論中國檢察機關(guān)履行檢察職能的權(quán)力基礎(chǔ)

■陳文興 (最高人民檢察院理論研究所)

論中國檢察機關(guān)履行檢察職能的權(quán)力基礎(chǔ)

■陳文興 (最高人民檢察院理論研究所)

為了加強中國司法制度的建設(shè)，理論界、司法實務(wù)界都提出了很多改革的意見、建議。其中有關(guān)中國檢察機關(guān)的職能范疇以及與此關(guān)聯(lián)的檢察機關(guān)的權(quán)力配置等問題，更是引起了社會各界的廣泛關(guān)注。深入研究檢察職能的范疇以及檢察權(quán)的配置等問題，對于改革、完善檢察制度具有重大意義。

一、檢察職能的范疇

目前，在我國檢察職能的范疇問題上，法學(xué)理論界和法律實務(wù)界存在著不同認識。一部分學(xué)者包括很多檢察機關(guān)的人員建議維持或擴大檢察機關(guān)的職能范疇。而另一部分學(xué)者主張，我國檢察權(quán)總體上浮現(xiàn)一種超強勢化，檢察機關(guān)職權(quán)復(fù)雜，“法律監(jiān)督”與刑事追訴之間有著不可調(diào)和的矛盾和沖突，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能應(yīng)當逐漸淡化并在條件成熟時最終退出檢察機關(guān)的職能范圍①陳瑞華:《刑事訴訟的前沿問題》(第二版)，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第528～531頁。。

從世界范圍看，雖然各國檢察機關(guān)的職能不盡相同，但大多數(shù)國家檢察機關(guān)的主要職能是公訴，同時也履行一定的偵查職能和監(jiān)督職能。如美國的檢察職能包括調(diào)查、起訴違反聯(lián)邦法律的行為，并在聯(lián)邦作為當事人的民事案件中代表聯(lián)邦政府參與訴訟。英國檢察機關(guān)有對重大刑事案件提起公訴、支持公訴，在涉及政府利益的重大民事案件中，代表政府參加訴訟，對慈善事業(yè)進行監(jiān)督等職權(quán)②蔣德海:《法律權(quán)威與中國檢察權(quán)的憲法復(fù)歸》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2005年第4期。。法國規(guī)定檢察官處于獨占公訴權(quán)的原告官的地位，享有偵查、公訴犯罪的職權(quán)，享有監(jiān)督并指揮警察及預(yù)審法官的職權(quán)，享有監(jiān)督裁判執(zhí)行的職權(quán)。以法國為代表的大陸法系國家強調(diào)檢察官代表國家保護公共利益，在賦予檢察官追訴刑事犯罪職權(quán)的同時，也明確規(guī)定了檢察官參與民事訴訟的職權(quán)③張培田:《檢察制度本源芻探》，《檢察論叢》(第二卷)，法律出版社2001年版。。德國檢察機關(guān)主要行使刑事偵查起訴、法律監(jiān)督、公益訴訟三大職能。德國檢察機關(guān)不僅可以通過抗告、上訴、再審申請等方式對刑事審判實施監(jiān)督，并對刑事判決的執(zhí)行進行監(jiān)督，還可以作為國家利益和社會公共利益的代表，以公益代表人的身份對涉及國家和社會公共利益的重大案件提起訴訟。俄羅斯的檢察系統(tǒng)是集中統(tǒng)一、上下隸屬的護法機關(guān)，擁有非常廣泛的職能，負責監(jiān)督全社會執(zhí)法和守法情況，特別是對聯(lián)邦各部和各主管部門、聯(lián)邦主體的立法機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)、地方自治機關(guān)、軍事管理機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等執(zhí)法情況實施監(jiān)督，負責公訴和抗訴并擁有一定的偵查權(quán)，還有權(quán)就修改、補充、廢止或通過法律和其他法律文件提出檢察建議，履行完善法律的職能④肖金明:《論檢察權(quán)能及其轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)論壇》2009年第6期。。

在確立我國檢察職能的范疇時，既要借鑒國外有益的經(jīng)驗，又要立足于中國的國情;既要考慮中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)，又要考慮中國的政權(quán)組織形式、我國檢察工作的實踐以及中國的歷史文化傳統(tǒng)，從而來合理地界定檢察機關(guān)的職能范疇。如果檢察職能范疇過窄，如僅限于刑事法律監(jiān)督，就會出現(xiàn)法律監(jiān)督空白和真空，在中國司法腐敗難以遏制的情況下，其結(jié)果是不利于維護司法公正，不利于維護國家法制的統(tǒng)一。反之，如果檢察職能范疇過寬，不注意檢察機關(guān)的特點，盲目要求擴大檢察機關(guān)的職能范疇也是不合理和不可行的。綜合考慮、權(quán)衡各種因素，我國檢察職能應(yīng)包括以下幾個方面:

