民事訴訟法修改與民事檢察工作的應(yīng)對(duì)

文◎郭宗才

民事訴訟法修改與民事檢察工作的應(yīng)對(duì)

文◎郭宗才*

*上海市寶山區(qū)人民檢察院，全國(guó)檢察理論研究人才［201900］

2012年8月31日，中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督部分作了重大修改，增加了監(jiān)督方式，擴(kuò)大了監(jiān)督范圍，強(qiáng)化了監(jiān)督手段。對(duì)于這些修改，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)？筆者對(duì)此做了一些初步的思考，這里試為闡述，期能供實(shí)務(wù)部門參考。

一、監(jiān)督理念的更新：法院救濟(jì)優(yōu)先

檢察機(jī)關(guān)在法院救濟(jì)優(yōu)先的情況下，可能面臨二少一多的情形：一是抗訴案件可能減少。多數(shù)案件經(jīng)過申請(qǐng)?jiān)賹徍?，一些明顯存在錯(cuò)誤的判決、裁定、調(diào)解書將得到糾正，符合檢察機(jī)關(guān)受理和立案審查的申請(qǐng)抗訴案件將會(huì)有所減少，審查抗訴的難度將會(huì)加大。二是執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量可能減少。在執(zhí)行監(jiān)督探索階段，凡是不服法院執(zhí)行活動(dòng)的申訴檢察機(jī)關(guān)均受理，對(duì)法院的違法執(zhí)行活動(dòng)均予以監(jiān)督。按照法院救濟(jì)優(yōu)先的理念，當(dāng)事人不服法院的執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)先向法院尋求救濟(jì)，然后才能向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督以尋求救濟(jì)。這樣一來(lái)，由于當(dāng)事人先向法院申請(qǐng)救濟(jì)，一定量的違法執(zhí)行行為定會(huì)得到糾正，符合執(zhí)行監(jiān)督條件的案件必然會(huì)減少。三是纏訴案件數(shù)量將可能上升。當(dāng)事人不論是對(duì)原判決、裁定、調(diào)解書不服，還是對(duì)執(zhí)行行為不服，在法院的救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督已經(jīng)是最后的司法救濟(jì)途徑，當(dāng)事人必然會(huì)牢牢盯著檢察機(jī)關(guān)，希望自己的愿望得到滿足，然而，現(xiàn)實(shí)是不可能的，檢察機(jī)關(guān)息訴的難度必然增加。對(duì)此,筆者甚至擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)成為第二信訪局。

對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)必須正確對(duì)待。首先，對(duì)于案件的減少，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的目的不是追求監(jiān)督案件越來(lái)越多，而是通過法律監(jiān)督糾正不公正的個(gè)案促使法院更加公正地司法。只要沒有妨礙申訴權(quán)的正常行駛，當(dāng)事人的申訴渠道暢通，申訴案件減少是一件好事。說(shuō)明法院的生效判決、裁定、調(diào)解書或者執(zhí)行活動(dòng)得到了當(dāng)事人的認(rèn)同，或者經(jīng)過法院的救濟(jì)以后基本實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人追求的公正，得到了當(dāng)事人的認(rèn)可。檢察機(jī)關(guān)不能為了所謂的考核去刻意追求案件數(shù)量。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做的是努力促使法院的審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)都更加公正、更加符合法律的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的普遍公正。其次，對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)貫徹法院救濟(jì)優(yōu)先的理念。雖然，在修改的民事訴訟法中沒有相關(guān)條款規(guī)定在對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督中也要法院救濟(jì)優(yōu)先，但是依據(jù)對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督需要法院救濟(jì)優(yōu)先的法律規(guī)定，完全可以將法院救濟(jì)優(yōu)先適用于執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督中。按照司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》（高檢會(huì) ［2011］2號(hào)）第四條的規(guī)定：“當(dāng)事人或者利害關(guān)系人認(rèn)為人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)違法，損害了自己合法權(quán)益，直接向人民檢察院申訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知其依照法律規(guī)定向人民法院提出異議、申請(qǐng)復(fù)議或者申訴?！彼靖奈募呀?jīng)明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)法院救濟(jì)優(yōu)先。這次民事訴訟法修改，這不過是將司改文件的精神法律化。因此，在修改后民事訴訟法實(shí)施過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹司改文件的精神，貫徹法院救濟(jì)優(yōu)先的執(zhí)法理念。最后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)將承擔(dān)更重的息訴、維穩(wěn)壓力問題。確實(shí)，經(jīng)過先向法院尋求救濟(jì)，對(duì)生效判決、裁定、調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹?，?duì)違法執(zhí)行提出異議、申請(qǐng)復(fù)議或者提出異議之訴后，仍然尋求檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)。不可能所有的當(dāng)事人通過申請(qǐng)法律監(jiān)督來(lái)尋求救濟(jì)都能得到滿足，因?yàn)榉ㄔ旱膶徟谢顒?dòng)或者執(zhí)行活動(dòng)不可能因?yàn)楫?dāng)事人申訴就是錯(cuò)誤的，法院的審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)絕大多數(shù)都是符合法律規(guī)定的，只不過沒有得到所有的當(dāng)事人的認(rèn)同而已。這里有一個(gè)基本的概念，就是符合法律規(guī)定，符合法律規(guī)定并不一定就是客觀真實(shí)，而只是一個(gè)法律真實(shí)。在法治社會(huì)，通過訴訟反映出來(lái)的都是法律真實(shí)。這是我們每一個(gè)法律人都必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)事人只有通過足夠的證據(jù)來(lái)證明法律事實(shí)就是自己心目中的客觀事實(shí)，否則證據(jù)證明的法律事實(shí)與當(dāng)事人心目中的客觀事實(shí)必然會(huì)存在差距。正因?yàn)檫@樣，通過所有的司法救濟(jì)途徑仍然有可能無(wú)法證明到法律事實(shí)與客觀事實(shí)同一，仍然有可能無(wú)法滿足所有的當(dāng)事人的追求，仍然會(huì)有一定數(shù)量的當(dāng)事人糾纏于此，難以息訴。按照修改后的民事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)是當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的最后途徑，但是最后的途徑卻不可能滿足所有當(dāng)事人的愿望，檢察機(jī)關(guān)自然而然必須承擔(dān)更重的息訴壓力。穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定是我國(guó)的首要任務(wù)、政治任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的維穩(wěn)任務(wù)也是應(yīng)該的。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在此方面多動(dòng)腦筋，使更多的案件案結(jié)事了人和。

