現(xiàn)代社會公共管理的興起與理論特質(zhì)*

高信奇

(中共南京市委黨?？粕缃萄胁?江蘇 南京 210046)

好生活是古今中外一切人類社會所追求的理想。好生活需要以好社會為基礎(chǔ)和依托，因此，好生活是離不開好社會的。而好社會一定是一個和諧有序、公平正義的生活狀態(tài)，即擁有秩序與公正感的社會。為了實現(xiàn)這種好社會的理想，就必須對社會公共事務(wù)實現(xiàn)富有成效的管理與控制。從這一視角來看，人類文明發(fā)展史就是一部社會公共管理史，“文明是人類力量不斷地更加完善的發(fā)展，是人類對外在的或物質(zhì)自然界和對人類目前能加以控制的內(nèi)在的或人類本性的最大限度的控制。”［1］因此，社會公共管理是人類為獲得社會秩序而進行的常態(tài)性治理活動，是與社會存續(xù)相始終的人類行為。然而，社會公共管理理念與模式又不是亙古不變的，是會隨著時間推移和實踐發(fā)展而發(fā)生躍遷的，隨著現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型，社會公共管理也發(fā)生了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進。只有認真把握社會公共管理的“古今之變”，方能準確有效地推進現(xiàn)代社會公共管理理念、模式、組織和制度的轉(zhuǎn)型。構(gòu)建中國特色公共管理體系是當前我國的重要目標和緊迫任務(wù)。中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會明晰了我國社會公共管理的主體、發(fā)展思維和階段性目標，為我國和諧社會建設(shè)指明了方向，描繪了“藍圖”。中國特色公共管理是有別于傳統(tǒng)社會公共管理的現(xiàn)代管理模式，故此，厘清社會公共管理的變遷、現(xiàn)代社會公共管理的興起背景與理論特質(zhì)，對構(gòu)建中國特色公共管理體系也有著重要理念啟示和實踐指導意義。

一、國家與社會的分離:現(xiàn)代社會公共管理的相對獨立化

按照德國社會學家滕尼斯的看法，人類的群體生活中存在著兩種結(jié)合類型，一種是共同體，另一種是社會，其中，共同體類型早于社會類型，抑或說，共同體是古老的，社會則是現(xiàn)代的。由此可見，傳統(tǒng)時代社會意識尚未覺醒，也就是說，在傳統(tǒng)社會里“現(xiàn)代意義上的個人意識和社會意識都是無法生成的?！保?］在這種時代里，社會與國家是高度同一，或者說國家覆蓋了社會，社會隱身于國家之中，“個人與社會都無法獨立于國家而存在”。［3］在傳統(tǒng)社會里，社會公共管理涵蓋于國家的統(tǒng)治之中，是國家的重要職能之一。因此，馬克思主義認為，國家的社會公共管理職能統(tǒng)攝于政治統(tǒng)治職能之中，并為之服務(wù)，“社會職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治;而政治統(tǒng)治的維持又必須以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)”。［4］

伴隨著人類社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，以及公民權(quán)利意識的覺醒和民主政制的建設(shè)，社會與國家發(fā)生了分離，形成了“社會—國家”的二元領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。在這種背景下，國家對社會控制開始松動，社會公共管理從國家政治統(tǒng)治中分離出來，成為一個相對獨立的領(lǐng)域。于是，社會公共管理從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式演進，呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)社會公共管理的特點:一是，傳統(tǒng)社會公共管理是蘊含于政治統(tǒng)治之中的，立足于國家本位，表現(xiàn)出一種統(tǒng)治型或者管制型治理模式;現(xiàn)代社會公共管理雖然與政治統(tǒng)治有著千絲萬縷的勾連，但是其政治色彩開始淡化，是以社會為本位，表現(xiàn)為一種服務(wù)型治理模式。二是，傳統(tǒng)社會公共管理的主體是政府，也就是說，傳統(tǒng)社會公共管理是以政府為中心的“單主體單中心”治理模式;現(xiàn)代社會公共管理從政治統(tǒng)治中分離出來之后，社會公共管理由原先政府一家獨攬，向多元社會力量協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，形成了以國家政府、社會組織和市場力量為管理主體的“多主體多中心”的治理模式。

