公安涉法涉訴信訪工作的探索與思考

□張力

（寧波市公安局，浙江 寧波 315040）

公安涉法涉訴信訪工作的探索與思考

□張力

（寧波市公安局，浙江 寧波 315040）

當(dāng)前，公安涉法涉訴信訪形勢不容樂觀，表現(xiàn)為信訪數(shù)量居高不下；信訪內(nèi)容指向明確；反映問題日趨復(fù)雜。與此同時，公安機(jī)關(guān)的信訪工作卻面臨訴求多樣性與職能局限性的矛盾；信訪工作責(zé)任制和考核制度的悖然；公安信訪制度功能的異化等。在現(xiàn)有的法制框架內(nèi)，加強(qiáng)公安涉法涉訴信訪工作必須堅持化解問題與源頭治理并重，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、規(guī)范信訪事項辦理、建立健全信訪長效機(jī)制。

涉法涉訴；信訪；社會管理；公安機(jī)關(guān)

近年以來，各級公安機(jī)關(guān)不斷推進(jìn)信訪源頭防治和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安涉法涉訴信訪工作開始呈現(xiàn)向好趨勢。但是，當(dāng)前公安涉法涉訴信訪工作面臨的嚴(yán)峻形勢和工作中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)也不容忽視。在此，筆者結(jié)合工作實踐，就近年來公安涉法涉訴信訪形勢特點、存在問題，思考其根源，以期拋磚引玉，與同仁共同探索做好公安涉法涉訴信訪工作的途徑。

一、公安涉法涉訴信訪工作面臨的形勢

一般而言，公安機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪是指就公安行政執(zhí)法或刑事司法職能有關(guān)工作提出投訴請求的行為。當(dāng)前公安涉法涉訴信訪問題呈現(xiàn)如下特點。

（一）信訪數(shù)量居高不下。近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，利益格局的重新調(diào)整，社會經(jīng)濟(jì)生活中各種深層次矛盾日益凸顯，大量矛盾糾紛以信訪的形式進(jìn)入公安執(zhí)法領(lǐng)域，客觀上造成了公安涉法涉訴信訪數(shù)量增加，同時呈現(xiàn)出組織化傾向明顯、訴求的合理性與行為手段的違法性交織、多數(shù)人訴求合理與少數(shù)人無理取鬧混雜等特征。一些信訪人員動輒集體上訪、舉標(biāo)語、喊口號、圍堵黨政機(jī)關(guān)、攔截公務(wù)車輛、堵塞公共交通，有的甚至穿狀衣或揚(yáng)言自殺、自焚，社會影響惡劣。

（二）信訪內(nèi)容指向明確。一是要求及時公正查處傷害類案件，其中以矛盾糾紛引發(fā)的或遭雇人報復(fù)傷害的案件為多。來訪人有的要求公安機(jī)關(guān)盡快抓獲犯罪嫌疑人，有的要求重新作傷勢鑒定，有的對調(diào)查取證結(jié)論不服，也有的明知公安機(jī)關(guān)一時抓不到嫌疑人，但為了醫(yī)療費(fèi)或賠償費(fèi)，多次重復(fù)上訪。二是要求公安機(jī)關(guān)偵破侵財類案件，有的要求破獲財物被盜、被搶案件，有的要求偵破經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的合同詐騙案和涉眾集資詐騙案等，此類案件受多種因素影響，案情盤根錯節(jié)，涉嫌對象行蹤不明，贓款無法全部追回。在案件一時難以辦結(jié)的情況下，上訪人要求公安機(jī)關(guān)加大偵辦力度并幫助追回?fù)p失。三是舉報要求查處“黃、賭、毒”案件。此類信訪主要是反映基層公安機(jī)關(guān)打擊不力以及充當(dāng)“保護(hù)傘”等問題，要求上級公安機(jī)關(guān)加大查處力度或者直接去當(dāng)?shù)夭樘?。四是要求查處農(nóng)村矛盾糾紛類問題。如要求解決違規(guī)征地問題、查處村干部侵占集體資產(chǎn)案件、依法辦理村干部報復(fù)舉報人案件等。五是不服公安機(jī)關(guān)對鬧訪事件的處理。不少信訪老戶由于對政府其他部門處理事件不滿，遂上訪鬧事或進(jìn)京非正常訪而被公安機(jī)關(guān)處理，事后其上訪控告目標(biāo)即轉(zhuǎn)向公安機(jī)關(guān)，要求討說法。此外，因政府部門或公安機(jī)關(guān)參與穩(wěn)控，要求追究管控工作人員“非法拘禁、限制人身自由”等信訪問題也較為突出。六是投訴控告民警執(zhí)法活動。主要反映個別民警在執(zhí)法辦案中違反程序、執(zhí)法不公和粗暴執(zhí)法等情況，除少部分查實外，大多反映失實或查無實據(jù)，這在一定程度上反映了群眾對公安執(zhí)法主體的不信任。