(一)訴訟監(jiān)督職能

1、審判監(jiān)督職能。審判監(jiān)督是訴訟監(jiān)督的重要組成部分，其內(nèi)容包括:出席法庭支持公訴的檢察人員對審判活動是否合法實行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)審判活動有違法情況，有權(quán)提出糾正意見;最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序向同級人民法院提出抗訴。

2、偵查監(jiān)督職能。偵查監(jiān)督是指檢察機關(guān)依法對偵查機關(guān)的偵查活動是否合法進行的監(jiān)督。偵查監(jiān)督是檢察機關(guān)的一項重要職能。

3、刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關(guān)依法對刑罰執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的情況，以及執(zhí)行刑罰活動是否合法所進行的監(jiān)督活動。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是刑事訴訟監(jiān)督的重要組成部分。

(二)公訴職能

公訴是檢察職能中的重要內(nèi)容，是檢察機關(guān)完成法律監(jiān)督任務(wù)的過程和途徑，對保護國家利益與個人合法權(quán)益，維護國家法制統(tǒng)一發(fā)揮了不可替代的作用。

(三)職務(wù)犯罪偵查職能

職務(wù)犯罪偵查是職務(wù)犯罪偵查主體依照法律對可能已發(fā)生了的職務(wù)犯罪收集相關(guān)證據(jù)、查找并抓獲犯罪嫌疑人所進行的各種專門調(diào)查活動以及采取的強制措施。對特殊主體資格犯罪案件的偵查是檢察機關(guān)的重要職能。

二、檢察機關(guān)履行檢察職能的權(quán)力配置

(一)檢察權(quán)配置的基礎(chǔ)在于保障檢察機關(guān)有效履行檢察職能

檢察職能必須以各項具體的檢察權(quán)作為基礎(chǔ)和條件，各項具體的檢察權(quán)是檢察職能借以體現(xiàn)和發(fā)揮作用的必要途徑和手段。離開了具體的檢察權(quán)，檢察機關(guān)就會徒有虛名。只有立足于我國國情和檢察職能的需要，科學(xué)合理地配置檢察權(quán)，才能保障檢察機關(guān)有效地履行檢察職能。

(二)完善檢察權(quán)的配置，保障檢察職能有效履行

為了保障檢察職能的有效履行，應(yīng)當按照檢察工作的應(yīng)有要求，從立法上完善、優(yōu)化檢察權(quán)的配置。

1、完善檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán):(1)刑事立案監(jiān)督權(quán)的完善。其一，拓寬刑事立案監(jiān)督的范圍。如把不應(yīng)當立案而公安機關(guān)立案偵查的問題納入檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的范圍。其二，提供法律保障，確保監(jiān)督力度。應(yīng)當通過完善刑事立案監(jiān)督操作程序，為刑事立案監(jiān)督提供必要的法律保障手段。(2)完善批準逮捕權(quán)的建議。第一，完善逮捕后執(zhí)行機關(guān)自行撤銷逮捕或者變更強制措施的監(jiān)督。如法律應(yīng)明確規(guī)定偵查機關(guān)變更強制措施時必須征得原作出批捕決定機關(guān)的同意。第二，加強對不予批準逮捕案件的監(jiān)督。(3)完善偵查活動監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想。首先，偵查機關(guān)采取的所有強制性措施都應(yīng)納入檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。其次，明確檢察引導(dǎo)偵查的權(quán)力。再次，立法上應(yīng)賦予檢察機關(guān)《糾正違法通知書》、《檢察建議》等文書的法律強制力。(4)完善刑事審判監(jiān)督權(quán)。一是在立法上明確、細化刑事審判監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序，以保障檢察機關(guān)審判監(jiān)督權(quán)的有效行使;二是完善刑事抗訴制度。(5)民行法律監(jiān)督權(quán)的完善。一是在立法上對檢察機關(guān)民行抗訴權(quán)加以細化;二是增加民行法律監(jiān)督的方式。法律應(yīng)規(guī)定檢察機關(guān)可以針對不同情形采用抗訴、檢察建議、糾正違法通知書等多種監(jiān)督方式向法院提出監(jiān)督意見。同時，法律也應(yīng)規(guī)定每一種民行監(jiān)督方式的具體操作規(guī)范，否則，監(jiān)督實效不大。

