當前社會管理創(chuàng)新的主要實踐述評*

周進萍

(中共南京市委黨校哲學教研部 江蘇 南京 210046)

十八大報告中明確提出在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，并提出“四個加快形成”，社會管理最重要的落腳點是“創(chuàng)新”。當前，我國社會管理創(chuàng)新已經(jīng)由典型試驗、重點突破、政策引導，向制度化、法治化、科學化方向發(fā)展。重新審視當前社會管理的主要創(chuàng)新實踐，有助于社會管理創(chuàng)新在快速推進期實現(xiàn)健康發(fā)展。

一、當前各地社會管理創(chuàng)新的主要實踐

社會管理創(chuàng)新是一個綜合的創(chuàng)新系統(tǒng)，包含著體制、機制和制度創(chuàng)新，包含著黨委、政府、企業(yè)、社會機構(gòu)以及公民個人等社會管理主體及參與主體的要素創(chuàng)新，包含著社會管理的各個環(huán)節(jié)和方方面面，也包含著社會管理格局的合理性變革。近年來，中央和地方各級政府都開展了創(chuàng)新社會管理的實踐，概括起來主要有五個方面:

( 一) 轉(zhuǎn)變社會管理的理念

轉(zhuǎn)變理念不是具體的實踐，但它是實踐的基礎。沒有思想理念的根本性轉(zhuǎn)變，社會管理創(chuàng)新就無從談起。從各地社會管理創(chuàng)新來看，基本都把轉(zhuǎn)變理念作為第一要務，認識到了當前社會管理與傳統(tǒng)社會管理的區(qū)別，不是“管死”而是“管活”，首先在管理理念上創(chuàng)新。有學者概括為五個方面的理念轉(zhuǎn)變:“樹立以人為本、服務為先的理念，實現(xiàn)向服務型管理轉(zhuǎn)變;樹立多方參與、共同治理的理念，實現(xiàn)向政府主導型的社會協(xié)同、公眾參與的社會共同治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;樹立關口前移、源頭治理的理念，實現(xiàn)向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變;樹立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商合作的理念，實現(xiàn)向平等溝通、協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變;樹立依法管理、綜合施策的理念，實現(xiàn)向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變”。［1］最典型的是從管理到服務的轉(zhuǎn)變，例如對流動人口，從過去稱之為“盲流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛?，從過去的“不聞不問”到現(xiàn)在的“零距離服務”，從過去的限制、排斥到現(xiàn)在的平等對待，對農(nóng)民工和流動人口的態(tài)度和理念，各地都發(fā)生了巨大的變化。

( 二) 創(chuàng)新社會管理的手段

南京市市委書記楊衛(wèi)澤在談到社會管理創(chuàng)新的難點時就講到“手段落后，很多停留在手寫紙抄”。創(chuàng)新社會管理的手段，就是從過去單一行政手段向綜合運用經(jīng)濟、文化、行政、道德、科技等手段的轉(zhuǎn)變，盡可能通過平等的對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法解決社會問題，化解社會矛盾。

比如，依靠先進科技手段，包括智慧城市建設、政務微博等等。2013 年1 月5 日，北京市發(fā)布《智慧社區(qū)指導標準(試行)》，計劃6 月建成501 個智慧社區(qū)。北京智慧社區(qū)將打造5A 級智慧家園“任何人(Anyone)、在任何時候(Anytime)、任何地點(Anywhere)、通過任何方式(Anyway)、能得到任何服務(Any service)”。在政務微博方面，南京在全國率先建立微博城市廣場，通過一個專題的網(wǎng)頁，將南京所有實名認證的機構(gòu)微博、官員微博、新聞傳媒微博、名人微博囊括其中。同時，出臺了《關于進一步加強政務微博建設的意見》，其中明確，對于災害性、突發(fā)性事件，要在事件發(fā)生后1 小時內(nèi)或獲得信息的第一時間，進行微博發(fā)布。

