公證投訴有關問題探討

■杜一平(浙江省司法廳)

徐小蔚 (浙江省杭州市國立公證處)

公證投訴有關問題探討

■杜一平(浙江省司法廳)

徐小蔚 (浙江省杭州市國立公證處)

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公證更廣泛地滲透到社會生活各個領域，與百姓利益息息相關。近年來公證辦證數(shù)量不斷增加，相伴而生的公證投訴案件也悄然呈增長態(tài)勢。處理投訴不僅耗費了公證機構大量的精力，也給公證執(zhí)業(yè)人員增加了壓力，有些投訴案件經(jīng)媒體報道后嚴重影響了公證的公信力，削弱了公證的權威。如何處理和防范日趨增長的公證投訴，使公證事業(yè)健康有序發(fā)展，已成為司法行政部門、行業(yè)協(xié)會、公證機構的重要任務。

一、當前公證投訴的原因分析

(一)隨著案件數(shù)量攀升，公證投訴相應增加

目前，公證越來越多地影響著人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?。個人家庭生活中，設立遺囑、訂立財產(chǎn)協(xié)議、遺產(chǎn)繼承涉及公證;處理糾紛取證要申請保全證據(jù)公證;不動產(chǎn)處置委托書必須公證;經(jīng)濟活動中涉及的搖號、開獎、招投標等需現(xiàn)場監(jiān)督公證;涉外交往中根據(jù)慣例公民出國旅游、留學、探親、貿(mào)易等需要辦理公證。隨著公證數(shù)量的增長，相應的公證投訴也必然增多。

(二)社會財富的膨脹導致利益沖突加劇

隨著國力的增強，公民財富也越來越多，價值越來越大。近幾年私有財產(chǎn)尤其是房產(chǎn)、股權、字畫、珠寶以及古董等價值不斷飆升，交易也更加頻繁。在涉及財產(chǎn)分配和交易過程中基于利益沖突勢必會產(chǎn)生各種糾紛，而在有公證介入的交易糾紛處理過程中，往往波及公證機構。

(三)公民法律素養(yǎng)提升，自我維權意識增強

改革開放以來，國家注重法制建設，群眾普遍懂得運用法律維護自身權益。在處理財產(chǎn)關系或財產(chǎn)交易過程中，很多當事人為獲得利益上的保障主動留存證據(jù)，自發(fā)申請辦理公證。同樣的，如果當事人的利益受損，也會即時將公證機構作為責任追究對象。

(四)判斷標準升級產(chǎn)生的矛盾

公證制度恢復至今走過數(shù)十年發(fā)展路程。很多投訴涉及數(shù)年甚至數(shù)十年前辦理的案件。這些案件的辦理過程符合當時的環(huán)境、條件以及辦證規(guī)則。但人們?nèi)绻袁F(xiàn)在的標準和眼光去看，就會發(fā)現(xiàn)很多不足，從而容易引發(fā)當事人的投訴。如遺囑只有等立遺囑人死后才能生效，投訴發(fā)生的時間距離辦理遺囑公證的時間也許已有十年甚至更久。在設立遺囑的那個年代，即使公證的過程存在一些瑕疵，人們幾乎不會質(zhì)疑一份公證過的遺囑。但人們?nèi)绻袁F(xiàn)在的標準看待多年前的遺囑公證書，就會引發(fā)普遍的爭議和投訴。

(五)社會服務整體水平不斷提高對公證的影響

盡管公證兼有準司法和法律服務的雙重屬性，但在支付公證費的時候，當事人更加容易將公證與商業(yè)化的普通服務相提并論。與其他的商業(yè)性服務不同，公證提供的是法律服務，如果當事人以普通商業(yè)性服務的標準來要求公證機構，難免會有一些差距和誤會，也會引發(fā)一些投訴。

