探索社會組織參與公共法律服務(wù)提供的有效途徑
——對中國法律援助基金會組織實施彩票公益金法律援助項目的討論

■唐 鈞 (中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員)

李 敬(中國社會科學(xué)院社會學(xué)所)

探索社會組織參與公共法律服務(wù)提供的有效途徑
——對中國法律援助基金會組織實施彩票公益金法律援助項目的討論

■唐 鈞 (中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員)

李 敬(中國社會科學(xué)院社會學(xué)所)

中國法律援助制度正式建立十年來，取得巨大成就。面對日益復(fù)雜的社會形勢、民眾不斷增加的多樣化法律服務(wù)需求，如何通過創(chuàng)新制度，開拓多元法律服務(wù)提供主體，及時、便利、專業(yè)地為有需要人群提供法律援助服務(wù)，是本文探索的主題。

本文以中國法律援助基金會組織實施的中央專項彩票公益金法律援助項目為例，綜合運用多種方法，探索該項目的創(chuàng)新所在及其對中國法律援助制度和法治社會的價值。本文認(rèn)為，中國法律援助基金會彩票公益金法律援助項目，已初步探索出政府和公民社會組織的合作機(jī)制，為法律類公共服務(wù)穩(wěn)定供給過程中，如何健康有序擴(kuò)展民間法律援助和公益法律服務(wù)空間的可行路徑提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，并基本形成了一套行之有效的管理制度，為未來我國進(jìn)一步開放、鼓勵法律援助服務(wù)的民間參與奠定了堅實基礎(chǔ)。

一、提出問題

政府購買公共服務(wù)，公共服務(wù)提供主體多元化，是目前中國政府在邁向“服務(wù)型”政府、深化社會領(lǐng)域改革、創(chuàng)新社會管理模式過程中不斷推進(jìn)的重點工作之一，也為探索有中國特色的社會福利多元供給提供生活實踐素材。

本文通過分析中國法律援助基金會中央專項彩票公益金法律援助項目 (以下簡稱彩票公益金法律援助項目)，試圖回答在公共法律類服務(wù)中，除法律援助和司法救濟(jì)外，通過何種方式有效引入法律類社會組織，建立一個服務(wù)主體多元化，健康有序的公益法律服務(wù)空間。

本文期待透過彩票公益金法律援助項目研究，探索民間法律服務(wù)行動者們參與國家法律援助服務(wù)的途徑、方式及制度設(shè)計的落腳點，并就該項目實施的成功經(jīng)驗作初步分析。

(一)簡要述評已有研究

過去大量關(guān)于法律援助研究是從法律援助制度、法律援助活動的組織實施、法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立、法律援助資金以及現(xiàn)有法律援助制度不足等角度的研究，對民間法律援助力量如何參與，少有研究。2005年王淑華①王淑華:《參與社會化服務(wù)多元化發(fā)展秩序化》，《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》(下冊)，中國民主法制出版社2009年版，第37～44頁。在文章中談到法律援助類社會組織數(shù)量多，包括了中國殘聯(lián)、工會、婦聯(lián)等準(zhǔn)政府組織，高等院校的法律診所 (公益法律研究或服務(wù)中心)，還包括中國法律援助基金會在內(nèi)的中央和地方的專門基金會及各基層的民辦非企業(yè)單位等。作者認(rèn)為:規(guī)范和發(fā)展是法律社會組織和政府的兩大課題，政府方面缺乏對這些組織的扶持政策、也無法落實《法律援助條例》對社會組織的監(jiān)督管理且政府部門的謹(jǐn)慎態(tài)度也需要調(diào)整。與之相對，社會組織的定位、發(fā)展目標(biāo)和路徑也不明確，為此作者提出了若干建議。有些文章②洪篤凱:《關(guān)于社會團(tuán)體參與法律援助活動的思考》，《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》(下冊)，中國民主法制出版社2009年版，第49～61頁。還主張，除志愿性的法律援助組織服務(wù)外，不需要發(fā)展法律服務(wù)的多元主體。

