淺析監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正之無縫對接

文◎?qū)O亞民

“兩高兩部”為落實(shí)《刑法修正案（八）》、《刑事訴訟法修正案》有關(guān)社區(qū)矯正條款，聯(lián)合制定了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，該辦法已于2013年3月1日開始施行。如何做好新時(shí)期監(jiān)所檢察與社區(qū)矯正的對接工作，是實(shí)施《刑法修正案（八）》、《刑事訴訟法修正案》有關(guān)社區(qū)矯正條款的重要舉措，也是全面履行新時(shí)期監(jiān)所檢察監(jiān)督職能的需要。為此，本文從社區(qū)矯正與監(jiān)所檢察監(jiān)督面臨的新特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合刑罰執(zhí)行和變更工作的實(shí)際，探討新時(shí)期如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正的對接，旨在進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)矯正程序、發(fā)揮好監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，真正加強(qiáng)和創(chuàng)新特殊群體人員管理，確?！叭齻€(gè)效果”統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

一、新時(shí)期社區(qū)矯正和監(jiān)所檢察監(jiān)督各自存在的問題

（一）從社區(qū)矯正自身來分析其存在的主要問題

1．社會(huì)保障體系尚未建立或不健全?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第3條第一款規(guī)定，縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。但論者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)司法所編制和經(jīng)費(fèi)都沒有到位，無法從人力、財(cái)力上保障社區(qū)矯正從基層層面抓落實(shí)。

2.社會(huì)協(xié)作機(jī)制尚未形成?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第3條第二、三款規(guī)定，社會(huì)工作者和志愿者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的組織指導(dǎo)下參與社區(qū)矯正工作。

有關(guān)部門、村(居)民委員會(huì)、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學(xué)校、家庭成員或者監(jiān)護(hù)人、保證人等協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)矯正。但是，對社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)如何來組織上述各種社會(huì)力量參與到社區(qū)矯正，規(guī)定不明確不具體，沒有可操作性。各種社會(huì)力量能否真正愿意加入到社區(qū)矯正活動(dòng)中，不得而知。

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第35條第三款規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺(tái),實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)共享。論者隨機(jī)調(diào)查過幾個(gè)縣區(qū)級司法行政機(jī)關(guān)，根本沒有建立社區(qū)矯正人員信息交換平臺(tái)，更談不上公、檢、法、司之間實(shí)現(xiàn)資源共享。

3.社區(qū)矯正隊(duì)伍嚴(yán)重匱乏，現(xiàn)在工作人員素質(zhì)不能適應(yīng)新時(shí)期社區(qū)矯正要求。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)專業(yè)性、知識(shí)性、政策性、紀(jì)律性都很強(qiáng)的工作。目前，社區(qū)矯正工作雖然有法可依，但是，各地并沒有建立健全強(qiáng)有力的司法行政隊(duì)伍，很難達(dá)到 《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的預(yù)想效果。根據(jù)遼寧省綜治辦、高級法院、人民檢察院、公安廳和司法廳聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于深入貫徹落實(shí)<社區(qū)矯正實(shí)施辦法>進(jìn)一步做好全省社區(qū)矯正工作的通知》要求,各市司法局社區(qū)矯正處(科)要達(dá)到4人以上,基層司法所要保證有2名以上社區(qū)矯正專職人員。就大連地區(qū)而言，大連市司法局社區(qū)矯正處現(xiàn)有8名工作人員；各縣（市、區(qū)）司法局社區(qū)矯正科少的僅1人，多的也不過2人；159個(gè)基層司法所大多由1名正式人員兼職，已經(jīng)無法適應(yīng)社區(qū)矯正對象有增無減的形勢，工作任務(wù)將十分繁重。

4.社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)不明確或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，勢必影響其工作效果和成績。據(jù)測算，按目前大連地區(qū)物價(jià)總體水平和上漲指數(shù)，每個(gè)矯正對象每年的矯正成本至少為5000元，編制預(yù)算經(jīng)費(fèi)每人只有2000元，各區(qū)（縣）預(yù)算經(jīng)費(fèi)根本達(dá)不到此標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，開展社區(qū)矯正工作所必需的場所、裝（設(shè)）備、教育器材等也未能真正落實(shí)到議事日程。絕大多數(shù)基層司法所配套建設(shè)還沒有起步。

