礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)境外直接投資的思考

■ 劉建芬/黎 羿

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149; 2.陜西理工學(xué)院，漢中 610700 ）

近年來，隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，境外涉礦貿(mào)易和直接投資不斷增長。同時，經(jīng)濟全球化和礦產(chǎn)資源全球分布的不均衡性，也決定了礦業(yè)全球化發(fā)展趨勢,礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的國際投資已經(jīng)成為全球重點關(guān)注的一個熱點問題。在礦業(yè)市場競爭日趨激烈的今天，各國普遍意識到只有掌握雄厚的礦產(chǎn)資源儲備，擁有自身穩(wěn)定可靠的原礦來源，才能很好地規(guī)避因原礦的來源和價格波動帶來的經(jīng)濟風(fēng)險，很多國家想盡一切辦法來擴張上游資源儲量。

中國礦產(chǎn)資源雖然豐富，但正如溫家寶總理所說：“一個很小的問題，乘以13億，都會變成一個大問題；一個很大的總量，除以13億，都會變成一個小數(shù)目”。如中國煤炭儲量居世界第3位，石油儲量第13位，天然氣儲量第17位?？墒?，按人均儲量計算，中國煤炭的人均儲量是世界平均的70.9%，石油、天然氣、鋁土礦、銅礦、鐵礦、鎳礦、金礦的人均儲量分別是是世界人均的6.1%、7.9%、14.9%、22.7%、70.5%、19.5%、19.4%。重要礦產(chǎn)資源境外依存度不斷提高，2011年石油、鐵礦石、銅、鉀肥、鋁的境外依存度分別為56.7%、56.4%、71.4%、51.5%、61.5%，[1]這深深刺痛著我們的神經(jīng)，“走出去”成為中國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的必然選擇。

世界經(jīng)濟危機加重了世界經(jīng)濟的不平衡性，面對國內(nèi)外經(jīng)濟失衡和國內(nèi)礦產(chǎn)資源供需矛盾短期內(nèi)難以徹底改觀的局面，加大境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)力度[2]，將有助于發(fā)揮我國外匯儲備實力、提高外匯資金效益、調(diào)整國際資源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、支持國內(nèi)資源產(chǎn)業(yè)升級、緩解境外貿(mào)易“雙順差”[3]和國內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“保資源”壓力、促進國內(nèi)礦業(yè)市場和礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的正常運行、順利實施“走出去”戰(zhàn)略、發(fā)揮“兩個市場、兩種資源”的互補作用。

1 境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的國際借鑒

境外直接投資是國家經(jīng)濟發(fā)展的一個重要表現(xiàn)形式。美國、日本等國家境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的成功經(jīng)驗很值得我們借鑒。

1.1 美國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)

美國礦產(chǎn)資源儲量豐富，是世界第一礦產(chǎn)資源大國、最大的礦產(chǎn)品消費國。從某種意義上來說，美國經(jīng)濟是用全世界豐富而低廉的礦產(chǎn)原材料堆積而成的，離開世界礦產(chǎn)資源源源不斷地供給，美國經(jīng)濟很可能會陷入癱瘓狀態(tài)。

從20世紀初開始，美國就憑借強大的經(jīng)濟和軍事實力，出于對本國礦產(chǎn)資源和環(huán)境的保護，采取了限制國內(nèi)礦業(yè)發(fā)展，充分利用國外礦產(chǎn)資源彌補本國經(jīng)濟發(fā)展需要的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。通過實施全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，在礦產(chǎn)資源全球配置中逐漸占據(jù)有利位置。智利的銅礦，蘇里南和圭亞那的鋁土礦，加拿大的鎳礦，澳大利亞的鐵礦、錳礦、銅礦和鈾礦，非洲的石油，拉丁美洲的鐵礦和鋁土礦等，都被納入到美國礦業(yè)投資的范圍內(nèi)。同時，依靠對跨國礦業(yè)公司較為完善的法律、行政以及經(jīng)濟優(yōu)惠政策的保障，通過礦產(chǎn)資源來源多元化、分散風(fēng)險的方式，實現(xiàn)了美國的全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。

從美國境外直接投資礦產(chǎn)資源的品種來看，石油被排在第一位，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資的重點是鐵礦石、富錳、鉻鐵礦、鈷、金、銅、鉛、鋅、鎳、鈾、鎢等礦種。境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的方式，一是壟斷資本的強行快速進入，二是經(jīng)濟援助的逐漸滲透進入，三是跨國公司采取業(yè)務(wù)多元化經(jīng)營和參股控股的方式向國外投資迅速擴張。