二、當前公證投訴常見的種類和情形

從司法行政、公證機構及其他有關部門接受公證投訴處理情況來看，公證投訴主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、服務態(tài)度方面的投訴。產(chǎn)生于咨詢或受理階段，當事人往往對于其在公證機構的體驗感受不滿而投訴，集中在公證人員接待過程中，包括非現(xiàn)場的電話咨詢和網(wǎng)絡咨詢。當事人往往反映工作人員態(tài)度生硬，話難聽、臉難看，故意刁難;或對服務大廳混亂秩序不滿。投訴產(chǎn)生的主要原因在于公證機構人手不足，公證機構辦公模式格局缺陷，服務方式不當、服務等待時間過長等因素導致。當然也包括有些當事人將公證機構等同于純商業(yè)化服務行業(yè)而提出過高要求。

2、業(yè)務素質(zhì)方面的投訴。有當事人認為同一事項多次咨詢所獲答復不一，致使其來回奔波;有些公證員綜合業(yè)務素質(zhì)方面欠缺，在辦理公證業(yè)務時，對復雜的法律關系不能予以準確定性，簡單粗暴拒絕有難度的業(yè)務;有些因公證員未能進行有效的風險提示，對公證法律后果告知不夠詳細。

3、公證質(zhì)量方面投訴。表現(xiàn)在以下幾個方面: (1)法律關系判斷錯誤。有些案件法律關系相近，公證人員未能準確理清，導致公證書未能如當事人所愿實現(xiàn)其公證目的。有些投訴的理由則是年邁當事人的文化程度低，缺乏相應的法律知識，公證人員錯誤判斷其表述和公證請求，如認為公證員誤將遺囑的意思表示當作贈與辦理。(2)遺漏權利人。常見于繼承公證，在繼承權公證案件中，常有當事人利用人事檔案和戶籍管理的混亂提供不實證明故意隱瞞法定繼承人，公證人員如果疏于審核調(diào)查，或在審核過程中未能發(fā)現(xiàn)，則出具的公證書就會遺漏繼承人。如果繼承后的財產(chǎn)已經(jīng)處分，則遺漏的繼承人會向公證機構主張損失賠償。(3)公證文書出現(xiàn)文字錯誤或記載不完整、印鑒不齊，當事人取得公證書后無法使用，給當事人的工作或交易造成延誤和損失。(4)涉及保全證據(jù)公證的投訴。除少數(shù)儲備型的證據(jù)保全外，保全證據(jù)公證可能均用于對糾紛處理場合，因公證證據(jù)的特殊效力，保全證據(jù)公證書可能會成為糾紛雙方交戰(zhàn)的重點。保全證據(jù)公證投訴集中體現(xiàn)在:一是主張公證超越執(zhí)業(yè)區(qū)域;二是對公證員是否親自參與保全提出質(zhì)疑;三是公證書對事實的描述存在問題。(5)對當事人行為能力認定錯誤?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定，行為人從事民事行為應當具備相應的民事行為能力。在涉及財產(chǎn)處分如夫妻財產(chǎn)協(xié)議、轉讓或抵押的委托、贈與、遺囑、放棄繼承權的公證案件中，經(jīng)常有當事人以權利人喪失或限制民事行為能力為由，要求撤銷公證。

4、當事人理解錯誤。有遺囑受益人混淆遺囑公證和繼承公證，認為只要持有公證過的遺囑，便可以直接辦理產(chǎn)權過戶，根據(jù)遺囑辦理繼承公證的時候，對公證人員在調(diào)查核實過程中所履行的向其他法定繼承人公開遺囑，確認是否最后一份遺囑以及遺囑人是否對缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人保留必要的遺產(chǎn)份額等遺囑效力的程序不滿，引發(fā)投訴。

5、對已生效的法律行為反悔。(1)民間借貸中普遍存在以房屋出售、抵押委托或房屋贈與公證作為擔保替代手段的情況，債務人不能清償?shù)狡趥鶆盏?，債權人可以公證書的使用實現(xiàn)債權。盡管公證機構在根據(jù)申請辦理上述公證時并無不當，但是當涉案財產(chǎn)被處分后，債務人會以各種理由糾纏于公證機構，要求撤銷公證甚至要求公證機構承擔責任。(2)法定繼承人之間就遺產(chǎn)的分配處置達成內(nèi)部協(xié)定，但在辦理公證的時候表現(xiàn)的是一人繼承，其余放棄。如果繼承人繼承遺產(chǎn)后不肯按照內(nèi)部協(xié)定進行分配，其余繼承人也會要求推翻在公證機構作出的放棄繼承意思表示，從而引發(fā)投訴案件。

