推動(dòng)社會(huì)管理重心下移合理配置基層政府機(jī)構(gòu)資源

● 路曉薇 金劍強(qiáng)

如何切實(shí)推進(jìn)社會(huì)管理重心下移，理順管理體制，科學(xué)合理配置基層社會(huì)管理機(jī)構(gòu)是個(gè)重要的研究課題。本文以紹興市為例，重點(diǎn)探究基層社會(huì)管理的組織架構(gòu)、存在問(wèn)題及改革建議。

一、基層社會(huì)管理架構(gòu)的基本現(xiàn)狀

紹興市6個(gè)縣（市、區(qū)）共94個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、24個(gè)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處承擔(dān)的社會(huì)管理職能相似，分別作為一級(jí)政府和市轄（縣）區(qū)派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)自上而下、全方位的社會(huì)管理和公務(wù)服務(wù)職能。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般內(nèi)設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事業(yè)辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、綜治中心、駐村中心等機(jī)構(gòu)，并設(shè)有農(nóng)業(yè)服務(wù)站、工貿(mào)服務(wù)站、文化站、計(jì)劃生育服務(wù)站等事業(yè)單位。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有各種社會(huì)管理類基層站所，包括各職能部門（單位）的派出分局、中心、站、所、中隊(duì)、支隊(duì)，主要根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)或委托、政策規(guī)定，承擔(dān)行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)等調(diào)控力強(qiáng)、涉及規(guī)模范圍廣的社會(huì)管理職能。

村民委員會(huì)和社區(qū)（居民）委員會(huì)作為村（居）民自治組織，承擔(dān)著自治區(qū)域內(nèi)自我教育、調(diào)解、治安、救助、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相關(guān)政策落實(shí)和意見建議上傳下達(dá)等職能。目前全市共有村民委員會(huì)2186個(gè)、社區(qū)（居民）委員會(huì)479個(gè)。

總體來(lái)看，基層社會(huì)管理已基本形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)屬地行政管理服務(wù)、基層站所分片交互執(zhí)法、村（居）自治組織日常自我管理服務(wù)等由片及點(diǎn)、各負(fù)其責(zé)的工作格局。

二、基層社會(huì)管理存在的主要問(wèn)題

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參與社會(huì)管理比較被動(dòng)。在形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的運(yùn)行機(jī)制，但實(shí)際運(yùn)行中，人、財(cái)、物等權(quán)力都在“條”，而事權(quán)、責(zé)任在“塊”?；鶎诱?0%以上的工作是根據(jù)上級(jí)考核項(xiàng)目開展社會(huì)管理服務(wù)，而不是根據(jù)實(shí)際需要來(lái)設(shè)計(jì)工作載體和服務(wù)內(nèi)容。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）崗位設(shè)置匹配度低且人員素質(zhì)不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作綜合性強(qiáng)，但工作壓力大、環(huán)境差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員流動(dòng)頻繁，具有基層管理經(jīng)驗(yàn)的綜合性人才流失嚴(yán)重。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員學(xué)歷專業(yè)技術(shù)職稱普遍不高、年齡結(jié)構(gòu)老化以及臨聘人員數(shù)量較多等現(xiàn)狀，使得精細(xì)化管理和服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置與實(shí)際運(yùn)作有一定差距，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理、財(cái)務(wù)管理與事業(yè)單位法人制度要求不相適應(yīng)。

3. 基層執(zhí)法機(jī)制不順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)限有限。雖然，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)將執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但缺乏法律依據(jù)。這種情況在實(shí)施小城鎮(zhèn)大綜合執(zhí)法試點(diǎn)后，有所改變，但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，基層站所仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)同才能完成執(zhí)法，職能部門的執(zhí)法主體地位不夠明顯，客觀上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的威信，加大了日常社會(huì)管理和服務(wù)工作難度。而政策性、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法較多，執(zhí)法成本高，執(zhí)法方式過(guò)于剛性，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生不滿，直接針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和基層村官的信訪和訴訟數(shù)量增多。

4. 基層站所力量薄弱、管理難度大、布局有待優(yōu)化。目前，基層站所一般設(shè)置在人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、交通便捷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），根據(jù)職能，需管轄2-10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不到2個(gè)人，執(zhí)法和管理力度明顯不夠。長(zhǎng)期使用臨聘人員，既存在勞動(dòng)用工的諸多隱患，又增加了行政成本。