1.2 日本境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)

日本國內(nèi)礦產(chǎn)資源極為匱乏，日本是許多重要礦產(chǎn)的世界第一或第二大進口國，離開世界礦產(chǎn)資源的供給，日本或許將會退出世界經(jīng)濟競爭的舞臺。

日本境外投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的歷史可追溯到明治維新時期。二戰(zhàn)前主要采取掠奪的方式從中國和東南亞地區(qū)獲取礦產(chǎn)資源，二戰(zhàn)后，采取緊盯具有歐美背景的跨國礦業(yè)公司動向，憑借政府、組織、企業(yè)協(xié)力合作，建立了強大的境外礦產(chǎn)資源基地，獲取國外礦產(chǎn)資源的方式主要有勘查礦、股本礦和購買礦等多種方式。對有前景的境外礦產(chǎn)地，加強直接投資(股本參與)。一是采取與境外資源供應(yīng)國企業(yè)簽訂長期框架協(xié)議，保障資源供應(yīng)短期內(nèi)的穩(wěn)定性；二是境外直接投資，保障日本國內(nèi)資源供應(yīng)的長期持續(xù)性；三是投資礦產(chǎn)資源種類的多元化，分散礦產(chǎn)資源依賴國別，并集礦產(chǎn)品勘探、開發(fā)、冶煉、銷售為一體；四是政府針對不同礦種，采取不同地區(qū)、不同政策的戰(zhàn)略，通過國有企業(yè)，并采取財政、金融、稅收等多手段，全方位鼓勵跨國礦業(yè)經(jīng)營，充分發(fā)揮政治、外交等支持和促進境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的功效。其投資足跡遍布亞洲、非洲和美洲。

2 中國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)情況和存在的問題

2.1 基本情況

經(jīng)過近30年來的發(fā)展和努力，我國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)取得了很大成績。礦業(yè)企業(yè)的境外投資能力日益成熟，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與加工 “一條龍”的業(yè)務(wù)格局漸已形成，參股控股能力顯著增強，政府和企業(yè)漸漸擰成一股繩，單從2004年起到2011年，中國境外采礦業(yè)直接投資累計為554.05億美元，采礦業(yè)直接投資存量達到669.95億美元，近八年的采礦業(yè)直接投資額占采礦業(yè)直接投資存量的82.70%，但是中國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)依然問題重重。2011年底，中國采礦業(yè)境外企業(yè)數(shù)量為780家，占中國境外直接投資企業(yè)總數(shù)的4.3%，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)630家，占中國境外直接投資企業(yè)總數(shù)的3.5%。

當(dāng)前中國企業(yè)在境外礦業(yè)投資，已經(jīng)逐漸從石油發(fā)展到金屬礦，從采礦發(fā)展到風(fēng)險勘探，從國有企業(yè)發(fā)展到多種所有制企業(yè)。然而由于中國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)主要是與發(fā)達經(jīng)濟體及其他新興經(jīng)濟體之間的競爭，從技術(shù)、管理、資金等方面，中國都缺乏優(yōu)勢，可以說正面臨著眾多挑戰(zhàn)，當(dāng)然也具有很多的機遇選擇。

從中國境外直接投資產(chǎn)業(yè)分布狀況來看，采礦業(yè)一直是境外直接投資的重點，這和中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及人均礦產(chǎn)資源相對貧乏密切相關(guān)。當(dāng)前中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，可以預(yù)期“十二五”甚至更長一個時期內(nèi)，對于礦產(chǎn)資源的需求還將繼續(xù)增長。

2.2 存在的問題

當(dāng)前世界經(jīng)濟仍處于復(fù)蘇階段，經(jīng)濟前景尚不明朗，雖然全球境外直接投資不斷增長，跨國并購有所增長，部分國家在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)等領(lǐng)域與中國的合作意愿有所加強。但是，部分國家依然對中國存在偏見，對于中國資本存有敵意，尤其是對帶有“中國政府”背景的國有資本的直接投資非常敵視，往往被與政治結(jié)合在一起，從意識形態(tài)角度考慮中國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)。中國企業(yè)在境外投資中面臨著來自政治、經(jīng)濟、文化等多方面的挑戰(zhàn)。