二、國家建構(gòu)的社會視角——公民自治型公共管理的型構(gòu)

現(xiàn)代社會是個領(lǐng)域分化的社會，是由(政治)國家與(市民)社會二元因素構(gòu)成的模式，因此，健全的現(xiàn)代社會生活必然涵蓋著現(xiàn)代國家建構(gòu)(state building)與社會建設(shè)(society building)雙重維度，而且兩者之間是辯證聯(lián)系的，“正如沒有一個以市場經(jīng)濟和公民權(quán)利為根基的現(xiàn)代市民社會，就難以建構(gòu)一個現(xiàn)代國家一樣”。［5］在國家與社會的關(guān)系上，以黑格爾為代表的資產(chǎn)階級學者認為“國家是建立在人的理性的基礎(chǔ)之上的，國家的本質(zhì)就是人類理性的自我發(fā)展”，［6］并宣揚一種國家決定社會觀，企圖將國家置于社會之上。馬克思主義在對這種顛倒的國家社會觀批判的基礎(chǔ)上指出，“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”，［7］并且預言隨著人類社會的發(fā)展，國家最終要消亡，國家要還權(quán)于社會。

如果從現(xiàn)代民族國家發(fā)展實踐的視角來看，現(xiàn)代國家建構(gòu)離不開社會建設(shè)，無論是發(fā)達現(xiàn)代化國家，還是后發(fā)國家，無不把對社會公共事務(wù)管理作為國家建設(shè)的支援性力量?，F(xiàn)代國家建構(gòu)存在兩個向度，即民族國家建構(gòu)和民主國家建設(shè)。民族國家建構(gòu)，立基于對民族意識與民族獨立的認同;民主國家建設(shè)，則立足于人民主權(quán)理念的自覺和政治參與的行動支援。然而，無論是對民族獨立和人民主權(quán)意識的贊同，還是政治參與的積極行動，都得益于市民社會的發(fā)育、成長與壯大。因為，社會公共生活是鍛造公民民主意識和民族意識的孵化器，是公民政治行動的儀式化訓練場，“儀式的本質(zhì)在于使儀式的參與者在參與中得到教化，公民是在儀式中被塑造的”。［8］通過這些活動，公共意識和政治參與精神滲透到公民的身心之中。由此可見，社會建設(shè)是與國家建構(gòu)同等重要的理論命題和政治實踐，其中社會公共管理則構(gòu)成社會建設(shè)的重要內(nèi)容與維度。于是，在現(xiàn)代社會公共管理者的視野中，現(xiàn)代社會公共管理就呈現(xiàn)出一種公民自治型管理的特色。這是因為，在他們看來，社會是一個衛(wèi)護公民權(quán)利與利益的共同體，是一個實行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我完善的公共空間。國家與政府對社會放權(quán)，鼓勵公民直接參與對社會的自主型治理。這種自主型治理，不僅體現(xiàn)了國家還權(quán)于社會的理念，公民也在直接治理中培養(yǎng)了意識、提高了能力、規(guī)訓了行為。