（二）從社區(qū)矯正檢察監(jiān)督看，也存在一定問題

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，是新時(shí)期監(jiān)所檢察監(jiān)督職能的延伸，是監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的重要組成部分，也是監(jiān)所檢察工作中出現(xiàn)的新生事物。上文所指出的社區(qū)矯正面臨的新情況、新特點(diǎn)，也是監(jiān)所檢察監(jiān)督（本文特指的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，以下同）存在問題的主要根源。從《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》對監(jiān)所檢察監(jiān)督的要求看，目前監(jiān)所檢察監(jiān)督存在以下問題：

1．監(jiān)所檢察監(jiān)督職權(quán)有限性，影響監(jiān)督力度。雖然《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第二條第二款規(guī)定，人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。第37條還規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)違反法律和本辦法規(guī)定的,可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正、整改,并將有關(guān)情況告知人民檢察院。第38條規(guī)定，在實(shí)施社區(qū)矯正過程中,司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的,依法給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但是，提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書在實(shí)踐中往往不足以發(fā)揮對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的力度，在不構(gòu)成本辦法第38條違法亂紀(jì)的情形下，無法實(shí)現(xiàn)對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的應(yīng)有效果。

2．檢察監(jiān)督時(shí)間相對滯后，影響檢察監(jiān)督工作的時(shí)效性。監(jiān)所檢察部門何時(shí)對社區(qū)矯正進(jìn)行檢察監(jiān)督，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》未做規(guī)定。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)一般參考2008年由最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》中的相關(guān)規(guī)定。但是，該規(guī)定是建立在法院或監(jiān)管部門作出法律文書并送達(dá)基礎(chǔ)上才能開展工作，在時(shí)間上具有滯后性。因?yàn)樗瓦_(dá)法律文書需要時(shí)間，而該時(shí)間段正是監(jiān)管的良好時(shí)機(jī)，罪犯是否及時(shí)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報(bào)到，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是否存在脫管、漏管現(xiàn)象等，都往往發(fā)生在此時(shí)間段內(nèi)。另外，生效法律文書如果不能按時(shí)寄到或者出現(xiàn)其它情況，那么，更無法全面掌握對社區(qū)矯正工作的執(zhí)行情況。

3．檢察手段單一，影響檢察監(jiān)督工作的效果。監(jiān)所檢察部門如何對社區(qū)矯正進(jìn)行檢察監(jiān)督，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》也未做規(guī)定。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)一般也是參考最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》中的相關(guān)規(guī)定。但是，該規(guī)定的檢察手段無非是書面檢察、實(shí)地考察、與有關(guān)人員談話等形式。而書面檢察、實(shí)地考察、與有關(guān)人員談話都是建立在人員報(bào)到和法律文書送達(dá)基礎(chǔ)之上的，前文已經(jīng)分析過，這種檢察監(jiān)督方式不僅在時(shí)間上具有滯后性，而且在實(shí)踐中也缺乏針對性和真實(shí)性。

二、實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正之無縫對接的對策

（一）充分認(rèn)識(shí)監(jiān)所檢察與社區(qū)矯正對接的重要作用

法律監(jiān)督的目的就是保證法律法規(guī)的正確貫徹和落實(shí)。因此，落實(shí)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》同樣需要法律監(jiān)督。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督，也是其職責(zé)，做好這項(xiàng)工作，對促進(jìn)刑罰的依法執(zhí)行，保障刑罰目的的最終實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)司法公正，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，都具有重要作用。新時(shí)期，隨著全面落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，探索完善中國特色刑罰執(zhí)行制度，降低刑罰執(zhí)行成本，提高刑罰執(zhí)行效率，最大限度地增加和諧因素，最大限度的減少不和諧因素，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，納入社區(qū)矯正監(jiān)管的對象會(huì)相應(yīng)增多，因而發(fā)揮監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，對社區(qū)矯正工作進(jìn)行法律監(jiān)督尤其重要，是做好社區(qū)矯正工作的的重要保證。