（三）反映問題日趨復(fù)雜。一方面信訪問題的關(guān)聯(lián)性、聚合性增強(qiáng)。很多涉警信訪后負(fù)載著土地、拆遷、干群矛盾等社會問題。這些信訪問題處置不妥，極易將矛盾焦點轉(zhuǎn)移到信訪部門，最終甚至引發(fā)群體性上訪或變成信訪積案。另一方面信訪問題的開放性、敏感性加大。隨著群眾維權(quán)意識日益增強(qiáng)，在社會信息化加快發(fā)展的大背景下，信訪問題極易受到全社會的關(guān)注。如有一些信訪人員利用微博等刻意擴(kuò)大影響，很多信訪問題成為媒體追逐、聚焦、放大的對象。同時，境內(nèi)外敵對勢力千方百計利用信訪問題惡意操作、極力挑唆群眾與政府對立，給化解信訪問題帶來了新的挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前公安涉法涉訴信訪工作面臨的問題

（一）訴求多樣性與職能局限性的矛盾。信訪人員反映的問題，涉及社會生活的方方面面，對非公安機(jī)關(guān)管轄以及涉及其他部門的信訪問題，公安機(jī)關(guān)因為職能的限制，無法滿足群眾的訴求。如因建房、道路、水利、婚姻、田地、醫(yī)療、污染等糾紛引發(fā)的打架斗毆案件，往往案情已經(jīng)查清，但建房的合法性、財產(chǎn)的所有權(quán)、醫(yī)療事故的界定、道路的使用權(quán)等需職能部門界定，公安機(jī)關(guān)無權(quán)界定。由于一些職能部門的推諉、拖拉，公安機(jī)關(guān)對案件的處理，只能“治標(biāo)而不治本”，只能就管轄范圍內(nèi)的問題進(jìn)行處理，不能從根本上解決問題，群眾往往不能滿意，矛盾由此產(chǎn)生。

（二）信訪工作責(zé)任制和考核制度的悖然。建立信訪工作責(zé)任制和考核制度是信訪工作有序開展的保證，但亦要看到現(xiàn)有信訪工作考核機(jī)制又使各級公安機(jī)關(guān)承受著巨大的壓力。受考核導(dǎo)向的影響，基層公安機(jī)關(guān)為了遏制上訪，平息上訪事件，完成考核責(zé)任目標(biāo)，往往會向信訪人員作出無原則的讓步，即所謂的“花錢買平安”。其結(jié)果反而使信訪人員產(chǎn)生“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，誰上訪誰得利”的印象，極不利于信訪秩序的好轉(zhuǎn)。

（三）公安信訪制度功能異化。在公安涉法涉訴案件中，信訪制度并不是一種特定的糾紛解決程序，行政復(fù)議、行政訴訟、治安調(diào)解、刑事和解、法院判決等才是糾紛解決的法定途徑。然而，實踐中，由于成本低廉、靈活、高效，信訪范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律和司法程序解決問題的范圍，公安信訪制度已儼然成為了一種非正式但高效的解決糾紛機(jī)制，一般群眾習(xí)慣于不按法律程序解決訴求，而是通過信訪渠道向上級部門反映。信訪制度被異化為社會權(quán)利救濟(jì)的最有效方式，公安機(jī)關(guān)正常的辦案程序與信訪渠道發(fā)生錯位。同時，因為信訪功能承載了人們太多的期待和愿望，當(dāng)前公安涉法涉訴信訪承受了許多本不該承受的社會責(zé)任。