6、惡意騙取公證文書，引發(fā)受害人投訴。公證當事人或利害關系人為了達到某種利益，提供虛假證明材料或作虛假陳述騙取公證書。由于當事人具有欺騙的主觀惡意，公證處往往防不勝防。一旦得逞，受害人就會把責任歸結于公證處。

上述所述各種投訴現(xiàn)象僅僅是相對典型，并不是公證機構遭遇的全部。除上述列舉的情況之外，還有申請人超過法定時間提起的復查，提出的復查與公證事項無關，復查事項超出公證范圍，公證收費違規(guī)等情形。

三、防治結合，提升公證質(zhì)量，是預防公證投訴的基本之道

公證的各種投訴糾紛，究其根源，都能從公證的服務質(zhì)量上找到原因，或是因服務態(tài)度、服務方式存在問題，或是由專業(yè)素養(yǎng)欠缺導致。因此，要想從根本上減少投訴爭議，關鍵還是持續(xù)不斷通過各種手段和方式提升公證服務的質(zhì)量。

(一)重新認識公證的作用和意義，樹立新的服務理念

在目前社會誠信體系尚未完全建立的背景下，為實現(xiàn)資產(chǎn)流轉，保障交易的安全，促進對外交往需要，當事人往往會選擇公證。公證機構通過自己專業(yè)的證明作用，向社會提供法律服務。如果只關注自身的經(jīng)濟利益，而不關注當事人的切身需求，這個行業(yè)是無法可持續(xù)發(fā)展的。

目前關于服務態(tài)度方面的投訴，集中體現(xiàn)在受理環(huán)節(jié)。很多當事人因為公證機構的相互推諉而向管理部門或政府熱線投訴，涉及的業(yè)務多見于效率低或關系復雜而收費較低的項目。就已經(jīng)實現(xiàn)績效考核公證機構而言，效率低而且收益不明顯的業(yè)務，的確會對自己的效益產(chǎn)生明顯的影響。前往幾十公里之外的郊區(qū)監(jiān)獄為犯人辦理公證，準備工作復雜，會見手續(xù)繁瑣，相比較在辦公室完成的其他業(yè)務，含金量不高，單從個人收入來看，確實有差距。有些公證員故意設置很高的門檻，甚至需要一兩個月的預約期限;有些是簡單粗暴的拒絕，不給任何理由，或直接推到其他公證機構。正如前面所說，當事人申辦公證都是因為有需求，需求往往具有多樣性，而且有些需求具有緊迫性。如果公證服務要適應社會的需求，就必須采取各種長效措施考慮解決當事人的需求多樣性。

1、采取對某些特殊業(yè)務分配制度的政策傾向，鼓勵或支持具有社會公益性的業(yè)務開展。目前，許多公證機構實行績效工資，公證員的個人收入與辦證收費直接掛鉤，如果單一按照公證費計算個人的收入，勢必會引導所有的執(zhí)業(yè)人員向收費高或相對簡單的業(yè)務領域轉移，極力避開效益低下或復雜的案件，最終會使公證的服務機能、業(yè)務水平整體下降。好的分配政策不能只顧經(jīng)濟效益，還應當兼顧公平，通過政策的傾斜鼓勵大家多做好事、益事。公證行為本質(zhì)上是一種法律上的助益行為，通過公證的內(nèi)容和形式為當事人提供法律上的幫助、指導。鼓勵大家善于為群眾解決難事，不能讓知難而進或勇于擔當?shù)墓C員吃虧，否則會慢慢泯滅人們心中的善良之光，也會使社會對公證產(chǎn)生各種怨氣，公證的尊嚴會喪失。