5. 村（居）自治組織力量相當(dāng)薄弱。村（居）民整體缺乏自治意識(shí)和傳統(tǒng)，特別是工業(yè)化和城市化背景下，人口流動(dòng)快，社區(qū)鄰里人際關(guān)系頻繁重組，人際關(guān)系相對(duì)淡漠，基本沒有能夠獨(dú)立順暢運(yùn)作的業(yè)主委員會(huì)，許多工作由主管職能部門牽頭進(jìn)行網(wǎng)格化管理。村（居）民委員會(huì)雖然具有法律地位，但實(shí)際運(yùn)作中主要受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理指導(dǎo)，主職干部和委員接受考核，基本工資獎(jiǎng)金列入財(cái)政預(yù)算。農(nóng)村農(nóng)民合作組織受行政干預(yù)重、自理能力弱、發(fā)育遲緩，短時(shí)間內(nèi)難以承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移剝離出來(lái)的社會(huì)管理和服務(wù)職能。

三、完善基層社會(huì)管理的對(duì)策建議

在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，行政管理服務(wù)、技術(shù)執(zhí)法和日常管理應(yīng)根據(jù)職能差異，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、基層站所、村（居）自治組織分工協(xié)作，合理利用資源，平衡實(shí)施行政和法律兩種管理手段，提升基層社會(huì)管理整體水平和效能。

1. 建議進(jìn)一步明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主體的社會(huì)管理服務(wù)機(jī)制。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要承擔(dān)的職能，科學(xué)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置?？砂绰毮軞w口設(shè)置黨政辦公室、黨群工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)辦公室、社會(huì)管理綜合治理辦公室、財(cái)政財(cái)務(wù)管理辦公室等綜合性辦公室。事業(yè)機(jī)構(gòu)可按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化、便利化的要求，充實(shí)和完善現(xiàn)有事業(yè)綜合性服務(wù)中心職能，加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)綜合服務(wù)、就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和綜合性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)等平臺(tái)建設(shè)，建立健全基層公益服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向基層覆蓋。

繼續(xù)推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，理順縣（市、區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，形成較為健全的社會(huì)事業(yè)管理體系。同時(shí)，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的越位執(zhí)法主體還給職能部門，擺脫執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要主動(dòng)配合各級(jí)各類執(zhí)法行為，做好事前摸底、協(xié)調(diào)，事中協(xié)助、宣傳，事后維穩(wěn)、教育等工作。各職能部門涉及基層的政策制度應(yīng)在征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見（街道）的基礎(chǔ)上整合，提高針對(duì)性。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部隊(duì)伍建設(shè)。建立健全以群眾反應(yīng)、工作評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民主管理考核制度，淡化考核獎(jiǎng)懲中工作職務(wù)的權(quán)重。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)社會(huì)管理任務(wù)的實(shí)際，適當(dāng)增加人員，充實(shí)社會(huì)管理隊(duì)伍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更好地履行社會(huì)管理職責(zé)。

2. 建議進(jìn)一步強(qiáng)化以基層站所為主體的執(zhí)法體制和工作力量。基層站所是完成各項(xiàng)社會(huì)管理工作的基本載體和立足點(diǎn)，各職能部門要把大部分的人財(cái)物資源投入到基層站所工作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)作中。

規(guī)范委托執(zhí)法機(jī)制。突出職能部門及所屬基層站所的執(zhí)法主體地位，在委托執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，要起到組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督控制的作用。同時(shí)，規(guī)范現(xiàn)有臨聘人員使用管理機(jī)制，明晰執(zhí)法程序。

建立一整套信息全、反應(yīng)快、執(zhí)行準(zhǔn)并且能涵蓋事件信息采集、分析、整理、許可確認(rèn)、執(zhí)法力量組織、應(yīng)急反應(yīng)、執(zhí)法評(píng)估、檔案系統(tǒng)分類的管理體系，確?；鶎诱舅氊?zé)明確、聯(lián)系便捷、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

根據(jù)地域情況和社會(huì)需要合理布局現(xiàn)有基層站所機(jī)構(gòu)編制數(shù)量，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。各職能部門除部門領(lǐng)導(dǎo)和極少數(shù)特殊專業(yè)人員外，其他工作人員要定期在各基層站所輪崗，參與基層社會(huì)管理和執(zhí)法工作。要將基層工作業(yè)績(jī)的權(quán)重放在各項(xiàng)考核的首要位置。

3. 建議進(jìn)一步大力培育和引導(dǎo)村（居）自治組織和行業(yè)社會(huì)組織。隨著城市化進(jìn)程加快，各類社區(qū)的穩(wěn)定性、親密度和熟悉度也在提高，客觀上有利于社區(qū)自我建設(shè)和管理。切實(shí)加強(qiáng)基層法制宣傳，提升村（居）法治意識(shí)，在各類選舉、投票、聽證和意見建議咨詢過(guò)程中勇于和善于行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益。各地社工委、民政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)成為社會(huì)自治組織的培育者、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者，逐步淡化對(duì)自治組織的行政干涉，鼓勵(lì)、激勵(lì)和幫助村（居）委員會(huì)明確發(fā)展目標(biāo)方向。