安徽省刑釋解教人員過渡性安置基地建設(shè)的實踐與思考

■ 夏訓(xùn)發(fā)(安徽省司法廳副廳長)

近年來，安徽省司法廳緊緊圍繞平安建設(shè)大局，緊密結(jié)合安徽實際，把刑釋解教人員過渡性安置基地作為加強和創(chuàng)新社會管理的切入點和著力點，創(chuàng)新工作載體，多形式、多層次、多領(lǐng)域依靠全社會資源努力解決刑釋解教人員回歸初期的安身立業(yè)問題，全面推動我省刑釋解教人員過渡性安置基地創(chuàng)新發(fā)展。

一、基本概況

建立刑釋解教人員過渡性安置基地，是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，對預(yù)防和減少刑釋解教人員重新違法犯罪，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

(一)必要性。據(jù)統(tǒng)計，2012年我省由政府安置的“三無人員”僅187人，占當(dāng)年銜接總數(shù)的1%?！叭裏o人員”和重點幫教對象實際過渡安置需求量少，但是對這些人員政府若不及時進行安置救助，沒有一個暫時過渡緩沖的地方，直接流入社會將成為人口管理的盲區(qū)，有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，極易誘發(fā)新的違法犯罪。建立過渡性安置基地，各地不能僅從經(jīng)濟效益考慮，更重要的是要考慮它的社會效益，應(yīng)從一個地方的社會穩(wěn)定高度來思考，著力消除和減少社會不和諧因素。

(二)政策依據(jù)。中辦發(fā)〔2010〕5號文件要求：通過政府投入、社會支持等多種方式，在有條件的市建立集食宿、教育、培訓(xùn)、救助為一體的過渡性安置基地，用于安置“三無人員”等重點幫教對象。皖辦發(fā)〔2010〕22號實施意見提出：建立過渡性安置基地工作在有條件的市先行試點，后逐步推開。相關(guān)職能部門做好在基地內(nèi)安置的刑釋解教人員的職業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)、管理、救濟、幫教等工作。省委、省政府出臺《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的實施意見》(皖發(fā)〔2011〕22號)，對過渡性安置基地建設(shè)進一步提出了明確要求：“各市要建立一個由政府投入、社會參與的集食宿、教育、培訓(xùn)、救助為一體的過渡性安置基地，每個縣(市、區(qū))要建立1—2個安置基地。2012年，省委、省政府將過渡性安置基地建設(shè)列入社會管理綜合治理責(zé)任書，作為對各市的重要考評內(nèi)容。

(三)我省情況。我省在安置幫教工作和過渡性安置基地建設(shè)上能夠充分把握政策機遇，積極主動，工作在全國位次靠前，受到司法部的充分肯定。截至4月底，全省由政府投入建成的過渡性安置基地11個，分別是淮北市濉溪縣、烈山區(qū)、杜集區(qū)、相山區(qū)，馬鞍山市當(dāng)涂縣、和縣，阜陽市潁泉區(qū)、潁州區(qū)，合肥市肥東縣、長豐縣，亳州市；全省各地依托社會實體建立的安置幫教基地390個，累計安置刑釋解教人員4288人。未建成的地方也大都在積極籌劃之中，并作為一項重要工作推進實施。

二、建設(shè)模式

從建設(shè)情況看，我省各地在過渡性安置基地建設(shè)的探索中，形成了以下比較有代表性的建設(shè)模式。

(一)新建——專用模式。政府主導(dǎo)、司法行政部門組織實施的過渡性安置基地建設(shè)模式。其做法是政府劃撥土地、投入建設(shè)資金和保障運營經(jīng)費、專項核定編制，司法行政部門負責(zé)組織實施及日常運營監(jiān)管。如淮北市過渡性安置基地建設(shè)，由市縣兩級財政按照7:3比例配套建設(shè)，兩級財政共完成投資3500萬元，基地辦公室負責(zé)人按副科級配備配齊。目前，所轄濉溪縣、杜集區(qū)、相山區(qū)和烈山區(qū)的四個過渡性安置基地已全部建成使用。各基地根據(jù)職能定位，設(shè)立了宣告室、教育矯正培訓(xùn)室及食宿場所等，“教育+矯正+培訓(xùn)+安置 + 輸出”的工作格局基本形成。市縣區(qū)司法行政部門相繼出臺《基地工作人員管理辦法》、《技能培訓(xùn)制度》、《臨時救助安置制度》、《就業(yè)指導(dǎo)幫助制度》等一系列管理制度。創(chuàng)新實施“1+X”延伸服務(wù)模式，即以過渡性安置基地為工作中心，充分利用社會各方資源扎實開展安置幫教工作，有力地規(guī)范了過渡性安置基地的整體運行。