再比如，運用道德手段。道德作為依靠社會輿論、傳統(tǒng)習慣和人的內(nèi)心信念來調(diào)整人與人、人與社會之間關系的行為準則和規(guī)范，對于調(diào)整人際關系，維護正常社會秩序具有重要作用。內(nèi)蒙古社會信用體系是2012 全國十大社會管理創(chuàng)新之一，2011 年3月由內(nèi)蒙古信用商會推動，自治區(qū)批準成立了內(nèi)蒙古信用信息管理中心，其性質(zhì)為社會組織，是承擔政府職能的專業(yè)開展誠信體系建設的非盈利性組織。該中心主要開展廣泛的征信工作，客觀記錄公民范圍內(nèi)涵蓋水、電、暖、煤氣、物業(yè)、電話費以及交通違規(guī)等信息，法人范圍內(nèi)涵蓋公益捐款、新聞媒體披露的信息及行業(yè)商、協(xié)會等社會信用信息，并對信息進行動態(tài)調(diào)整。企業(yè)在參與招投標、政府采購、銀行貸款領域時，中心要對參與者信用狀況進行核實，限制有重大失信行為的企業(yè)參與，建立了守信企業(yè)與失信企業(yè)差別化待遇制度，加大了失信制裁力度，結(jié)束了過去講信用、不講信用沒有區(qū)別的市場配置，營造了良好的信用環(huán)境。

( 三) 改革社會管理的體制

要真正使社會管理運轉(zhuǎn)起來，只是加大投入和創(chuàng)新方法還不行，根本上要以體制改革推動社會管理創(chuàng)新，包括利益協(xié)調(diào)體制、社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、民間組織管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制、社會工作體制、社會治安體制、社會應急管理體制。［2］如果不從體制上進行改革，最后就可能出現(xiàn)“小馬拉大車”、“新鞋走老路”的現(xiàn)象。

從行政體制改革來看，比較普遍的是“大部制改革”。擴大一個部所管理的業(yè)務范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。例如，廣東的“順德模式”將原有的41 個黨政機構(gòu)壓縮成16 個部局;“廣州模式”主要關注城市管理體制方面的改革，通過成立“大城管、大文化、大交通、大建設、大水務、大林業(yè)”以及“統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)一人力資源和社會保障以及統(tǒng)一科技與信息化”的“六大三統(tǒng)一”，理順城市管理體制機制。

從社會組織管理體制改革來看，2013 年“兩會”期間，民政部長李立國宣布:取消行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織四大主要領域的業(yè)務主管單位，有效解決多年來社會組織登記注冊“高門檻”的問題，將有大批社會組織得到激活。早在2011 年2 月，北京市就在全國率先提出工商經(jīng)濟、公益慈善、社會福利、社會服務四類社會組織試點向民政部門“直接登記”，從操作層面降低社會組織的登記門檻。2012 年7 月1 日起，廣東也啟動改革，除特別規(guī)定、特殊領域外，將社會組織的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立。

從社區(qū)管理體制改革來看，社區(qū)作為社會管理的基層單位，在社會管理中承擔著重要作用，許多地方探索了社區(qū)管理的改革，主要包括網(wǎng)格化、扁平化等探索?！熬W(wǎng)格化”是以社區(qū)為基本單位，把街道轄區(qū)劃分為一、二、三級網(wǎng)格，形成“街道－社區(qū)－網(wǎng)格－駐街單位－各類志愿者”的管理服務機制，從而對社會事務實現(xiàn)精細化的責任管理。網(wǎng)格化模式有很多種，例如北京東城區(qū)網(wǎng)格化、淮安清河區(qū)網(wǎng)格化、南京仙林街道的網(wǎng)格化模式等?！氨馄交笔侵敢钥茖W、高效、靈活的管理模式為目標，將社區(qū)管理按照“一人多崗、一專多能、分片包干、責任到人、資源整合、信息共享”的原則，歸并整合各部委辦局和街道下移到社區(qū)的機構(gòu)和職能，從而實現(xiàn)在同一的平臺上跨部門跨區(qū)域工作整合、資源共享，切實減少中間層次、縮短管理過程，增大管理幅度。例如，南京市建鄴區(qū)“一居一委一站一辦”的社區(qū)管理體制改革，已經(jīng)在江蘇推廣。