2、便民利民，健全和改善服務方式。為社會提供法律服務時，需要換位思考，為當事人多做考慮，盡量盡早向當事人提供詳盡和充分的信息，減少當事人的奔波，可以大大減少當事人的投訴。

以繼承公證為例，在公證的所有項目中可能是屬于最復雜的業(yè)務種類。當事人需要開具大量的證明文件，而且需要所有繼承人明確的意思表示。因此，如果公證員不夠耐心細致的話，當事人可能需要跟公證人員多次溝通，往返多趟，有時需耗時數(shù)月才能完成。如果公證機構能夠通過網(wǎng)絡或電話或現(xiàn)場咨詢等渠道向當事人告知所需的準備手續(xù)，提供各種證明文件樣本，并為當事人就特殊情況提供固定咨詢聯(lián)系人員，就能夠首先解決一部分的信息溝通造成的投訴。其次，在受理過程中，當所有繼承人一起來公證處的時候，不要因為一項或幾項材料的缺失而拒絕受理，可以依據(jù)已有的資料和當事人的陳述，受理其申請，讓各個繼承人作出相應的意思表示并予以固定，告知缺項材料的補充期限，由繼承人推舉后續(xù)的聯(lián)系人，無需集合所有的繼承人再次奔波。

此外，還應順應社會節(jié)奏，區(qū)別對待出證時限或出證方式。借助于高度發(fā)展的科技，為適應社會的需要，很多職能部門都已經(jīng)簡化程序或通過各種方式提高辦事效率。杭州的房產(chǎn)登記部門已經(jīng)實現(xiàn)當場過戶發(fā)放產(chǎn)權證，公安的出入境管理部門提供網(wǎng)上申請并提供出入境證件的郵寄服務，都是與時俱進的便民措施，目的是使當事人盡可能獲得便利服務。

(二)努力實現(xiàn)公證服務的職業(yè)化

所謂職業(yè)化，是一種工作狀態(tài)的標準化、規(guī)范化和制度化，即要求人們把社會賦予的職責專業(yè)地完成到最佳，準確扮演好自己的工作角色，職業(yè)化的目的是使服務對象滿意。盡管公證的業(yè)務種類繁多，也有個案的特殊性，同一案件不同公證員對待處理的思維和方式不盡相同，處理的結果也存在差異，但并不影響公證的職業(yè)化建設。筆者認為，就公證向社會提供法律服務層面而言，職業(yè)化建設區(qū)分內(nèi)在和外在兩部分，外在的包括職業(yè)禮儀、職業(yè)環(huán)境形象、職業(yè)裝備等，內(nèi)在的包括個人職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)技能、職業(yè)道德等。下面筆者通過公證服務的流程來說明職業(yè)化建設要素的體現(xiàn)。

當事人準備申辦公證，首要的需求是想了解公證的一些基本信息，如公證機構的分布、地址，申辦公證的基本常識。因此公證機構可以建設各種信息渠道，如網(wǎng)站、微博平臺，電信查詢，有條件的公證處可配備專人建立網(wǎng)絡信息公開更新、在線解答、電話的咨詢，解決當事人到公證機構之前的需求。當事人到了公證處，應該很容易的識別公證人員并找到相應的幫助，因此公證機構服務場所的功能區(qū)分標識和公證人員著裝、工作牌等標識能夠幫助當事人順利的實現(xiàn)找人的目的;在人員擁擠的情況下，叫號系統(tǒng)和舒適的等候區(qū)域，有助于建立良好的秩序。以上都是屬于職業(yè)化的職業(yè)裝備和環(huán)境建設，當然也包括提供人工服務過程中職業(yè)素養(yǎng)建設?，F(xiàn)場咨詢受理階段，公證人員應當通過交流了解當事人的真正需求，決定受理或不予受理。確定受理的，盡快進入審查階段;不予受理的，應適當告知不能受理的原因，這個環(huán)節(jié)能否處理好公證人員與當事人之間的關系，取決于公證人員的禮儀和職業(yè)素養(yǎng)建設。在調(diào)查核實階段，對當事人的陳述和身份、材料的核實，是作出真實性和合法性結論的重要階段，也是錯證的高發(fā)環(huán)節(jié)，與職業(yè)道德和專業(yè)技能、責任心建設息息相關。