(二)共建——共享模式。依托社會實體多方參與建設(shè)、日常工作協(xié)作共管的過渡性安置基地建設(shè)模式。其做法是司法行政部門主導(dǎo)，指派專人駐點參與管理，共建單位提供場所、勞動崗位等，政府給予相應(yīng)優(yōu)惠政策。目前，參與共建單位主要集中在社會企業(yè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、培訓(xùn)機構(gòu)等三類社會實體。如滁州天長市分別依托市金力電器公司和天葉肥料公司建成了兩個過渡性安置基地，由司法局為基地配置辦公設(shè)備、安置人員生活用品等，指導(dǎo)企業(yè)落實平等待遇原則，協(xié)調(diào)稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)落實優(yōu)惠政策；阜陽市潁泉區(qū)依托轄區(qū)內(nèi)第二高級職業(yè)中學(xué)培訓(xùn)資源，投入100萬元對其改造和設(shè)備購置，設(shè)立了鉗工、焊工、數(shù)控加工、智能樓宇、網(wǎng)絡(luò)綜合布線、電工技能、建筑裝飾、汽車維修等實訓(xùn)室；馬鞍山市當(dāng)涂縣依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，總投資45萬元，搭建蔬菜大棚11個，占地約6畝，并設(shè)辦公室、值班室、儲藏室、工具存放室、廚房、餐廳及“三無人員”宿舍、備用室及衛(wèi)生間，用于安置“三無人員”，開展養(yǎng)殖、種植和其它技能培訓(xùn)。

(三)合建——通用模式。采取過渡性安置基地與其他資源統(tǒng)籌規(guī)劃、整體合建，或利用有關(guān)部門現(xiàn)有資源進行改擴建進而滿足基地功能需求的建設(shè)模式。如馬鞍山含山縣政府以會議紀要的形式，將縣城中心原縣公安局辦公場所整體劃撥給縣司法局(占地面積20余畝)，用作刑釋解教人員過渡性安置基地和社區(qū)矯正教育中心建設(shè)(簡稱基地—中心)，具體建設(shè)由縣政府城投公司負責(zé)，基地—中心建成后運行經(jīng)費由政府適當(dāng)補助。有的縣(市、區(qū))利用民政部門所屬的社會福利院、救助站用于“三無”人員和生活無著落等幫教對象的過渡性安置。

三、問題與思考

當(dāng)前，我省過渡性安置基地建設(shè)在部分地方取得一些成績，基地建設(shè)整體取得了一定突破。但客觀來講，基地建設(shè)工作還存在一些不足。

一是從政策層面看，基層對上級精神把握不準(zhǔn)。由于《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2010〕5號)、〈關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《省社會治安綜合治理委員會關(guān)于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實施意見》的通知〉(皖辦發(fā)〔2010〕22號)及《關(guān)于進一步加強刑釋解教人員安置幫教工作的實施辦法》(皖司發(fā)〔2011〕75號)都是帶有密級的文件，基層單位一般都難以看到，對其中的內(nèi)容實質(zhì)都不太了解，加上文件條款過于籠統(tǒng)，操作起來比較困難。比如，有的對“以政府投入為主的過渡性安置基地”內(nèi)涵認識不夠準(zhǔn)確，把以政府是否劃撥土地、規(guī)劃建設(shè)作為主要指標(biāo)。

二是從實際操作看，地方黨委政府重視程度不一。從調(diào)研情況看，凡是地方黨委政府重視程度高的地區(qū)，基地建設(shè)的推進力度就大，取得的成效就越實。但是，還存在一些地方只重視經(jīng)濟發(fā)展，注重民生工程建設(shè)，忽視司法行政工作，認為司法行政工作是軟指標(biāo)，講起來重要，干起來次要，考慮用錢的時候就不要?；鶎铀痉ㄐ姓C關(guān)打報告申請基地建設(shè)費用時強調(diào)政府的種種困難。

