以繼承、抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。吸引個(gè)人資本加快農(nóng)村房屋開發(fā)建設(shè)。

推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市。在政府規(guī)劃和用途管制下，讓村集體成為集體土地開發(fā)建設(shè)的市場交易主體，推進(jìn)以集體土地性質(zhì)建設(shè)工業(yè)廠房、商業(yè)用房和商品住宅，并收取集體土地（建設(shè)用地）年度使用費(fèi)。原土地為耕地的，村集體在農(nóng)民同意基礎(chǔ)上向農(nóng)民支付以耕地永久使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓費(fèi)市場價(jià)為基準(zhǔn)的征地補(bǔ)償金，同時(shí)政府給予土地指標(biāo)覆蓋，推進(jìn)農(nóng)用地用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，并規(guī)劃確定工業(yè)、商業(yè)或住宅的建筑面積、容積率等，直接以集體土地性質(zhì)進(jìn)入市場進(jìn)行招拍掛交易。村集體（股份公司）作為土地所有者和使用權(quán)所有者，取得農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主體收益，地方政府根據(jù)土地使用性質(zhì)從農(nóng)用地到工業(yè)用地、商業(yè)住宅用地的變化，以及土地上建筑建設(shè)規(guī)劃許可情況，對價(jià)值增值部分按40%-60%比例向股份公司、開發(fā)企業(yè)征收增值稅。原土地為宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地的，村集體在農(nóng)民同意基礎(chǔ)上向農(nóng)民支付以宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓費(fèi)市場價(jià)為基準(zhǔn)的征用補(bǔ)償費(fèi)（或拆遷安置房），并組織拆遷后形成凈地，明確規(guī)劃控制后推入市場招拍掛交易。村集體（股份公司）取得主體收益，地方政府根據(jù)新增建筑面積情況，對價(jià)值增值部分向股份公司、開發(fā)企業(yè)征收20%-30%的增值稅。村集體取得大量集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益后，要按照地方政府規(guī)劃，更多地承擔(dān)起本區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任。符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃并征得政府同意前提下，鼓勵(lì)村集體在建設(shè)用地上自主建設(shè)集體土地性質(zhì)的工業(yè)廠房、商品住宅和商業(yè)用房，用于出租、出售等物業(yè)經(jīng)營。鼓勵(lì)在村集體主導(dǎo)下引入社會(huì)資本，聯(lián)合開展集體建設(shè)用地的二次建設(shè)開發(fā)，加快新農(nóng)村建設(shè)。村集體可以通過土地整治，把建設(shè)用地復(fù)墾為耕地生產(chǎn)出土地指標(biāo)，進(jìn)入市場交易。

完善農(nóng)村土地制度改革的配套政策

嚴(yán)格農(nóng)村土地用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)審批監(jiān)管。政府應(yīng)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。國土管理部門要構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃管控機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，加大土地執(zhí)法力度，加強(qiáng)耕地、林地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地等地籍管理，做好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、集體土地使用權(quán)招拍掛、集體土地使用權(quán)頒證管理等工作。規(guī)劃建設(shè)稅務(wù)部門要制定出科學(xué)、公開、公正的規(guī)劃，并嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行集體土地的開發(fā)建設(shè)，做好農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地上建筑房屋的規(guī)劃立面、容積率、建筑面積等審核控制、頒證管理、執(zhí)法和征稅工作。農(nóng)林部門加強(qiáng)農(nóng)民耕地使用權(quán)、林地使用權(quán)等權(quán)益監(jiān)管服務(wù)，確保集體土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范有序。

推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，改革城鎮(zhèn)戶籍管理制度，推行居住證和積分落戶制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。把農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)民權(quán)益分離開來，弱化農(nóng)業(yè)戶口上的權(quán)益捆綁，允許農(nóng)民流動(dòng)后將其留在農(nóng)村的承包地、山林、宅基地等土地使用權(quán)、房屋和股份公司股權(quán)在市場上交易流轉(zhuǎn)，以獲得定居城市的資本。中央政府應(yīng)引導(dǎo)地方政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，建立每年土地指標(biāo)分配與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民戶籍化指標(biāo)相掛鉤的政策制度，使土地供給與人口的流動(dòng)趨勢相匹配。地方政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)民工市民化的改革成本，對農(nóng)民落戶在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育就業(yè)、住房保障等支付的成本中提供50%的補(bǔ)貼，逐步提高戶籍城鎮(zhèn)化率。