國(guó)外礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度對(duì)我國(guó)的啟示

■ 藍(lán) 楠/劉云浪

（1.國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

采礦業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞，尤其是對(duì)水域造成嚴(yán)重污染。我國(guó)礦區(qū)水環(huán)境問(wèn)題突出，如何有效地減少礦區(qū)水污染，保護(hù)礦區(qū)水環(huán)境，達(dá)到人口、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)和管理工作的重中之重。

1 國(guó)外礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)施概況

礦區(qū)水環(huán)境污染與破壞的歷史可追溯至古羅馬帝國(guó)時(shí)期的酸性排水污染水域事件。工業(yè)革命之后，能源需求增加導(dǎo)致大量開(kāi)采，礦區(qū)水環(huán)境問(wèn)題突出，許多國(guó)家曾發(fā)生過(guò)礦區(qū)水環(huán)境污染的事件。但各國(guó)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，使得礦區(qū)環(huán)境保護(hù)處于忽略狀態(tài)，直到20世紀(jì)60年代，由于礦區(qū)環(huán)境進(jìn)一步惡化，各國(guó)才開(kāi)始采取一系列措施來(lái)保護(hù)礦區(qū)環(huán)境。目前各國(guó)采礦活動(dòng)普遍接受了“避免對(duì)水質(zhì)有世代影響的開(kāi)采、廢物處理方法”的指導(dǎo)性原則。國(guó)外現(xiàn)行礦區(qū)環(huán)境保護(hù)與管理制度主要分為兩類：一類是直接管制，包括礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，礦山閉坑計(jì)劃，環(huán)境許可制度，礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度等；另一類是經(jīng)濟(jì)手段，包括環(huán)境恢復(fù)保證金制度，排污許可證制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，信貸支持制度，排污交易制度等。[1]目前各國(guó)對(duì)礦區(qū)的水環(huán)境保護(hù)與治理處于起步階段，尚未形成較為系統(tǒng)的保護(hù)制度。大多數(shù)國(guó)家都是在相應(yīng)的礦區(qū)環(huán)境管理制度中突出對(duì)水環(huán)境的保護(hù)措施，只有少數(shù)國(guó)家形成一些特別的礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度。各個(gè)國(guó)家在礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)中呈現(xiàn)出不同的優(yōu)勢(shì)。

2 國(guó)外礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度的評(píng)介

2.1 實(shí)施直接預(yù)防礦區(qū)水環(huán)境污染的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響報(bào)告書(shū)是進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，其格式的統(tǒng)一有助于環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理部門進(jìn)行有效的評(píng)估和防止開(kāi)發(fā)者逃避環(huán)境責(zé)任和義務(wù)，有效降低礦區(qū)活動(dòng)對(duì)水環(huán)境污染的可能。如美國(guó)1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》第102(2)(C)強(qiáng)制性規(guī)定礦區(qū)環(huán)境影響報(bào)告必須包括自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、減輕措施和備用方案四個(gè)方面。自然環(huán)境影響包括對(duì)水環(huán)境影響的預(yù)測(cè)、報(bào)告進(jìn)行規(guī)定，減輕措施中對(duì)水環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)進(jìn)行規(guī)定。[2]環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要一環(huán)是采取替代方案制度，正義和環(huán)境組織通過(guò)對(duì)歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的評(píng)估，指出歐洲各國(guó)基本上建立了替代方案制度。菲律賓在礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中考慮替代方案的實(shí)施等，這有利于保護(hù)礦區(qū)水環(huán)境。

2.2 嚴(yán)格的礦區(qū)環(huán)境檢查制度有效打擊礦區(qū)水環(huán)境違法

國(guó)外實(shí)施嚴(yán)格的礦區(qū)環(huán)境檢查制度的重要保障是配備專門的礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員。如美國(guó)聯(lián)邦和州政府的礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員擁有政府授予的管理權(quán)力，對(duì)礦山環(huán)境實(shí)施直接的監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的內(nèi)容涉及礦區(qū)水環(huán)境在內(nèi)的礦山環(huán)境各個(gè)方面。礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員要求礦山企業(yè)對(duì)礦區(qū)環(huán)境變化和環(huán)境治理的開(kāi)展等情況直接報(bào)告。當(dāng)遇到滑坡、尾礦壩坍塌、有毒氣體泄漏、水污染事件等緊急情況和重大問(wèn)題時(shí)要在 24 小時(shí)內(nèi)寫(xiě)出報(bào)告，對(duì)于政府管理部門發(fā)現(xiàn)的礦山環(huán)境問(wèn)題，礦山企業(yè)也要整理后形成書(shū)面報(bào)告。[3]