已有對彩票公益金使用的研究中，還沒有對公益金法律援助項目的專門研究。

總之，目前對于發(fā)展法律援助類社會組織，雖然有《法律援助條例》第8條的明確規(guī)定，但在研究界和實務(wù)界，如何規(guī)范、引導(dǎo)、培育社會組織參與法律援助工作還缺乏一套行之有效的方法，也沒有相應(yīng)的經(jīng)驗總結(jié)和制度創(chuàng)新，而這也是本文的討論內(nèi)容及中國法律援助基金會彩票公益金法律援助項目的價值所在。

(二)本研究的方法、過程

本研究依托中國法律援助基金會彩票公益金法律援助項目數(shù)據(jù)庫資料，結(jié)合中國法律援助政府?dāng)?shù)據(jù)，并通過實地調(diào)研若干民間法律援助服務(wù)組織以及項目受益人，地方項目組織實施方的廣泛交流后，參考已有研究成果后產(chǎn)生。本文是多種方法綜合使用的結(jié)果。

研究調(diào)研起止為2013年4月到6月。

表1 :調(diào)研涉及的法律援助類社會組織一覽表

二、中國法律援助基金會彩票公益金法律援助項目

(一)彩票公益金法律援助項目概況

2009年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部正式對司法部、中國法律援助基金會上報的中央專項彩票公益金法律援助項目進(jìn)行立項。同年底財政部安排彩票公益金5000萬元開展針對農(nóng)民工、未成年人、殘疾人、老年人與婦女家庭權(quán)益保障相關(guān)的法律援助工作。為此，司法部、財政部委托中國法律援助基金會負(fù)責(zé)組織實施中央專項彩票公益金法律援助項目，基金會專門成立了項目管理辦公室。2009年12月30日，財政部、司法部聯(lián)合頒發(fā)《中央專項彩票公益金法律援助項目實施與管理暫行辦法》 (簡稱《實施與管理暫行辦法》)對項目的受援人群、受援案件類別、項目組織管理等內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。2009年、2010年彩票專項資金支持分別為5000萬，2011年資助額度上升為1億元，2012年資助額度保持1億元。

彩票公益金法律援助項目自2010年初具體實施以來，2010、2011、2012年三個項目年度已經(jīng)辦結(jié)案件118203件，其中民事案件 (含刑事附帶民事賠償案件) 107065件、刑事案件9203件、行政案件951件、執(zhí)行案件984件。援助了169776位當(dāng)事人，其中農(nóng)民工 (含農(nóng)民)、婦女、未成年人、老年人、殘疾人分別占到57.4%、19.7%、5.1%、11.1%、6.6%③數(shù)據(jù)來源:彩票公益金法律援助項目管理數(shù)據(jù)庫，訪問日期:2013年6月15日。。

(二)多元主體參與項目實施的狀況

彩票公益金法律援助項目的特色之一，就是鼓勵、引導(dǎo)、培育了一批民間法律援助機(jī)構(gòu)。如，2011年369家項目實施主體中，非司法行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)占到10.27%。2012年486家項目實施主體中，非司法行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)比例提高到了17.9%(包括44家各地婦聯(lián)組織、7家民間法援機(jī)構(gòu)、5家高校社團(tuán)和31家全國律協(xié)下的分省實施單位)④數(shù)據(jù)來源:2011、2012年項目年度總結(jié)。見中國法律援助基金會網(wǎng)站。。

這18%左右的社會團(tuán)體與民間組織，使彩票公益金法律援助項目，具有了與以往政府法律援助服務(wù)迥異的獨特性，即這個項目通過中國法律援助基金會的組織實施，吸引、引導(dǎo)，培育了一批民間法律援助與服務(wù)組織，這也是其社會管理創(chuàng)新所在和項目的根本特色之一。