（二）建立健全對接機(jī)制、不斷強(qiáng)化監(jiān)督力度

1.機(jī)制對接，保證工作規(guī)范有序。建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部“一體化監(jiān)督”機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正活動(dòng)中應(yīng)對以下工作實(shí)施同步監(jiān)督：（1）在審查起訴過程中，積極開展量刑建議，促使審判機(jī)關(guān)合理擴(kuò)大非監(jiān)禁刑的適用；（2）及時(shí)審查刑事判決，把好對裁判的監(jiān)督關(guān)，保證審判機(jī)關(guān)裁決非監(jiān)禁刑的正當(dāng)性與合法性；（3）提前介入假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，認(rèn)真審查刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的材料，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出糾正，防止違法假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行情況的發(fā)生。建立大格局的無縫對接機(jī)制。建立縱向到底的組織聯(lián)絡(luò)機(jī)制。按社區(qū)格局逐漸設(shè)置派駐檢察室，指派2名以上檢察官專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，與社區(qū)（村民委、居民委）警務(wù)室建立聯(lián)絡(luò)制度，建立由社區(qū)民警、社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)（村民委、居民委）負(fù)責(zé)人、監(jiān)護(hù)人、鄰居等人員參與的幫教小組，落實(shí)對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督和幫教。建立橫向到邊的流程監(jiān)督機(jī)制。以社區(qū)矯正工作流程為監(jiān)督依據(jù)，及時(shí)掌握判決裁定交付執(zhí)行、監(jiān)管、矯治撤銷與解除五個(gè)流程的基本情況，全面推行《社區(qū)矯正對象流程卡》制度，解決社區(qū)矯正交付、接收、矯正、管理、撤銷和解除等不透明的問題，使整個(gè)執(zhí)法過程透明、有序，責(zé)任明確。建立健全《社區(qū)矯正對象臺(tái)帳》，將社區(qū)矯正對象基本信息計(jì)算機(jī)化，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)情況，對社區(qū)矯正工作做到基數(shù)清、情況明，確保法律監(jiān)督及時(shí)到位。建立無縫鏈接的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?？h（區(qū)）級人民檢察院，必須加強(qiáng)與同級人民法院、公安局、司法局的協(xié)作配合，構(gòu)建聯(lián)席制度，進(jìn)一步完善戶籍地司法所與居住地司法所聯(lián)系制度,加強(qiáng)法院、公安機(jī)關(guān)與司法所之間的聯(lián)系制度,細(xì)化程序，明確責(zé)任，使實(shí)際工作不推諉，確保被矯正對象不脫管，不漏管。有條件的地方應(yīng)以公安信息平臺(tái)為依托，增強(qiáng)執(zhí)法的力度和嚴(yán)肅性，明確規(guī)定上網(wǎng)列管、核查等工作期限。應(yīng)定期召開社區(qū)矯正聯(lián)席會(huì)議，交流意見，互通情況，共同研究社區(qū)矯正工作新情況、制定新措施。落實(shí)面對面檢察制度，實(shí)行與社區(qū)（村民委、居民委）、幫教人員、社區(qū)矯正對象“面對面溝通”，及時(shí)掌握社區(qū)矯正對象的思想、學(xué)習(xí)、生活和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，將專門監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。建立聯(lián)合檢查制度，組織人民法院、公安局、司法局等部門，吸收社區(qū)（村民委、居民委）人員、幫教人員等有關(guān)人員參加的聯(lián)合執(zhí)法檢查，每半年至少組織一次，及時(shí)掌握情況并發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出檢察建議。

2.信息對接，全方位監(jiān)督檢察。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定，對社區(qū)矯正實(shí)行法律監(jiān)督的主體是縣（區(qū)）級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門。為此，在各（縣）區(qū)級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門內(nèi)設(shè)立社區(qū)矯正信息網(wǎng)絡(luò)中心，與該（縣）區(qū)級公安機(jī)關(guān)和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)資源共享，對社區(qū)矯正實(shí)施動(dòng)態(tài)化監(jiān)督。該信息中心可以便捷地瀏覽所在區(qū)域社區(qū)矯正對象的的基本情況、犯罪性質(zhì)、所判刑罰種類、刑期或罰金數(shù)額、審判機(jī)關(guān)、前科劣跡和主要社會(huì)關(guān)系以及社區(qū)矯正部門對其開展社區(qū)矯正過程中形成的工作信息。同時(shí)，督促該（縣）區(qū)級公安機(jī)關(guān)和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的責(zé)任制，明確責(zé)任，促使社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)及時(shí)錄入社區(qū)矯正信息和有關(guān)變更執(zhí)行信息，監(jiān)所檢察部門可以采用實(shí)地檢察與上網(wǎng)巡查相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察監(jiān)督實(shí)效。