2.3 閉礦計(jì)劃中明確的水環(huán)境治理方案有效治理礦區(qū)水環(huán)境污染

礦產(chǎn)資源具有有限性，必然會(huì)出現(xiàn)枯竭，導(dǎo)致礦山開(kāi)采完畢后的環(huán)境保護(hù)弱化，對(duì)水環(huán)境的影響不容忽視。澳大利亞規(guī)定礦山企業(yè)必須向當(dāng)?shù)夭傻V批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交特定地點(diǎn)的閉礦方案中的復(fù)原計(jì)劃。美國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)過(guò)程中必須包括關(guān)閉環(huán)節(jié)，閉礦計(jì)劃必須符合露天采礦和復(fù)墾法案中的復(fù)墾計(jì)劃。美國(guó)加利福利亞州規(guī)定閉礦分為采礦期間的閉礦計(jì)劃和閉礦后的計(jì)劃，這些計(jì)劃必須經(jīng)過(guò)地方區(qū)域委員會(huì)的批準(zhǔn)。印度尼西亞格銅金礦實(shí)施閉礦計(jì)劃有效的緩解了對(duì)河流區(qū)域的污染，其中明確規(guī)定5年的復(fù)墾和酸性排水控制計(jì)劃等。

2.4 閉礦后水環(huán)境恢復(fù)管理制度確保水質(zhì)恢復(fù)

設(shè)立專門的水質(zhì)恢復(fù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)閉礦后水質(zhì)恢復(fù)工作。在美國(guó)加利福尼亞州關(guān)于閉礦的水質(zhì)保護(hù)與管理機(jī)構(gòu)是水質(zhì)量控制委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)擁有對(duì)“廢礦區(qū)”包括廢棄的礦石廢物區(qū)尾礦池等的管轄權(quán)。不管是在運(yùn)行期間還是已經(jīng)閉礦之后都將確保這些廢物的排放不會(huì)再影響到州水的實(shí)益用途；負(fù)責(zé)確定礦山企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾其水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)；確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境是否達(dá)標(biāo)并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理等。國(guó)外閉礦政策一般規(guī)定嚴(yán)格的水質(zhì)復(fù)原要求。如在南非，《水法》嚴(yán)格規(guī)定礦業(yè)活動(dòng)可能導(dǎo)致水污染的人（包括法人）的責(zé)任，規(guī)定必須采取相應(yīng)的措施確保水資源不再受到污染。一旦違反該規(guī)定就要承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任，這些規(guī)定適用于任何礦主，并且適用于采礦期間和閉礦之后。在日本，礦山水質(zhì)由《礦業(yè)安全法》和《水質(zhì)污染防治法》予以規(guī)定。在美國(guó)，多層次的水質(zhì)復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)對(duì)水質(zhì)恢復(fù)管理的重視。關(guān)于水質(zhì)規(guī)定的法律分為地表水和地下水兩部分。地表水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)由《清潔水法》規(guī)定，地下水水質(zhì)參數(shù)由州規(guī)定。[4]如科羅拉多州《水質(zhì)控制法》規(guī)定，如果廢水濫排并且沒(méi)有采取相應(yīng)治理措施，勘探和采礦活動(dòng)的排放許可證可能被阻止，閉礦之后沒(méi)有采取相應(yīng)的措施會(huì)遭遇處罰。內(nèi)華達(dá)州《水污染管制法》規(guī)定了閉礦的過(guò)程以及水質(zhì)恢復(fù)的條件。

2.5 多樣化的經(jīng)濟(jì)手段保障礦區(qū)水環(huán)境

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策被普遍認(rèn)為是當(dāng)前解決環(huán)境問(wèn)題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的辦法。[5]國(guó)外礦區(qū)水環(huán)境治理的趨勢(shì)是將礦區(qū)水環(huán)境治理外部成本內(nèi)部化。各國(guó)廣泛運(yùn)用保證金制度，促使礦山企業(yè)內(nèi)部控制降低水環(huán)境恢復(fù)成本。如銀行擔(dān)保、存款、信托資金、公司擔(dān)保或母公司擔(dān)保、信用證、采礦復(fù)墾合同協(xié)議、債券等。礦業(yè)公司往往會(huì)盡可能利用內(nèi)部控制來(lái)降低礦山水環(huán)境恢復(fù)的成本，減少礦山水環(huán)境污染。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度在英國(guó)稱之為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和屬地清除責(zé)任保險(xiǎn)，在美國(guó)稱之為污染法律責(zé)任保險(xiǎn)，但目前都有著廣泛的實(shí)施。[6]在礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與管理中引進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，由保險(xiǎn)人承擔(dān)被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，可以有效解決水環(huán)境治理的責(zé)任履行不能，及時(shí)對(duì)受害人進(jìn)行賠付，在礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的同時(shí)也保障受害人的合法權(quán)益。礦區(qū)環(huán)境保護(hù)基金制度彌補(bǔ)礦山企業(yè)環(huán)境治理不能，有效減少水環(huán)境污染不力的情況。如美國(guó)擁有發(fā)達(dá)的環(huán)境治理基金制度。聯(lián)邦層面有超級(jí)基金，有些州也有專門的水環(huán)境復(fù)墾基金。如加利福利亞州提供關(guān)于水質(zhì)恢復(fù)治理資金等。