(三)項目實施的效果與作用

1、彩票公益金項目設(shè)計之初，為民間法律服務(wù)組織的參與留下空間。項目設(shè)計之初，全國律師協(xié)會法律援助和公益法律事務(wù)委員會就參與其中。在實施項目過程中，全國律協(xié)的法律援助委員會利用已有的組織網(wǎng)絡(luò)，開展項目管理協(xié)調(diào)，使全國30多個專門的農(nóng)民工維權(quán)站，以民間組織身份集體參與到項目地方實施中。

2、項目實施過程中基金會積極主動探索和其他社會團(tuán)體、民間組織及高校探索合作機(jī)制。中國法律援助基金會項目辦公室從項目實施開始，就特別注意和民間法律服務(wù)力量的合作，例如，高校資源這一部分。啟動項目后，基金會項目辦公室即與國內(nèi)高校開展法律援助服務(wù)比較知名的高校法學(xué)院系聯(lián)系溝通，通過調(diào)整、探索，已經(jīng)形成高校法律援助服務(wù)陣營。對于基層專業(yè)法律援助機(jī)構(gòu)，項目辦公室主動聯(lián)系，邀請其參與項目實施，使彩票公益金項目具有鮮明的民間特色。經(jīng)過幾年實踐，會形成了在政府法律援助系統(tǒng)作為實施項目主體之外的自管組織和委托代管機(jī)構(gòu)兩個輔助運轉(zhuǎn)系統(tǒng)。對于前者，主要包括高校和基層民辦非企業(yè)單位，后者則以全國律協(xié)、全國婦聯(lián)為代表，通過直管和委托，形成了對各類機(jī)構(gòu)分類引導(dǎo)和扶持的目的，初步建立了多個常規(guī)化的工作機(jī)制。

3、通過項目實施，培育新組織的生長。由于彩票公益金項目的示范作用，對基層民間組織的產(chǎn)生起到良好的刺激作用，如北京某區(qū)一殘疾人法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，直接誘因就是本項目的實施，而那個組織也成為北京地區(qū)第一家針對殘疾人提供專門法律援助服務(wù)的民間組織。這一誘發(fā)現(xiàn)象在北京遠(yuǎn)郊的民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的誕生過程中也有體現(xiàn)。

4、通過項目發(fā)展，引導(dǎo)民間組織專業(yè)化發(fā)展，形成專業(yè)的民間法律援助服務(wù)力量。本項目對于促進(jìn)民間法律援助組織健康有序發(fā)展起到示范作用。例如，北京一專門從事勞動維權(quán)的組織，在本項目支持下目前可以在勞動權(quán)益保障領(lǐng)域進(jìn)行深入專業(yè)的工作。談到彩票公益金項目對機(jī)構(gòu)的作用，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人坦言:“中彩基金項目對于我們這樣資金比較匱乏的法律援助機(jī)構(gòu)來說，促進(jìn)了本機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)?；ㄔO(shè)。”

三、彩票公益金法律援助項目對引導(dǎo)培育民間力量的意義

(一)項目是對《法律援助條例》的具體落實

彩票公益金法律援助項目不僅具體落實了《法律援助條例》中對社會參與的條款，也為我國建立以司法行政系統(tǒng)法律援助機(jī)構(gòu)為主體、社會力量參與的新型法律援助保障服務(wù)體系探索出一條行之有效的科學(xué)發(fā)展道路，對中國法律援助事業(yè)的健康持久發(fā)展具有重要意義。

過去，司法行政系統(tǒng)作為法律援助服務(wù)主要提供者的局面下，各類社會組織參與法律援助的探索之途并不順利。如2012年司法行政系統(tǒng)中全部辦結(jié)案件中，5.2%是由社會組織人員，2.2%由法律援助志愿者完成的⑤中國法律援助中心編:《中國法律援助年鑒2012年》，中國民主法制出版社，第233頁。。與之相比，彩票公益金項目案件中社會團(tuán)體 (組織)實施的案件數(shù)量最近三年一直保持在10%左右，集中突顯了彩票公益金項目對社會組織的特別關(guān)注與支持。