( 四) 完善社會管理的格局

政府的社會管理不可能覆蓋城市的每個角落和社會的方方面面，只有廣泛發(fā)動社會和公眾，才能讓管理不留死角，并能對政府形成有效監(jiān)督和制約，主要手段是社會組織參與社會管理。社會組織能有效地彌補政府公共服務的不足;社會組織能有效規(guī)范和矯正組織成員的社會行為，提高公民道德素質(zhì);社會組織是“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕钡闹匾d體;社會組織能夠充當國家與個人矛盾沖突的減壓閥。［3］因此，當前各地建立了許多社會組織的孵化基地，立足于應對社會問題，有一定社會使命驅(qū)動創(chuàng)業(yè)者，提出創(chuàng)新的解決模式的社會組織或者剛剛萌芽、處于成立籌備過程中的社會組織進行扶持，通過政府為其尋找資源、解決其生存問題，等社會組織發(fā)展成熟之后再從孵化中心出去，獨立發(fā)展。例如，深圳的社會組織孵化實驗基地，上海的恩派公益組織發(fā)展中心以及南京愛德社會組織培育中心。廣東的部署，工會、團委、婦聯(lián)等傳統(tǒng)意義上的政府分支機構(gòu)，以后也將往樞紐型社會組織方向轉(zhuǎn)型，他們中的一部分，還注冊成立了社會組織，致力于做NGO 孵化器。廣陵區(qū)民政局通過“項目管理”推進社會管理創(chuàng)新，根據(jù)居民的需求有針對性地孵化項目，在社會組織與居民之間搭建了一個平臺，為居民解決實際需求，同時激發(fā)了社會組織的活力。

( 五) 夯實社會管理的基礎

社會管理得好不好，不在于是否存在矛盾沖突，而在于能否很好地容納和化解矛盾沖突。出現(xiàn)大規(guī)模沖突時，不是強力壓制下去，而是通過對話協(xié)商，然后以老百姓自己主動參與的方式來把導火線卸掉。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于民眾的民主意識顯著增強，在利益、訴求得不到應有重視時，常常演化為“群體性事件”。隨著改革的不斷深入，許多地方政府對維穩(wěn)的機制也開始反思，廣東“烏坎事件”的成功處理說明了在矛盾激化后，由于政府積極介入和信息公開，建立有效的對話協(xié)商機制，可以將社會維穩(wěn)與民眾維權統(tǒng)一起來，成功化解社會矛盾，避免了行政化、簡單化處置的傾向，為創(chuàng)新公眾利益訴求表達機制和社會矛盾化解機制提供了良好示范。

二、社會管理創(chuàng)新實踐中存在的主要問題

( 一) 形式主義

近年來，“加強和創(chuàng)新社會管理”成為各大主流媒體的熱點語句，各地積極響應，紛紛出招，政策、規(guī)定層出不窮，大有把創(chuàng)新進行到底之勢，一些創(chuàng)新往往是中看不中用，聽起來很好，但在解決實際問題上收效甚微。創(chuàng)新社會管理應當真正為百姓做實事，有些地方政府挖空心思大搞面子工程、形象工程，花架子式的招數(shù)很多，非但不能解決問題反而讓群眾反感。創(chuàng)新是一種手段，不是目的，“喊破嗓子不如甩開膀子”，不僅僅是“以文件落實文件、以會議落實會議”，而是腳踏實地，身體力行。社會管理創(chuàng)新要以群眾需求和解決問題為導向，在務實管用上下功夫，最終落實到改善民生上。