3 國(guó)外礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 完善礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

我國(guó)目前已經(jīng)實(shí)施礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)制度，但還存在著一些有待完善之處。第一，我國(guó)應(yīng)統(tǒng)一環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的格式并明確其中礦區(qū)水環(huán)境影響報(bào)告的格式；我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的格式，針對(duì)此，我國(guó)應(yīng)在礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中開(kāi)展此項(xiàng)工作。由國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告格式，并出具指導(dǎo)性意見(jiàn)，供各下屬部門予以參考，下屬部門根據(jù)各地的實(shí)際情況規(guī)定相應(yīng)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)格式，并報(bào)送上級(jí)予以審批。在具體格式上，應(yīng)分類進(jìn)行統(tǒng)一，分成礦區(qū)土地影響、水質(zhì)影響等其他環(huán)境影響進(jìn)行陳述，對(duì)礦區(qū)水環(huán)境的影響應(yīng)該細(xì)化明確。第二，實(shí)行礦區(qū)開(kāi)采技術(shù)替代方案評(píng)價(jià)制度。國(guó)外在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中規(guī)定了替代方案制度并且有有力的實(shí)施，表明環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心是替代方案的分析。我國(guó)現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度未考慮替代方案?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只要求環(huán)境評(píng)價(jià)解決規(guī)劃是否對(duì)環(huán)境造成不良影響和建設(shè)項(xiàng)目的選址是否合理。因此，應(yīng)根據(jù)礦區(qū)水環(huán)境的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，在立法中加強(qiáng)對(duì)有關(guān)替代方案的規(guī)定，明確規(guī)定礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必須包括替代方案(包括無(wú)行動(dòng)方案)。確定礦區(qū)開(kāi)采替代方案，即對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目或項(xiàng)目方案做出承諾之前，對(duì)它的費(fèi)用和效益進(jìn)行審議，包括“無(wú)行動(dòng)”方案和不同的選址、技術(shù)、工藝和原材料均須予以考慮。

3.2 確立礦區(qū)的水環(huán)境檢查制度

我國(guó)已經(jīng)設(shè)立礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理的部門，再設(shè)置單獨(dú)的礦區(qū)監(jiān)督檢查員制度不符合我國(guó)國(guó)情，但應(yīng)在現(xiàn)有的礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理部門中確定礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督人員相應(yīng)的權(quán)責(zé)。也可借鑒美國(guó)實(shí)行的礦區(qū)環(huán)境變化及時(shí)報(bào)告制度和年度環(huán)境保護(hù)實(shí)施報(bào)告制度，這樣有利于管理部門及時(shí)掌握礦區(qū)企業(yè)環(huán)境的即時(shí)變化，有效地處理重大環(huán)境影響事件，尤其是對(duì)礦區(qū)河流等水域的污染事件。實(shí)行年度環(huán)境保護(hù)實(shí)施報(bào)告制度可以保障礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理部門有效審查礦區(qū)企業(yè)提交的水環(huán)境治理方案能否有效實(shí)施，促進(jìn)礦區(qū)企業(yè)采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，以達(dá)到有效減少礦區(qū)水環(huán)境的污染，切實(shí)保護(hù)礦區(qū)水環(huán)境的目標(biāo)。

3.3 實(shí)施閉礦計(jì)劃制度

在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施閉礦計(jì)劃，根據(jù)閉礦計(jì)劃實(shí)施閉礦規(guī)劃方案審批制度對(duì)我國(guó)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與管理具有重要戰(zhàn)略性意義。閉礦計(jì)劃應(yīng)包括關(guān)閉計(jì)劃、閉礦的成本計(jì)算、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理、閉礦后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理等方面。閉礦計(jì)劃方案中在明確閉礦標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)注意在制定該計(jì)劃過(guò)程中的公眾參與，廣泛吸收各方意見(jiàn)，制定相關(guān)閉礦標(biāo)準(zhǔn)，并且保證閉礦標(biāo)準(zhǔn)得到所有相關(guān)利益者的同意。筆者建議閉礦標(biāo)準(zhǔn)的確定可以被定義在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，成本計(jì)算必須立足于適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和估計(jì)，根據(jù)實(shí)施恢復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的閉礦措施而帶來(lái)的所有成本，而不是僅僅根據(jù)重新植被的成本。為使最終的計(jì)劃和成本盡可能真實(shí)，閉礦計(jì)劃和成本估計(jì)必須在采礦前和采礦期間進(jìn)行審查。