2、完善檢察機關(guān)的公訴權(quán):(1)完善檢察機關(guān)的刑事公訴權(quán)。首先，擴大檢察機關(guān)審查起訴的自由裁量權(quán)。其次，適時規(guī)定檢察機關(guān)擁有辯訴交易權(quán)。再次，明確規(guī)定檢察機關(guān)擁有量刑建議權(quán)。(2)完善檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)以及賦予檢察機關(guān)行政公訴權(quán)。隨著社會的發(fā)展，在市場經(jīng)濟條件下，大量涉及國家利益和社會公共利益的民事糾紛和行政爭議無人起訴的問題日漸突出。為了解決諸如環(huán)境污染案件、消費者權(quán)益案件等類案件因種種原因無人提起訴訟的問題，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睉?yīng)考慮賦予檢察機關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，以便檢察機關(guān)通過提起民行訴訟來維護國家利益和社會公共利益。

3、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的完善。一是通過修改《刑事訴訟法》，明確規(guī)定職務(wù)犯罪的初查程序，將初查制度化與法律化，增強初查的強制力和實效性。二是進一步細化技術(shù)偵查權(quán)。

三、保障檢察權(quán)運行的配套制度、措施

(一)建立和完善檢察一體化機制

檢察一體化反映了檢察權(quán)行使的一般原理，體現(xiàn)了檢察權(quán)的性質(zhì)和有效實現(xiàn)檢察職能的需要。檢察機關(guān)及其人員之所以形成統(tǒng)一整體，正是由于行使檢察權(quán)的特殊需要。實行檢察一體制有利于維護法制統(tǒng)一和權(quán)威，排除地方權(quán)力對檢察工作的干預(yù)，克服檢察地方化;有利于解決當前檢察工作中的一些突出問題，克服一些機制性障礙;有利于強化上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，有效配置資源，加強工作協(xié)作，提高檢察效率，防止下級檢察官濫權(quán)，促進社會公平正義，等等⑤孫謙:《中國的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期。。

(二)構(gòu)建獨立的檢察機關(guān)人財物保障機制

現(xiàn)行體制下，檢察機關(guān)的人財物等方面受制于地方，如人事問題由同級地方管理，行政及辦案經(jīng)費由同級政府預(yù)算和劃撥，這直接導(dǎo)致了地方各級檢察機關(guān)聽命于地方領(lǐng)導(dǎo)的不正?，F(xiàn)象，給檢察地方保護主義打開了盛行之門。檢察權(quán)的地方化使檢察權(quán)的行使受到嚴重干擾。因此，應(yīng)改變檢察機關(guān)人財物受制于地方的現(xiàn)狀，確保檢察機關(guān)的獨立性。

(三)加強檢察官隊伍建設(shè)

1、提高檢察官任職資格。由于檢察官責任重大，因此，各國法律大都規(guī)定了較為嚴格的任職條件，以保證檢察官能夠勝任檢察工作。檢察官應(yīng)具備的任職條件:第一，具有較高的道德水準;第二，具有較高的法律專業(yè)知識水平，通過國家司法考試;第三，具有一定的司法實踐經(jīng)驗和實踐能力。

2、完善檢察官任職保障制度。在檢察官的職位保障方面，世界各國普遍采用較為嚴格的免職條件和程序，非有特定情形和依法定程序，不得免除檢察官的職務(wù)。檢察官任職保障制度對于保障檢察官獨立而又正確地行使職權(quán)、排除不正當因素的干擾具有重要意義。

3、嚴懲徇私枉法的檢察官。違法違紀的檢察官不能得到相應(yīng)的懲戒時，不僅會給其他檢察官的職業(yè)信念帶來負面影響，也會使檢察官的社會公信力下降。嚴懲徇私枉法的檢察官對于保證檢察官隊伍的廉潔公正，推動檢察官職業(yè)意識的養(yǎng)成，促進司法公正起著重要作用，應(yīng)予以高度重視。

四、結(jié)語

就權(quán)力的配置而言，從來就沒有一種固定的模式。作為一種國家權(quán)力，檢察權(quán)的配置主要取決于檢察職能的合理定位與安排。從我國檢察權(quán)的配置現(xiàn)狀來看，總體是合理和科學(xué)的，檢察權(quán)的運行也是有效的，但也有不足之處，需要從立法上進一步完善優(yōu)化?，F(xiàn)在有一些論者習(xí)慣性地用西方的模式來評判我國的檢察職能的范疇和檢察權(quán)的配置，但不顧中國的具體國情，完全照搬西方國家的東西，絕不是科學(xué)的態(tài)度。我們不能否認，不管法律制度移植于哪里，都必須與本土結(jié)合才能適合于本土，我國的檢察制度也不例外。我們應(yīng)該盡可能透徹地研究西方，從西方的發(fā)展中尋找可供我們借鑒的文明成果，但我們卻不必言必稱西方如何如何，中國有中國的傳統(tǒng)和特點，建立符合中國傳統(tǒng)和特點的制度、機制能更有利于中國社會的變遷、發(fā)展和進步。

(責任編輯 趙海鷗)