( 二) 虎頭蛇尾

借鑒經(jīng)濟學的一個概念，當前許多地方的社會管理創(chuàng)新也陷入了“滯漲”。一些地方政府喊著響亮的口號和承諾，熱鬧一時，過后便無聲無息，面對上級領導調(diào)研，說空話、說大話、說漂亮話，鼓吹著如何實現(xiàn)宏大的社會管理創(chuàng)新目標，最終卻淪為紙上文章。從客觀需求來說，中國的社會管理體制改革遠未到結(jié)束的時候，有些領域的改革還剛剛開始甚至還未邁開步伐，社會對改革有著巨大的需求。然而，在許多改革的深水區(qū)，由于阻力大而陷入僵局，深度改革難以推行，即使出臺了一些改革措施，最后也是虎頭蛇尾，不了了之。例如事業(yè)單位養(yǎng)老改革，早在2008 年初國務院就出臺了一個方案，并選取山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行試點，然而到目前為止，只有廣東開展了“半吊子改革”，其他四省市基本沒有推進。由于養(yǎng)老金改革涉及事業(yè)單位人員切身利益，同時政府對公務員養(yǎng)老保險改革也沒有任何承諾，攀比心理導致普遍的反對和抵觸，致使事業(yè)單位養(yǎng)老改革停滯不前。

( 三) 生搬硬套

社會管理的創(chuàng)新顯然是一個破舊立新的過程，但“破”的是過時的制度、落后的管理和急需解決的矛盾?，F(xiàn)實中，有些創(chuàng)新耗費大量的人力、物力、財力，卻“無用武之地”，群眾對之不理解、不接受、不支持，甚至引起不滿和反對。分析其原因，主要在于沒有緊密聯(lián)系工作實際，沒有緊貼基層現(xiàn)實需要，而是離開實際憑空想象，脫離實際盲目蠻干，不求實效;沒有充分考慮群眾利益、尊重群眾意愿，甚至損害群眾切身利益，勞民傷財;學習借鑒他人的成功經(jīng)驗和做法沒有注意適用問題，機械模仿，盲目套用，“水土不服”。創(chuàng)新的經(jīng)驗要從實踐中來，更要到實踐中去，對于實踐證明好的創(chuàng)新成果，要結(jié)合實際，在實踐與總結(jié)中不斷豐富。改革不是簡單的職能部門“過家家”，重要的是是否有利于國家經(jīng)濟社會發(fā)展，是否有利于滿足人民的實際需求，是否有利于提高人民的幸福感。

( 四) 避重就輕

在創(chuàng)新社會管理的實踐過程中，似乎只要過去沒有的，或者對已有的東西做了變動就是對的，就是好的。對一項舉措能否長期發(fā)揮有效作用考慮得少，對著眼于建立能夠長期運行的基本做法更是有所忽略。例如，在向社會組織放權的過程中“只出錢，不放權”，是許多城市社會組織管理體制改革中普遍存在的現(xiàn)象。因為部分職能部門擔心權力被剝奪，“花錢買服務”并沒有真正放權給社會組織。廣東省順德市就已經(jīng)將100 多項職能交由社會組織承接，但這些職能零散而不成體系，真正涉及權力核心的政府職能更是沒有。再比如，一些地方提出的口號是“社會管理社區(qū)化”，把政府應該管的事放到社區(qū)去，要給社區(qū)加錢、加人、加房、加設備，無外乎加強對群眾的“管”，把每個人都“看”起來。盡管現(xiàn)在我們經(jīng)常談“小政府大社會”，放權于社會、加強社會組織和公眾參與，然而事實上在做法上還是走了行政管理的老路子，對于如何促進社會領域的改革仍不夠重視。

三、進一步加強和創(chuàng)新社會管理的思考

我們對如何創(chuàng)新社會管理在認識上已經(jīng)有了比較系統(tǒng)的了解，毋庸置疑，轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新手段、改革體制、完善格局、夯實基礎都是我們加強和創(chuàng)新社會管理的思路。同時，我們也要清醒的看到，如何進一步創(chuàng)新社會管理中還存在的許多問題，也面臨許多挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有創(chuàng)新的基礎上需要從以下幾個方面繼續(xù)努力。