(二)基金會以項目制運作為手段，引導(dǎo)、孵化、扶持和規(guī)范了一批民間法律服務(wù)組織

社會組織參與法律援助事業(yè)的重要性，首先，這是社會事業(yè)社會辦大背景下的必然發(fā)展趨勢，而社會事業(yè)社會辦的前提是政府給與從事社會服務(wù)的組織以足夠辦事的經(jīng)費及其他必要支持;其次，一個健康社會的發(fā)展有賴于各種主體的參與，在法律援助事業(yè)領(lǐng)域也不例外，除了政府法律援助的保障型供給外，需要有民間社會組織的參與，以呈現(xiàn)社會健康發(fā)展態(tài)勢;再次，中國的法律援助事業(yè)從發(fā)展的地區(qū)性、法律援助服務(wù)提供者的專業(yè)性、社會問題復(fù)雜性等角度，也呼喚著更加專業(yè)、專職的法律援助民間組織的出現(xiàn)。這些民間組織將有效地應(yīng)對法律援助問題日趨復(fù)雜、急迫的社會形勢，通過貼近基層的專業(yè)服務(wù)更好滿足涉案人員的多種需要，在專業(yè)化服務(wù)之上保留社會組織的中立獨立性，促進(jìn)中國司法公正，社會和諧穩(wěn)定。

從目前彩票公益金項目支持的這些社會組織看，恰恰體現(xiàn)了上述優(yōu)勢與特色，不論是專門為農(nóng)民工還是更廣大勞工群體服務(wù)的組織，以及為兒童服務(wù)的社會機(jī)構(gòu)，都在面對復(fù)雜社會現(xiàn)實時，及時有效地為需要法律援助者提供了專業(yè)化服務(wù)。

而本項目在積極探索了民間法律援助服務(wù)主體有序參與法律援助事業(yè)的途徑、方式、規(guī)則的同時，也高效培育、扶持、規(guī)范了一批民間組織的健康發(fā)展。

(三)嘗試了司法行政部門法律援助機(jī)構(gòu)和社會法律援助服務(wù)組織協(xié)同共生新模式

過去司法行政系統(tǒng)也試圖尋找培育扶持及與民間組織共在一片法律援助空間下發(fā)展的道路，但因各種原因，這一理想狀況并未能完全達(dá)成。通過彩票公益金項目，這一合作協(xié)同的新型關(guān)系在項目中得到初步實現(xiàn)。通過項目源頭的咨詢、受理、指派、辦理、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)，司法行政系統(tǒng)的法律援助機(jī)構(gòu)和民間力量有分有合，相互協(xié)作，為基層各類需要法律援助的弱勢群體提供了豐富的服務(wù)內(nèi)容，且部分案件經(jīng)由一個暢通的轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，可以根據(jù)案件情況在原有法律援助工作領(lǐng)域和項目援助領(lǐng)域順利地轉(zhuǎn)介，最大限度滿足當(dāng)事人需求。

(四)創(chuàng)新了法律援助領(lǐng)域的社會管理和服務(wù)體系、符合社會發(fā)展需要

當(dāng)前，國家對民間組織發(fā)展從雙重管制到鼓勵直接登記的制度轉(zhuǎn)軌中，但對包括政法類民間組織在內(nèi)的若干社會組織的雙重管理體制并沒松動。同時，由于涉法民間組織從事服務(wù)內(nèi)容的敏感性，對這一公益性和政治性都很強(qiáng)的民間組織如何規(guī)制引導(dǎo)，成為政府的一個挑戰(zhàn)。彩票公益金項目經(jīng)由中國法律援助基金會這一全國性公募基金會，在公共性資金——彩票公益金的支持下，通過項目，引導(dǎo)、培育和規(guī)范民間涉法組織的發(fā)展，實屬在涉法社會組織領(lǐng)域的一次社會管理創(chuàng)新。同時多元多層級的法律類社會組織的出現(xiàn)，可以滿足基層民眾的多樣化需要，符合了法治建設(shè)的要求。