3.4 建立閉礦后的水環(huán)境恢復(fù)管理制度

我國(guó)礦山關(guān)閉后的環(huán)境問(wèn)題突出，閉礦后礦區(qū)環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害影響嚴(yán)重，尤其是礦區(qū)水系變化問(wèn)題嚴(yán)重，應(yīng)該采取相應(yīng)措施積極處理。[7]第一，應(yīng)設(shè)立專門水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)范圍。美國(guó)加利福利亞州管理礦區(qū)的機(jī)構(gòu)是水質(zhì)控制委員會(huì)，專門的機(jī)構(gòu)對(duì)礦區(qū)水質(zhì)保護(hù)和管理很有力，我國(guó)也應(yīng)確立專門管理礦區(qū)的水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)。在權(quán)責(zé)范圍上，應(yīng)確定其有權(quán)審批礦山企業(yè)向礦區(qū)周圍排放廢物的許可；有權(quán)確定礦山企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾后水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，并決定礦山企業(yè)是否完成環(huán)境治理；確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達(dá)標(biāo)與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理，制衡相應(yīng)政府治理環(huán)境的權(quán)責(zé)，切實(shí)落實(shí)政府保護(hù)和治理環(huán)境的責(zé)任。第二，明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。從前述可以看出美國(guó)、南非、日本等國(guó)對(duì)礦區(qū)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)都有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)起到重要作用，我國(guó)也應(yīng)明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)首先應(yīng)修訂《水法》，明確礦區(qū)水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，供礦區(qū)在從事對(duì)水環(huán)境有污染的活動(dòng)時(shí)參考。然后在礦業(yè)相關(guān)復(fù)墾的規(guī)定中明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的確定可參照美國(guó)的規(guī)定，按照區(qū)域分類設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到相應(yīng)的實(shí)益用途。比如在濕地地區(qū)，就要達(dá)到濕地水生物的安全生長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，在河流地區(qū)（非飲水源區(qū)），應(yīng)該達(dá)到游泳、對(duì)魚(yú)類生長(zhǎng)不造成危害的標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 健全礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)制度

我國(guó)現(xiàn)行治理礦山水環(huán)境的資金主要是工業(yè)企業(yè)當(dāng)年投資來(lái)源所得，企業(yè)自籌，水環(huán)境保護(hù)與治理投入不穩(wěn)定，缺少資金導(dǎo)致企業(yè)不能有效治理礦區(qū)水環(huán)境問(wèn)題。如不能進(jìn)行深入的礦區(qū)水環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)，或即使單個(gè)企業(yè)擁有較先進(jìn)的礦區(qū)水環(huán)境治理技術(shù)，但卻因缺少資金而存在技術(shù)推廣難等問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)完善我國(guó)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)保證金制度。自《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)，我國(guó)礦山礦區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度逐步建立。美國(guó)信用體系、金融體系和抵押體系完備，保證金的收取形式和各種保證形式靈活，實(shí)施效果較好。而目前我國(guó)相應(yīng)的體系還不健全，“徒法不足以自行”，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)該制度相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制。逐步實(shí)施環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度也是健全礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)制度之一。我國(guó)一直缺乏針對(duì)環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)規(guī)定，目前可以援引的條款散見(jiàn)于《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)中。礦區(qū)水污染事故一旦發(fā)生，將造成極大的損失和嚴(yán)重的后果，往往單個(gè)的企業(yè)和個(gè)人難以處理，極不利于受害者的補(bǔ)償和事故的應(yīng)急與善后。應(yīng)設(shè)計(jì)出適合我國(guó)實(shí)際需要的礦區(qū)水資源可持續(xù)利用責(zé)任保險(xiǎn)制度。此外，我國(guó)應(yīng)建立礦區(qū)企業(yè)水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金。以往礦業(yè)用地復(fù)墾、污染治理費(fèi)用攤提及使用等沒(méi)有納入礦區(qū)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，沒(méi)有內(nèi)化為成本，既不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不利于礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)。應(yīng)加大對(duì)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的投入，建立礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)治理專項(xiàng)基金制度，將這一制度列為礦區(qū)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的必備條件。

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