一是我國礦業(yè)企業(yè)國際化程度普遍較低，雖然企業(yè)數(shù)量不斷增加，但境外投資主體還是國有或國家控股的大型礦業(yè)公司。大部分礦業(yè)企業(yè)信用等級不高，加上跨國經(jīng)營經(jīng)驗不足，國際化的管理人才缺乏，不熟悉投資國別的政治法律制度，中小型項目投資為主，難以形成規(guī)模優(yōu)勢[4]，一個個“散兵游勇”，造成了跨國投資經(jīng)營的風(fēng)險極高，成功率較低。二是我國與境外投資相關(guān)的法規(guī)政策體系尚不完善，尚未頒布針對境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資的法律，國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)的政策支持不夠，缺乏有力的政策支撐和公共信息服務(wù)，缺乏有效的經(jīng)濟和政策引導(dǎo)。境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)缺乏統(tǒng)一的投資方向、重點、規(guī)模以及戰(zhàn)略，缺乏科學(xué)有效的風(fēng)險監(jiān)督制度。三是我國沒有一個統(tǒng)一、高效的境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，現(xiàn)在是財政部、商務(wù)部、國家發(fā)改委、國土資源部、國家外匯管理局、中國銀行及其他中央相關(guān)部門、各地方政府負責(zé)管理，各管一段、各管一塊、一事一議、多頭管理。這種多元化、分散化的管理體制，與其說是“各負其責(zé)”，倒不如說是“都不負責(zé)”，造成辦事效率低下和各類管理資源的浪費。四是境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的中介咨詢機構(gòu)力量薄弱，行業(yè)協(xié)會和相關(guān)機構(gòu)的服務(wù)意識及服務(wù)能力亟待提高[5]，企業(yè)在境外經(jīng)營過程中的審批程序復(fù)雜，更多會牽涉到國家政治利益，且審批時間較長。五是中國礦業(yè)企業(yè)更注重那些投資少、見效快的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目，非油氣項目所占比重較大，其中又以有色金屬為主，尤其是市場銷路好的礦產(chǎn)資源，更多時候并不考慮國家利益，政府對于境外直接投資的企業(yè)多以“GDP掛帥”的行政干預(yù)手段介入，人、財、物管理不規(guī)范，管理水平還有待于提高，與發(fā)達國家境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的管理存在一定差距，致使我國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的礦業(yè)企業(yè)經(jīng)常處于保守、迷茫與觀望狀態(tài)。

3 對策建議

《十二五規(guī)劃綱要》中指出，要堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，利用外資和境外投資并重，提高安全高效地利用兩個市場、兩種資源的能力。

資源的全球化是經(jīng)濟全球化的一個重要組成部分，全球化配置礦產(chǎn)資源成為必然選擇。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，我國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)經(jīng)歷了“沒有境外投資→境外直接投資為零或很少→適度境外直接投資→凈境外投資”的過程。從目前我國經(jīng)濟發(fā)展水平來看，雖然我國已經(jīng)存在加快發(fā)展跨國直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的條件和要求，但是大規(guī)模的境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)或者過分強調(diào)“國外資源、國外市場”對緩解我國礦產(chǎn)資源供需矛盾的積極作用而做出超前決策并不現(xiàn)實。境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)需要更多的保障措施。

第一，境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)需要進行戰(zhàn)略規(guī)劃。中國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)遍布五大洲，投資目的地呈現(xiàn)出多元化，但從整體來看，受各種因素影響，投資地區(qū)又比較集中。這種毫無目標性的“尋食”，正是缺乏比較縝密的戰(zhàn)略規(guī)劃的表現(xiàn)。不僅造成境外直接投資的經(jīng)濟損失，而且造成“窩里斗”現(xiàn)象頻頻發(fā)生，很多時候是我們自己人與自己人哄抬并購價格。恰恰是這種“窩里斗”也為“中國威脅論”的出現(xiàn)創(chuàng)造了絕佳的條件，到頭來可謂“賠了夫人又折兵”。我們需要的是真正有效的境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃。

第二，境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)亟待《境外直接投資法》及配套法規(guī)的鼎力支撐。《十二五規(guī)劃綱要》中指出，要加快完善境外投資法律法規(guī)制度，積極商簽投資保護、避免雙重征稅等多雙邊協(xié)定。健全境外投資促進體系，提高企業(yè)境外投資便利化程度，維護我國海外權(quán)益，防范各類風(fēng)險?；趪医?jīng)濟發(fā)展階段對資本的需求，我國對引進外資的法律規(guī)定相對較為完善。而受中國人傳統(tǒng)保守思想，尤其是計劃經(jīng)濟體制尚未完全轉(zhuǎn)型的影響，恰恰忽視了境外投資的重要性和可行性，造成境外投資相關(guān)法律規(guī)定的不完善，一定程度上制約了國內(nèi)企業(yè)走出去的步伐。《境外直接投資法》應(yīng)包括：境外直接投資的宏觀調(diào)控、準入門檻、審批備案程序、監(jiān)測預(yù)警和管理、稅收和金融政策、責(zé)任和義務(wù)、政府服務(wù)保障、侵權(quán)受理程序及相應(yīng)懲罰條款等。