二、監(jiān)督范圍的擴(kuò)大：可以對(duì)調(diào)解書、審判人員的違法行為和執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督

按照以前的民事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)生效的判決、裁定進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)于調(diào)解書、審判人員的違法行為、執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督都沒有民事訴訟法上依據(jù)。這次修改的《民事訴訟法》第208條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以提出檢察建議或者抗訴；該法條還規(guī)定，對(duì)于審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的審判人員的違法行為有權(quán)提出檢察建議；第235條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。這次修法新增了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)調(diào)解書、對(duì)審判人員的違法行為和對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握，嚴(yán)格執(zhí)法。

關(guān)于對(duì)調(diào)解書的法律監(jiān)督。調(diào)解書本是依據(jù)當(dāng)事人在審判階段形成合意的產(chǎn)物，法院對(duì)當(dāng)事人之間的合意只審查當(dāng)事人的自愿性和合意內(nèi)容的合法性。對(duì)于調(diào)解書的不服，按照以前民事訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人可以申請(qǐng)?jiān)賹?，法院可以依職?quán)再審，但是檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)調(diào)解書提出抗訴。這次修法，延續(xù)了司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見 （試行）》（高檢會(huì)〔2011〕1號(hào)）第六條的精神，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解提出抗訴或者再審檢察建議。雖然，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)法院的調(diào)解進(jìn)行法律監(jiān)督，但是對(duì)調(diào)解書抗訴的事由受到非常嚴(yán)格的限制。盡管，現(xiàn)在對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益沒有法律上的定義，但是將調(diào)解中的自愿原則和合法原則等同于國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益顯然不合理。從法律監(jiān)督的角度看，“損害國(guó)家和社會(huì)公益，主要是指侵犯國(guó)家和公眾權(quán)益，而不包括單純的破壞社會(huì)秩序?！薄皺z察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)基于保護(hù)個(gè)體合法權(quán)益的需要對(duì)調(diào)解書提出抗訴?！保?］當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解書違背了自愿原則或者合法原則向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴或者檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)調(diào)解書沒有損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)建議當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彛瑢で蠓ㄔ旱木葷?jì)。如果發(fā)現(xiàn)審判人員在調(diào)解過程中有違法行為的，可以依據(jù)《民事訴訟法》第208條第三款的規(guī)定，就審判人員的違法行為向法院提出檢察建議。

對(duì)于審判人員違法行為的監(jiān)督。這是修法新增的內(nèi)容，延續(xù)了2010年的司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》和2011年的司該文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中的相關(guān)精神。對(duì)此法條應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解。對(duì)主體而言，這里的審判人員不包括審判監(jiān)督程序中的審判人員和執(zhí)行程序中的執(zhí)行人員。對(duì)于范圍而言，一是對(duì)正在進(jìn)行中的訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為的，例如應(yīng)當(dāng)回避而不回避的，違法瀆職的。二是案件審結(jié)后，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為的，能夠通過抗訴或者再審檢察建議解決的，可以通過抗訴或者再審檢察建議，同時(shí)，可以建議追究相關(guān)審判人員的紀(jì)律責(zé)任或者法律責(zé)任。對(duì)于不適用再審程序的，如特別程序、督促程序、公示催告程序中審判人員的違法行為，均可以適用檢察建議。