( 一) 加強頂層設計，完善制度建設，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會管理體系

各地社會管理創(chuàng)新應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，認清自身所在地區(qū)的優(yōu)勢和劣勢，而不是照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗。在面對全球化沖擊時，英美等國都及時地調(diào)整了本國的社會治理政策，擺脫了可能產(chǎn)生的社會危機。例如美國社會保障制度是在經(jīng)濟危機背景下產(chǎn)生的，強調(diào)政府、企業(yè)和個人三方共擔，但是隨著社會的發(fā)展，社會保障項目不斷增多，保障水平也不斷提升。英國是世界上第一個福利國家，但長期的高福利使得國家財政負擔過重，面臨嚴重的財政危機和管理危機，撒切爾夫人就推行“新公共管理”導向的政府改革，將市場競爭機制引入社會治理，提高政府效率，向公眾提供質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務。社會是動態(tài)發(fā)展的，社會管理創(chuàng)新為了適應社會發(fā)展的需要，應不斷做出調(diào)整。在這個過程中，政府必須加強頂層設計，完善制度建設。

( 二) 深化綜合體制改革，突破改革瓶頸，將社會體制改革作為全面改革的先導

改革會遇到很大的阻力，但改革勢在必行。在改革中要處理好穩(wěn)定與發(fā)展、效率和公平、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展、政府市場和社會的關系。圍繞老百姓關心的民生熱點、難點問題，圍繞提高公共服務能力和社會管理水平，進一步優(yōu)化政策制定的頂層設計、機制創(chuàng)新，整合目標管理體系和政策創(chuàng)新資源，通過綜合改革，出臺一攬子經(jīng)濟、社會、文化、行政管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等改革方案。其中，社會體制改革最為民眾所關切，又并未觸及一些宏大問題，由社會體制改革入手較為穩(wěn)妥和慎重，改革的效果也更易顯現(xiàn)。

( 三) 立足老百姓實際需求，提高公共服務水平，夯實社會管理的民生基礎

當前對社會管理問題的著力強調(diào)，源于社會問題、社會矛盾以及社會沖突的不斷增加和由此所形成的對社會生活的沖擊，很容易形成對社會管理的誤解，即將社會管理片面地理解為一種消極的、防范性的手段。社會管理的真正目的是改善人類的生存狀況，而積極的社會管理則以主動的建設和變革為手段，以改善社會的狀況、建設一個充滿幸福感的、更好的社會為目標。［4］蛋糕越做越大、越做越好，食客的胃口已被充分調(diào)動，口味越來越挑剔。只有立足老百姓需求，提高公共服務水平，才能奠定好社會管理的基礎。在決定涉及人民群眾切身利益的重大民生事務前，應充分聽取人民群眾意見，順應社會公眾需求，變“政府配餐”為“群眾點菜”，變“為民做主”為“由民做主”，堅決杜絕“政績工程”和“面子工程”。

( 四) 鼓勵社會創(chuàng)新，保障社會權利，促進社會領域自治形成

在政府、市場、社會的三者關系中，政府定制度，進行市場監(jiān)管，提供基本的公共產(chǎn)品;市場是操作平臺，凡是能市場化的盡量市場化;社會起補充、矯治、彌補市場缺陷的作用，三方協(xié)同，互為補充。社會創(chuàng)新將成為政府、企業(yè)和民間三方合作的重要平臺，社會組織和社會企業(yè)將在社會創(chuàng)新中承擔日益重要的責任。在孵化中必須注意一點，要改變與政府之間的支配性功能協(xié)作關系，使社會組織能真正獨當一面。［5］