第三，組建一個統(tǒng)一、高效的境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的協(xié)調(diào)管理組織。美國、日本等發(fā)達國家視境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)為重大國策，均成立了較高規(guī)格的相應(yīng)機構(gòu)，而我國的境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管控卻是一個“多龍治水”的松散體，不僅級別較低，而且在實際運作過程中存在相互扯皮現(xiàn)象，很難有效調(diào)解在境外直接投資中與被投資國產(chǎn)生的各種矛盾，不利于國內(nèi)企業(yè)走出去。建議成立國家級境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)協(xié)調(diào)管理組織，常設(shè)機構(gòu)在國土資源部，增設(shè)“境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)直接投資協(xié)調(diào)管理司”，專門承擔(dān)相應(yīng)職能，為走出去企業(yè)提供市場信息。

第四，根據(jù)形勢需要，適時調(diào)整境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)區(qū)位的投資比例，有效規(guī)避各種風(fēng)險，最大限度減少國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟損失。有投資就有風(fēng)險，盲目境外投資的風(fēng)險更大。境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)風(fēng)險很大，面對全球不同地區(qū)多變的商業(yè)投資環(huán)境，建議境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投入比例的調(diào)整以年度為基數(shù)，每年年底前，根據(jù)當(dāng)年前11個月或者前10個月的境外投資情況，結(jié)合世界經(jīng)濟、政治、軍事、礦產(chǎn)資源豐度、環(huán)境等形勢，以及國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和相對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)狀況，對投資區(qū)位的比例進行適度調(diào)整。

第五，加強規(guī)范國有企業(yè)的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)境外直接投資，鼓勵支持民營企業(yè)開展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)境外直接投資。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的境外直接投資需要培育具有影響力的大型跨國公司，但一些大型國有企業(yè)，在境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目過程中存在著偏離主業(yè)、投資擴張超過企業(yè)自身能力、與國內(nèi)同業(yè)產(chǎn)生比拼、國有資產(chǎn)大量流失等現(xiàn)象。建議采取“扶優(yōu)扶強”的策略，通過一系列的政策措施規(guī)范國有企業(yè)的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)境外直接投資。民營企業(yè)作為我國境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的一個重要主體，相比國有企業(yè)而言，在與國外企業(yè)競爭過程中，具有政治上和運作機制上的優(yōu)勢。建議將大型民營企業(yè)境外直接投資的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目列為國家境外投資重點支持項目，為民營企業(yè)營造良好的境外投資環(huán)境，以實現(xiàn)國有企業(yè)和民營企業(yè)共同擔(dān)當(dāng)起境外直接投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的“兩駕馬車”的目標。

隨著全球經(jīng)濟的緩慢復(fù)蘇，未來一個時期內(nèi)，新一輪的資源爭奪戰(zhàn)即將開始（或正在進行中），屆時，跨國礦業(yè)公司間的爭奪極有可能演變成國家間的暗中較量。而在發(fā)達國家已經(jīng)基本壟斷全球重要的礦產(chǎn)資源的情況下，從“虎口”中“奪肉”勢必構(gòu)成對發(fā)達國家資源利益、經(jīng)濟利益的挑戰(zhàn)，這對政府、礦業(yè)企業(yè)提出了更高要求，我們無法回避，只能勇敢地走出去，為中國經(jīng)濟社會的再次跨越提供基礎(chǔ)性資源保障。

[1]中華人民共和國國土資源部.中國礦產(chǎn)資源報告2012[M].北京：地質(zhì)出版社,2012.

[2]劉建芬,那春光.中國資源安全問題探析[J].中國人口·資源與環(huán)境,2011,21(12專):329-331.

[3]張燕生.“十二五”期間中國實施“走出去”的戰(zhàn)略選擇[J].當(dāng)代世界,2011(6):4-9.

[4]李兵.“走出去”與我國境外資源開發(fā)戰(zhàn)略研究[J].山東經(jīng)濟,2006(2):121-125.

[5]周密.不平衡中的博弈,積極探索中國企業(yè)“走出去”之路[J].國際貿(mào)易,2011(5):20-25.