三、風險社會的來臨與不確定性的增長:公共危機管理的興起

傳統(tǒng)社會是一個等級社會，也是社會關(guān)系相對簡單與確定性的社會?！皬娜祟悮v史的總的進程來看，農(nóng)業(yè)社會是一個相對簡單的社會，這個社會中一切事物也都表現(xiàn)出確定性的特征，依靠權(quán)力就能夠基本滿足這個社會的治理要求?！保?］隨著現(xiàn)代化進程的推進，現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出風險性增加和不確定性增長的特色，具體表現(xiàn)如下:現(xiàn)代社會是建立在人與人平等的關(guān)系之上的。人際的平等關(guān)系帶來的是社會關(guān)系的豐富化、多樣化，也因此造成社會關(guān)系的復雜化和不確定性;現(xiàn)代社會是高科技發(fā)展的社會。高科技在服務(wù)于人類的同時，核輻射的泄露、高端武器的擴散、基因食品的隱患，也給人類社會埋下潛在的危機;現(xiàn)代社會是以工業(yè)主義為特征的社會。工業(yè)主義使得人類物質(zhì)財富不斷豐腴的同時，也導致全球變暖、臭氧層空洞、資源枯竭，造成人類生存的安全性不斷走低，美好家園夢想的破滅;現(xiàn)代社會是一個商業(yè)社會。市場經(jīng)濟的分散決策體制導致個人利益的獨立化與個人生存狀態(tài)的原子化，極易引發(fā)一系列基于利益糾紛的社會沖突和群體性事件;現(xiàn)代社會是一個開放的社會。社會交往活動范圍不斷拓展，沖破了地域和民族國家的界限，走向全球的合作與互動，全球化的到來，使得地域性的社會沖突與矛盾往往在世界范圍內(nèi)擴大蔓延。凡此種種無不顯示，現(xiàn)代社會是個充滿危機的風險社會，是個人類生存越來越難以把握與掌控的不確定社會，美國經(jīng)濟學家加爾布雷思稱之為“不確定的時代”，德國社會學家貝克稱之為“風險社會”。“我們將把19 世紀經(jīng)濟思想中偉大的確定性思想，與現(xiàn)時代面臨問題所帶來的巨大不確定性進行對比?！保?0］“不確定性意味著風險成為我們生活中不可避免的一部分，每個人都面臨著未知的和幾乎不能預測的風險?！保?1］面臨著現(xiàn)代社會風險性、不確定性的增加，如何來消除或降低這種風險，增添確定性的安全成分呢?按照柯文·M·布朗等人的說法，“風險社會這個概念力圖要把握的，就是一個去除了管制的社會環(huán)境將產(chǎn)生的后果。”［12］也就是說，現(xiàn)代社會的風險性和不確定性要求我們必須更新公共管理觀念，強化社會風險和危機管理功能。于是，對風險的預測和對各種公共危機的應(yīng)對，成為現(xiàn)代社會公共管理的重要意涵，“預測和管理沒有人真正了解的風險成為我們的當務(wù)之急”。［13］近年來，全球不同國家都在社會公共管理中不斷強化公共危機處理與應(yīng)對方面的內(nèi)容。

四、政府的治道變革——邁向“善治”的社會公共治理

民主與效率是現(xiàn)代社會生活的兩個重要原則，為了實現(xiàn)民主與效率的兼顧，19 世紀末政治與行政、政治與管理開始分化。政治關(guān)切民主，行政則在意效率，公共行政應(yīng)運而生。在公共行政視野下，社會公共管理由政府獨家承擔，并成為政府公共行政管理的自然延伸。公共行政實質(zhì)上包含著政府組織自身的行政管理和政府的社會公共管理兩個層面?？茖又平M織則是公共行政體系實現(xiàn)自身管理的組織載體，這種組織載體以“命令—服從”為管理特點，對自身進行理性化的管理。政府在運用科層制組織管理政府自身的同時，也把行政管理的理念、組織、方法與手段運用到社會公共管理中，導致了社會公共管理的行政化與國家化。隨著“行政國家”的日益高漲和福利國家政策導致入不敷出的窘境，公共行政出現(xiàn)了效率低下、機構(gòu)臃腫、公共政策失效、尋租和貪腐等問題，這種行政管理的病癥也相應(yīng)地影響或移植到社會公共管理領(lǐng)域。行政化社會公共管理已經(jīng)走入窮途末路，實踐呼喚新的公共管理模式。

上個世紀70、80 年代西方國家興起了重塑政府的新公共管理運動(NPM)，加之，非政府組織(NGO)、社會自治力量不斷發(fā)育與成長，于是，現(xiàn)代社會公共管理模式——公共治理模式應(yīng)運而生，“這就迫使政府不得不去變革其自身的官僚制組織方式，同時，政府也不得不與社會‘分權(quán)’，讓非政府組織以及其他社會力量加入到社會治理過程中來”。［14］隨著社會公共治理模式的出現(xiàn)，行政管理與社會公共管理開始分離?，F(xiàn)代公共管理要求政府把對自身組織的行政管理與對外的社會公共管理區(qū)隔開來，一方面要對社會公共管理進行適度的放手，讓其他社會力量介入進來;另一方面，政府也要在社會公共管理中處于一種重要位置，扮演重要角色，使得組織自身的行政管理服務(wù)于公共管理。由此可見，現(xiàn)代社會公共管理突破了政府型社會管理的單一主體，以“協(xié)商—合作”代替了傳統(tǒng)政府社會管理中的“命令—服從”;以國家與社會、政府與市場之間的良性互動合作，代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府型社會管理中國家與社會、政府與市場之間的對峙，實現(xiàn)了政府型社會管理向現(xiàn)代社會公共治理轉(zhuǎn)變，并將“善治”，即實現(xiàn)社會公共事務(wù)管理效益最大化作為自己的治理目標。