四、目前項目組織實施過程中的挑戰(zhàn)

(一)項目可持續(xù)性和民間法律援助力量的不斷成長與空間開拓性

因彩票公益金法律援助項目本身是做了一個“項目”存在，因此對所有參與機(jī)構(gòu)而言，都有一個項目結(jié)束的心理壓力。這方面，民間組織也不例外，特別是對彩票公益金資金依賴程度高的民間組織而言，本項目是否可以持續(xù)地在中央專項彩票公益金中列支，是他們最為關(guān)心的問題。

目前除農(nóng)民工、未成年人及殘疾人領(lǐng)域，出現(xiàn)了一些專業(yè)的、專門針對特定人群的法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)外，老年人、婦女領(lǐng)域的非營利登記的民辦非企業(yè)單位還沒有出現(xiàn)。本項目在持續(xù)發(fā)展的前提下，也有繼續(xù)深入為民間組織擴(kuò)展發(fā)展空間的挑戰(zhàn)。

(二)培育專業(yè)化民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的手段不足，扶持手段有待完善

目前，通過多頭管理機(jī)制形成的對民間組織的引導(dǎo)、培育方法，對民間組織健康成長還有提高的空間，特別是未來如何進(jìn)行專業(yè)化培育、引導(dǎo)、輔導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)，逐漸形成專業(yè)機(jī)構(gòu)之間交流合作平臺，在本項目外，為民間組織的專業(yè)化成長募集定向資金等，還需要本項目管理者們加以思考，這樣已經(jīng)培育、扶持起來的民間涉法組織才能更加順利發(fā)展。從單純以本項目輸血，到通過自身擴(kuò)展，可以找到多頭資源并提高自身造血功能。

五、對中國法律援助體系建設(shè)、促進(jìn)民間法律服務(wù)組織有序參與的對策建議

我國社會發(fā)展已到了需要在和諧穩(wěn)定之中，尋求多元主體健康有序參與社會建設(shè)的新階段。因此，構(gòu)建以司法行政系統(tǒng)法律援助機(jī)構(gòu)為主體，社會力量積極有序參與的新型法律援助保障服務(wù)體系刻不容緩，為此提出如下建議:

(一)鞏固該項目在彩票公益金的地位

一是確立為公益金穩(wěn)定列支項目，并不斷擴(kuò)大使用比例額度。二是總結(jié)該項目運作四年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，及時修訂《項目實施與管理暫行辦法》，建立項目健康發(fā)展的管理機(jī)制與工作體系。三是適時提高案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，理順各層級項目管理、實施單位的關(guān)系，使項目健康長久運行。

(二)總結(jié)該項目在培育、扶持、引導(dǎo)民間維權(quán)機(jī)構(gòu)和公益法律服務(wù)組織健康發(fā)展的經(jīng)驗

探索通過法律援助基金會為載體的政府購買公共法律服務(wù)的平臺與組織機(jī)制，將基金會作為政府聯(lián)系民間法律援助社會組織的樞紐和橋梁，通過政府購買的項目規(guī)范、引導(dǎo)民間組織有序參與中國法治建設(shè)。

(三)進(jìn)一步擴(kuò)大該項目的社會參與范圍

適時與老齡委、中國殘聯(lián)等社會團(tuán)體或組織系統(tǒng)合作。依據(jù)基層民眾對專業(yè)性法律服務(wù)的需要，積極穩(wěn)妥地探索培育分人群、分案件領(lǐng)域的專業(yè)化、社會化、職業(yè)化的法律援助與法律服務(wù)公益組織的途徑，落實政府對政法類民間組織有序發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)意見。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)