（三）認(rèn)真抓好對社區(qū)矯正重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督

1.切實(shí)做好社區(qū)矯正人員交接工作。首先，要確保法律文書或矯正檔案及時(shí)傳遞。有關(guān)司法機(jī)關(guān)要及時(shí)將社區(qū)服刑人員檔案及相關(guān)法律文書送達(dá)各區(qū)縣司法局，保證刑罰執(zhí)行活動(dòng)的時(shí)效性?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第五條對社區(qū)矯正人員交接交付時(shí)間、手續(xù)和程序作出了明確具體的規(guī)定。有權(quán)決定機(jī)關(guān)作出決定前，核實(shí)其居住地是前置程序；書面告知矯正對象到居住地縣級司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到的時(shí)間期限、逾期報(bào)到的后果、通知居住地縣級司法行政機(jī)關(guān)并在判決、裁定生效起三個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書副本等法律文書,同時(shí)抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機(jī)關(guān)是必經(jīng)程序?？h級司法行政機(jī)關(guān)收到法律文書后,應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)回執(zhí)。其次，要實(shí)行被矯正對象見面接送的銜接制度。由矯正機(jī)構(gòu)去接矯正對象或原判或關(guān)押機(jī)構(gòu)將矯正對象送交到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)由實(shí)施社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)到相關(guān)的地方見面接人?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第六條對社區(qū)矯正對象報(bào)到的時(shí)間、不同主體決定社區(qū)矯正時(shí)不同的接收程序以及違規(guī)不報(bào)到的后果等，都做出了明確的規(guī)定。公、檢、法、司必須按要求的程序做好交接交付工作，對矯正對象防止出現(xiàn)脫、漏管現(xiàn)象。

2.切實(shí)做好社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范程序?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第7條到第36條對矯正對象監(jiān)督管理、處罰、解除矯正等社區(qū)矯正執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，執(zhí)法主體為基層司法所?？h（區(qū)）級司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)所檢察部門應(yīng)當(dāng)定期對其執(zhí)法情況時(shí)間檢查和檢察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，保證執(zhí)法主體規(guī)定執(zhí)法。

3.切實(shí)做好政法機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合工作?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第2、3條和第39條，原則上提出了社區(qū)矯正工作由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。因此，司法行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行社區(qū)矯正的執(zhí)法主體。人民法院是做出社區(qū)矯正的裁判主體。公安機(jī)關(guān)是對違反監(jiān)督管理規(guī)定或禁止令的社區(qū)矯正對象進(jìn)行治安處罰和對被撤銷社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行的主體。人民檢察院是對社區(qū)矯正裁判、交付、執(zhí)行進(jìn)行同步法律監(jiān)督的主體，保證適用社區(qū)矯正符合法定條件和程序，防止和糾正因不依法、不及時(shí)交付執(zhí)行等原因造成社區(qū)矯正對象“脫管和漏管”，人民檢察院應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，即對交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對執(zhí)行變更環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對執(zhí)行終止環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對監(jiān)管措施的監(jiān)督。上述各機(jī)關(guān)只有相互協(xié)作、密切配合，才能不斷提高社區(qū)矯正執(zhí)法能力和水平。

（四）認(rèn)真研究立法監(jiān)督，使社區(qū)矯正有法可依

盡管出臺(tái)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》是一大進(jìn)步，但是，“辦法”終歸是辦法，與法律監(jiān)督的力度無可比擬。應(yīng)通過立法,明確司法行政機(jī)關(guān)和參與社區(qū)矯正各部門的工作責(zé)職，應(yīng)明確規(guī)定社區(qū)矯正無縫銜接的制度和程序。同時(shí)還應(yīng)明確,不履行職責(zé)的部門和人員要承擔(dān)的法律責(zé)任以及因被矯正對象自身原因造成脫管的相關(guān)法律責(zé)任。使社區(qū)矯正工作銜接的每一個(gè)環(huán)節(jié)或程序都有法可依，違法必糾，使社區(qū)矯正工作依法有序進(jìn)行。