(三)加強高質(zhì)量隊伍建設

在大陸法系的國家中，公證員的遴選條件非?？量?，除了入行門檻高，還有嚴格的年度培訓制度。在我國，恢復公證制度后的十多年中，公證員多數(shù)是從無系統(tǒng)法學教育背景、公證專業(yè)知識的人員中抽調(diào)，公證員的專業(yè)素質(zhì)并不高;進入九十年代后，公證機構逐漸引入法學專業(yè)畢業(yè)的大學生，開始改變公證員的專業(yè)知識結構，但仍舊存在公證員隊伍 (包括公證員助理)整體素質(zhì)良莠不齊、高級人才欠缺的情況。

目前每年都有大量新出臺或修訂的法律法規(guī)，經(jīng)濟的發(fā)展也催生了大量新的交易結構和模式。在辦理公證過程中，如何正確分析理解各種法律關系，通過表面看到交易的本質(zhì)，守住公證的底線不被當事人不正當利用，從而有效減少投訴，是公證隊伍建設的新任務。

筆者認為，公證隊伍建設要適應新形勢，可以從以下幾個方面著手:(1)加強新任公證員和助理的培訓。新任公證員和助理在短時間內(nèi)無法完全掌握業(yè)務知識，對于執(zhí)業(yè)風險的評估和把控能力不強?？梢砸?guī)定在任職前及任職后兩年或更長的時間內(nèi)，由資深或高級公證員對新公證員和助理進行持續(xù)的分項實務培訓，由高級公證員將多年積累的經(jīng)驗進行梳理后，系統(tǒng)的傳授給新公證員和助理，甚至邀請其他行業(yè)的專家進行培訓，使他們能夠在盡快的時間內(nèi)成長起來。(2)由管理部門牽頭嘗試建立異地實習制度，小規(guī)模欠發(fā)達地區(qū)公證機構的公證員或助理可以定期或不定期的前往業(yè)務成熟或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公證機構實習。經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)的公證機構，所接觸的新鮮事物越多，欠發(fā)達地區(qū)的公證機構遇到的所謂新問題新業(yè)務，也許在大城市公證機構已經(jīng)是成熟業(yè)務。通過實習制度，能夠使欠發(fā)達地區(qū)公證機構節(jié)省對新事物的嘗試摸索成本，直接汲取現(xiàn)成的經(jīng)驗成果。(3)通過各種方式鼓勵自主思考和學習。鼓勵在職攻讀碩士乃至博士，提升思考問題和解決問題的能力;鼓勵在實踐中對業(yè)務的研究和創(chuàng)新，通過各種專項研討會、學術沙龍、案例分析等形式，實現(xiàn)行業(yè)的共同進步。

在當前公證執(zhí)業(yè)環(huán)境條件下，公證員決不能妄自菲薄，但也不能夜郎自大。當事人把每一個公證員都當作法律專家，但公證員自己必須有清醒的認識，對自己有準確的定位。當前公證員隊伍，從整體而言有知識磨損現(xiàn)象，主要包括知識更新催生的磨損、執(zhí)業(yè)環(huán)境相對封閉、缺少對抗性加速的磨損、忽視學習加劇公證員知識的磨損。因此，公證員要有憂患意識，業(yè)務能力強、服務水平高、勤勉、細致等綜合素質(zhì)是當代公證員必須要具備的。當前，如何提高公證員整體素質(zhì)，由重效益向注重質(zhì)量效益并重轉變是一個值得深思的問題。