三是從自身推動看，部分司法行政機關(guān)干部動力不足。調(diào)研及座談中，各地對建基地的看法還有差異，認為“三無”人員少，可以緩建。少數(shù)地方司法局領(lǐng)導(dǎo)對建基地需要政府審批和投入，需要爭取資金和土地指標(biāo)，需要購置工作設(shè)施和裝備，在思想上存在畏難情緒，不愿向黨委政府匯報，不愿積極主動作為。有的則不善于向黨委政府匯報工作，不善于協(xié)調(diào)相關(guān)部門，以至工作推進不力甚至推不動。有的工作中顧慮重重，擔(dān)心基地建成后地方政府布置諸如收容精神病患者等新任務(wù)，存在多一事不如少一事的消極認識。

四是從進展程度看，工作發(fā)展不平衡狀況依然突出。從當(dāng)前基地建設(shè)的現(xiàn)狀看，全省各市之間，同一個市的各縣(市、區(qū))之間工作推進力度不一，工作開展“冷熱不均”，沒有形成整體推進的發(fā)展態(tài)勢。有的已基本完成省廳下達的目標(biāo)任務(wù)，如淮北市一縣三區(qū)均已建成1個由政府投入的過渡性安置基地；有的還未制定規(guī)劃和落實實施單位，如淮南、池州等市及所屬區(qū)縣過渡性安置基地建設(shè)工作尚未啟動。

四、意見與建議

(一)進一步統(tǒng)一思想認識。首先要重點解決各地司法局主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子的認識問題，在政策要求、現(xiàn)實需要等方面統(tǒng)一認識。其次要積極爭取地方黨委政府的重視支持，著力從社會管理創(chuàng)新、民生工程、維護當(dāng)?shù)睾椭C穩(wěn)定、司法行政職能發(fā)揮等方面取得他們的支持，落實基地及有關(guān)刑釋解教政策。再次要做好宣傳溝通工作，解決好影響過渡性安置基地建設(shè)的政策障礙、認識誤區(qū)等，如統(tǒng)一過渡性安置基地名稱，明確基地建設(shè)的基本功能需求，明確只對有需求的刑釋解教人員提供幫助而并非全部等等，進一步增強過渡性安置基地建設(shè)的可操作性。同時，要加強與特殊人群專項組成員單位的協(xié)調(diào)配合，讓成員單位切實承擔(dān)起各自的責(zé)任。

(二)采取合適的運作模式。鼓勵各地在完成省廳硬性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，因地制宜，大膽探索創(chuàng)新。經(jīng)濟條件好的地方可采取新建——專用模式，建立相對獨立封閉的基地，人員、經(jīng)費保障納入本級財政預(yù)算和編制管理，日常運轉(zhuǎn)由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)管理負責(zé)。社會實體多且優(yōu)的地區(qū)可采取共建——共享模式，選取社會責(zé)任感強、熱心安置幫教工作的社會單位，由政府投入一定的資金和設(shè)備，司法行政機關(guān)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。刑釋解教人員少的地方，可與相關(guān)部門整合資源采取合建——通用模式建立基地，如將過渡性安置基地與社區(qū)矯正教育中心合建，也可依托人社、農(nóng)委、民政部門所屬的職業(yè)培訓(xùn)中心、農(nóng)民職教中心、社會救助站、福利院等建立過渡性安置基地。

(三)規(guī)范和強化管理使用。過渡性安置基地的生命力在于使用。目前，基地利用率還比較低，易造成資源的閑置浪費。一是司法行政機關(guān)要積極協(xié)調(diào)編制部門爭取人員編制，或者由政府購買公益性崗位充實。同時明確過渡性安置基地工作人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費保障。二是要加強基地的管理，建立健全各類管理制度，制定應(yīng)急突發(fā)事件預(yù)案，加強值班值守，確保安全穩(wěn)定。落實對“三無人員”或重點幫教對象必接必送政策，防止脫管失控。對確有需求的“三無”人員和幫教對象，要嚴格按照政策規(guī)定，給予幫助救助。三是要尋找適合的項目作為支撐，保障基地的正常運轉(zhuǎn)?？衫盟痉ㄐ姓到y(tǒng)內(nèi)“雙向聯(lián)系”機制，發(fā)揮監(jiān)獄勞教(戒毒)單位項目多、資源多的優(yōu)勢，以適當(dāng)形式進駐。也可結(jié)合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢，在項目選擇上，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，適宜勞務(wù)的則選擇勞務(wù)加工項目。