對(duì)于執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。此前，檢察機(jī)關(guān)一直在探索執(zhí)行監(jiān)督，有的地方甚至開展得如火如荼。2011年的司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》明確了民事執(zhí)行監(jiān)督試點(diǎn)工作。這次修法明確了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。但是，這次修法卻沒有具體明確執(zhí)行監(jiān)督的具體范圍、方式、程序，以及可以采用的手段、法院對(duì)于檢察監(jiān)督的應(yīng)當(dāng)回應(yīng)等。鑒于《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見 （試行）》是檢、法兩家形成共識(shí)的結(jié)果，在最高法、最高檢新的聯(lián)合規(guī)定出臺(tái)以前，宜以已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的文件為開展執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的基礎(chǔ)，這樣更容易有效推進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督工作。如果地方檢、法兩家能夠形成共識(shí)，在最高法、最高檢試點(diǎn)規(guī)定基礎(chǔ)上有所拓展，也是可以的。目前，執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督宜多溝通，在溝通中有配合，在配合中有監(jiān)督，目的是共同解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，有效地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

三、監(jiān)督方式的增加：可以運(yùn)用檢察建議

以往的辦案實(shí)踐表明，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大辦案效果的有效方式，主要適用于加強(qiáng)社會(huì)管理、預(yù)防違法犯罪、促進(jìn)社會(huì)和諧。這次民事訴訟法修改將檢察建議確立為一種訴訟監(jiān)督措施，并且賦予其不同的監(jiān)督和救濟(jì)功能，用于糾正民事訴訟中的違法行為或者啟動(dòng)再審程序。這次民事訴訟法修改，新增了兩類檢察建議：對(duì)審判人員違法行為的檢察建議和再審檢察建議。

對(duì)審判人員違法行為的檢察建議的相關(guān)內(nèi)容如前文所述。關(guān)于再審檢察建議。修改后的《民事訴訟法》第208條第二款規(guī)定，“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。”再審檢察建議與民事抗訴一樣，旨在啟動(dòng)民事再審。

再審檢察建議源于檢察實(shí)踐。由于“上級(jí)抗、上級(jí)審”的原則，民事檢察工作中的“倒三角”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。為了解決這一問題，從2001年開始再審檢察建議在民事檢察中探索適用。可以說(shuō)，這次立法是對(duì)過去檢察實(shí)踐做法的認(rèn)可。這次立法進(jìn)一步明確了“上級(jí)抗、上級(jí)審”的原則，同時(shí)以再審檢察建議引起“同級(jí)建議、同級(jí)審理”為補(bǔ)充。

但是，我們必須注意到再審檢察建議不具有訴訟法上的強(qiáng)制法律效力，缺乏剛性。與抗訴的法律效力在于直接引起法院再審不同，再審檢察建議的作用在于敦促法院對(duì)原判決、裁定與調(diào)解書進(jìn)行審查。再審檢察建議能夠引起再審的基礎(chǔ)不是檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)，而是法院依職權(quán)決定再審的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議后，是否再審，由法院決定。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，與法院溝通協(xié)調(diào)工作做得好的，通過檢察建議啟動(dòng)再審就容易，否則法院難以因?yàn)闄z察建議啟動(dòng)再審程序。以后，檢察機(jī)關(guān)要在同級(jí)監(jiān)督上有所作為，加強(qiáng)與法院的共同協(xié)調(diào)，努力形成共識(shí)，這是讓再審檢察建議發(fā)揮功效的必經(jīng)之路。

四、監(jiān)督手段的強(qiáng)化：可以調(diào)查核實(shí)

檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：

一是關(guān)于調(diào)查的情形。這次民事訴訟法沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的情形，此前的規(guī)范可以作為確定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的重要參考。

二是關(guān)于具體的調(diào)查核實(shí)措施。這次民事訴訟法也沒有明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)基于履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以采取調(diào)查核實(shí)措施。但是應(yīng)當(dāng)受到《立法法》第八條的約束，不得采取損害公民人身自由和健康的措施，也不得采取財(cái)產(chǎn)保全等限制公民、單位財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施，保全證據(jù)也應(yīng)當(dāng)使這種行為對(duì)當(dāng)事人的影響縮小到最低限度。

三是關(guān)于調(diào)查的程序。以下三種情形檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)調(diào)查：（1）涉及可能有損國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事項(xiàng)；（2）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的程序事項(xiàng)；（3）審判人員違法行為的事項(xiàng)。除此之外，都應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人提出書面申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合證據(jù)規(guī)則予以審查決定是否調(diào)查。

四是關(guān)于調(diào)查核實(shí)措施的效力保障問題。對(duì)于妨礙法院調(diào)查的，民事訴訟法第一百一十四條規(guī)定了可以對(duì)相關(guān)義務(wù)人罰款、拘留，提出紀(jì)律處分的司法建議。然而，民事訴訟法沒有明確公民、單位配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的義務(wù)，更沒有明確不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的法律責(zé)任。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不配合調(diào)查的普通公民、單位不能采取強(qiáng)制措施，對(duì)于不配合調(diào)查的公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任人，可以建議紀(jì)檢監(jiān)察部門或者其上級(jí)主管部門給予紀(jì)律處分。由于法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)罰款、拘留等制裁措施的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不配合調(diào)查的公民、單位就不能強(qiáng)制制裁。

注釋：

［1］張步洪：《新民事訴訟法講義——申訴、抗訴和再審》，法律出版社2012年9月版，第164頁(yè)。