(四)建立有效的預警機制

很多投訴僅發(fā)生于公證機構，當事人未向行業(yè)協(xié)會或管理部門反映。出于家丑不外揚的心理和為避免管理部門的問責，受理投訴的公證機構甚至是承辦公證員往往自行消化處理，沒有向管理部門和行業(yè)協(xié)會上報，賠償數(shù)額不大的，即使進行經(jīng)濟賠付后也沒有向保險機構理賠。對于全行業(yè)而言，這種處理方式浪費了很多寶貴的資源。一件公證案件投訴的處理，一定能夠留下寶貴的經(jīng)驗和教訓。一家公證機構遭遇的投訴，也許在其他公證機構已經(jīng)發(fā)生或可能將來在其他公證機構發(fā)生。如果匯總各種投訴信息和處理經(jīng)驗，并向全部執(zhí)業(yè)人員發(fā)出警示，能夠對其他公證機構或執(zhí)業(yè)人員產(chǎn)生警示作用，在類似的案件或領域更加重視，避免重蹈覆轍。許多經(jīng)驗來自教訓，管理部門應當重視投訴信息的收集匯總分析，并建立相應的預警機制，定期或不定期的向行業(yè)發(fā)布各種預警信息，促進行業(yè)的健康有序發(fā)展。為此，首先需要建立管理部門和公證機構的良好溝通渠道，消除公證機構或執(zhí)業(yè)人員的心理障礙，鼓勵及時上報各種投訴案件。管理部門也應當轉變管理方式和理念，除了按照規(guī)定必須對已經(jīng)造成社會重大不良影響案件的機構和執(zhí)業(yè)人員的處罰，將工作重點從簡單問責向預警信息的收集整理和發(fā)布轉移。

其次，管理部門或各公證機構還應該建立相應的網(wǎng)絡輿情監(jiān)督制度。目前，網(wǎng)絡已經(jīng)成為情緒發(fā)泄的重要平臺，大量非接觸型投訴發(fā)聲于論壇、微博、網(wǎng)絡社區(qū)。有些不滿的聲音很快消沉，但有些負面的信息則會形成共鳴和圍觀，甚至會引發(fā)地震。因此在網(wǎng)絡時代，管理部門有必要針對公證管理建立專門的網(wǎng)絡輿情監(jiān)督制度，及時發(fā)現(xiàn)處理來自于網(wǎng)絡的各種投訴和不滿，掌握危機公關的經(jīng)驗和技巧，及早處理可能產(chǎn)生的糾紛。

(五)加大對騙取公證文書行為的打擊力度

當事人利用虛假身份證或利用他人身份證騙取公證書的行為，盡管《居民身份證法》規(guī)定，對購買、使用偽造、變造居民身份證要追究刑事責任，同時《公證法》也規(guī)定，提供虛假證明材料騙取公證書，利用虛假公證書從事欺詐活動，偽造、變造或者買賣偽造、變造的公證書、公證機構印章，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，我國《刑法》卻沒有具體條文相對應。實際上對這類行為追究責任的情況并不多見，違法行為缺乏行之有效的法律約束。在實踐中，公證機構的利益還是很難得到保護。受害人因與犯罪嫌疑人是親屬關系，礙于親情拒絕報案，或擔心嫌疑人被拘后其損失無法追回而不肯報案，但對于向公證機構主張損失賠償卻毫不留情。在這種情況下公證機構向公安機關報案，公安機關往往不予立案。為此，應當通過立法或司法加大對騙取公證文書的犯罪行為的追究力度，與公安機關加強溝通和聯(lián)系，建立聯(lián)動機制，對于騙取公證文書的行為予以嚴厲打擊，并形成對不法分子的威懾作用，維護公證的權威和良好執(zhí)業(yè)秩序。

評價公證質(zhì)量最直觀的標準就在于當事人是否滿意，是否取得良好的社會效果。沒有發(fā)生當事人投訴現(xiàn)象，并不能認定服務質(zhì)量優(yōu)異，只是做到了本份，這是對質(zhì)量要求和自身要求的最低標準。出現(xiàn)投訴，不管是基于何種原因，都說明我們的服務出現(xiàn)了問題，需要改進。要想遠離投訴，須內(nèi)修外煉，提高公證質(zhì)量，才是根本之道。

(責任編輯 趙海鷗)