( 五) 加強社會道德建設，提升政府公信力，營造誠信社會環(huán)境

社會長期的誠信缺失必將導致社會道德的淪喪和社會矛盾沖突的加劇，影響經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。因此，必須把構(gòu)建信任、構(gòu)筑社會誠信體系作為加強和創(chuàng)新社會管理的一項重要基礎工程。當前，社會管理創(chuàng)新面臨的一個重大課題是如何加強和提升社會的自我凈化、自我調(diào)節(jié)功能。那就必須立足于誠信建設，只有讓多數(shù)人愿意或必須立足誠信做人做事，才能從根子上預防和減少矛盾糾紛的發(fā)生，讓黑心棉、毒大米、毒奶粉、地溝油等嚴重挑戰(zhàn)社會道德底線的事件不再發(fā)生。建立健全信用體系的基本框架，以法律的強制性、穩(wěn)定性和延續(xù)性，打破誠信危機的堅冰，營造誠信社會環(huán)境。

( 六) 暢通利益訴求機制，建立社會矛盾化解機制，維護基礎社會秩序

暢通利益訴求機制是促進社會和諧的“安全閥”和削減社會不滿情緒的“泄洪器”。當前人們的權利和利益意識增強，開始用各種方式表達自己的利益訴求，反映自己的意見、要求和建議，陳述自己的不滿，如果處理不好，很容易造成矛盾激化，引發(fā)社會沖突。各級政府部門要進一步適應社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，暢通群眾訴求渠道，把群眾利益納入制度化、規(guī)范化和法制化軌道。通過優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機制，在發(fā)展中化解矛盾;暢通訴求表達機制，在改革中化解矛盾;健全矛盾調(diào)處機制，在穩(wěn)定中化解矛盾;完善權益保障機制，在和諧中化解矛盾。

( 七) 綜合運用現(xiàn)代科技手段，注重人才隊伍建設，提高社會管理能力

針對當前城市系統(tǒng)日益復雜化的趨勢，在大城市特別是人群密集的地方，運用現(xiàn)代信息技術手段進行網(wǎng)格化管理，加強對“人、車、屋、會、所”等地方的監(jiān)督和管理，做到情況明、信息準。各級領導干部要加強社會管理知識的學習，深入實際調(diào)查研究，總結(jié)和推廣各地社會管理的新鮮經(jīng)驗，不斷提升社會管理能力。同時，要培養(yǎng)和造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍。通過多種渠道吸納社會工作人才，提高職業(yè)化和專業(yè)化水平，要科學設置社會工作崗位、薪酬待遇，完善社會工作職業(yè)準入和職業(yè)發(fā)展制度，吸引大批優(yōu)秀人才從事專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作。

( 八) 引導網(wǎng)絡輿論，加強新媒體管理，打造健康的虛擬社會

網(wǎng)絡是人們工作、生活中的得力助手，也是改進政府工作、改變干部作風的重要學習教育陣地，成為群眾行使知情權、監(jiān)督權、利益保障權的重要場所，更成為各級政府促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生活的重要信息渠道，經(jīng)濟社會的巨大進步與互聯(lián)網(wǎng)媒體的發(fā)展是分不開的。各級政府要從思想行為上迅速適應網(wǎng)絡虛擬社會的發(fā)展，促進政府與網(wǎng)絡媒體形成良好的合作關系，健全引導網(wǎng)絡輿情良性發(fā)展的機制。通過暢通的溝通機制，及時反饋，政府和網(wǎng)絡媒體之間的良好互動可以促進網(wǎng)絡媒體的自身發(fā)展，同時又能更有力保障公民的知情權、表達權，促進網(wǎng)民理性有序的政治參與。

［1］顏清揚. 創(chuàng)新社會管理理念實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變［J］.珠海市委黨校學報，2011，(5) .

［2］何增科. 深化十大社會管理體制改革的具體構(gòu)想［J］.北京行政學院學報，2010，(2) .

［3］馮必揚. 創(chuàng)新社會管理應加快社會組織的發(fā)展［J］.群眾，2011，(5) .

［4］孫立平. 走向積極的社會管理［J］.社會學研究，2011，(4) .

［5］田凱. 關系、限度、制度——轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善組織［M］. 北京： 北京師范大學出版社，2011.3.