五、新公共服務(wù)運動——“管理即服務(wù)”的政府角色扮演

無論是基于公共行政視角下的公共管理，還是基于公共管理視域中的公共管理，政府的角色扮演不僅承擔著管理職能，同時也承擔著一定的服務(wù)職能。公共行政視角下的政府社會管理，雖然屬于統(tǒng)制型管理，但是也承擔著為市場經(jīng)濟和社會生活提供基本的法律規(guī)則、基本設(shè)施、公共安全和公共基本服務(wù)。然而，公共行政范式下的公共管理，政府既是公共服務(wù)的提供者，又是生產(chǎn)者，集雙重功能于一身。隨著公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)變，政府的管理與服務(wù)之間的關(guān)系也隨著發(fā)生了更新。公共管理理論援用工商管理的精神，主張政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”，而非“劃槳”，“具有企業(yè)家精神的領(lǐng)導都懂得……如果讓其他人干更多的劃槳工作他們就能有更有效地進行掌舵。如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳，掌舵將會很困難”。［15］于是，公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)開始分離，政府更多扮演著公共服務(wù)提供者的角色，公共服務(wù)的生產(chǎn)則由政府以合同外包、特許經(jīng)營、代用券等方式，由市場、私營部門來生產(chǎn)。甚至于公共服務(wù)的提供也不僅僅只是政府的責任，非政府組織和社會力量同樣可以提供公共服務(wù)。由此可見，無論是公共行政理論還是公共管理理論，將管理職能和服務(wù)職能視為兩種不同的且并列性行為，雖然在形式上同等地強調(diào)管理職能和服務(wù)職能，但實際上還保留著較強傳統(tǒng)色彩，更多地是把服務(wù)滲透于管理之中。

上世紀90 年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表發(fā)起了新公共服務(wù)運動。新公共服務(wù)理論認為，政府不是掌舵，而是管理，是服務(wù)。管理就是服務(wù)，“服務(wù)，而不是掌舵”，［16］政府和公職人員不是在控制社會中發(fā)揮重要作用，“對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導來幫助明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向”。［17］至此，現(xiàn)代社會公共管理理論推進和深化了政府的管理與服務(wù)的關(guān)系，明確“管理即服務(wù)”的理念。也就是說，現(xiàn)代社會公共管理摒棄了管理即統(tǒng)制、管理即控制的思維模式，從服務(wù)的視角來考量管理，在服務(wù)中管理，將管理隸屬于服務(wù)、管理寓于服務(wù)之中，以服務(wù)來規(guī)導管理，而不是相反，實現(xiàn)了公共管理從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，為社會公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品成為現(xiàn)代政府社會管理的重要選項，也成為考量政府社會管理成效好與壞、優(yōu)與劣的重要指標與參數(shù)。

當前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型之中，傳統(tǒng)社會因素在不斷衰減，現(xiàn)代社會因素不斷生成，公共管理理念和模式都要隨之變遷與轉(zhuǎn)換。近些年來，我國在不斷總結(jié)原有公共管理模式得失和借鑒先進的現(xiàn)代社會公共管理理念的基礎(chǔ)上，建構(gòu)并不斷完善中國特色公共管理體系。在公共管理主體方面，充分發(fā)揮政府、非政府組織和市場力量，實現(xiàn)政府、社會、公民的多元共治;在社會風險管理方面，不斷增強社會風險的防范和危機管理意識，建立健全以“危機管理的體制、機制和法制”為內(nèi)容的“一案三制”，逐步摸索出一套中國特色公共危機處理體系，體現(xiàn)出應(yīng)急管理成為我國公共管理的重要維度;政府是現(xiàn)代社會公共管理多元主體之一，而且是十分重要的主體。在公共管理的政府職能定位方面，確定服務(wù)型政府作為我國行政體制改革的重要目標與方向，充分體現(xiàn)出“管理即服務(wù)”的現(xiàn)代公共管理理念。

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