（四）信訪人員穩(wěn)控工作的尷尬。群眾對國家機(jī)關(guān)及其工作人員有意見向上級機(jī)關(guān)反映、申訴是法律賦予的權(quán)利，但穩(wěn)控任務(wù)和考核指標(biāo)卻要求將信訪人員穩(wěn)控在當(dāng)?shù)兀@是公安涉法涉訴信訪工作中的一對矛盾。一方面，公安機(jī)關(guān)不堪穩(wěn)控工作的重荷。當(dāng)前，涉警信訪穩(wěn)控工作是由基層派出所來承擔(dān)的，許多政府的信訪穩(wěn)控任務(wù)基本上也要由基層派出所來完成。每到敏感節(jié)點時期，穩(wěn)控的壓力使原來就很緊張的警力負(fù)荷超重，很多信訪重點地區(qū)的基層派出所不僅要雇傭大量臨時穩(wěn)控工作人員，還不得不放棄其他派出所工作，不分晝夜地執(zhí)行穩(wěn)控任務(wù)。另一方面，穩(wěn)控工作對策措施少。當(dāng)前群眾維權(quán)意識和社會監(jiān)督力度空前增強(qiáng)，很多信訪穩(wěn)控手段動輒被訴諸于法律或被輿論曝光，再加之交通便捷、信息靈通，信訪人員就地穩(wěn)控工作很難落實，涉及的警力、財力不斷加大。有的還因穩(wěn)控人員工作方法簡單粗暴而引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。

三、原因分析

公安涉法涉訴信訪工作面臨的形勢和存在的問題是諸多因素所致，究其主要原因有以下幾個方面。

（一）社會變革的原因。首先，當(dāng)前我國正處在社會劇烈變革的時期，社會矛盾增多，因此，執(zhí)法與被執(zhí)法、管理與被管理之間必然會產(chǎn)生矛盾，亦必然會產(chǎn)生涉法涉訴的信訪，公安機(jī)關(guān)將始終處于解決信訪問題的前沿。一些地方政府一旦與群眾發(fā)生利益沖突時，又往往喜歡把公安機(jī)關(guān)調(diào)往矛盾沖突一線，甚至對公安機(jī)關(guān)提出一些職責(zé)以外的過高要求，無形中將公安機(jī)關(guān)推向了各種矛盾碰撞的風(fēng)口浪尖。其次，與發(fā)展迅猛的經(jīng)濟(jì)社會所不相適應(yīng)的是一些農(nóng)村基層黨政組織職能缺失，黨內(nèi)民主缺失，權(quán)力運(yùn)行尚未走上法治化軌道，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督弱化，對農(nóng)村事務(wù)的調(diào)控能力大為減弱，這是造成當(dāng)前社會矛盾難以在基層得以解決，以及要求查處農(nóng)村矛盾糾紛類問題凸現(xiàn)的主要原因。

（二）法治建設(shè)的原因。隨著依法治國進(jìn)程的加快，群眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)，但是，現(xiàn)有的法律法規(guī)相對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來說，始終具有滯后性。同時，我國非訴訟糾紛解決方式發(fā)育不均衡，執(zhí)法、司法本身缺乏能動性，不能滿足維護(hù)社會穩(wěn)定和矛盾化解的需要，法律效果與社會效果難以統(tǒng)一。例如，司法環(huán)節(jié)中存在的執(zhí)行難等問題往往使公民對訴訟望而卻步，對司法公正性產(chǎn)生懷疑，轉(zhuǎn)而采取各種信訪手段維權(quán)。又如，《信訪條例》關(guān)于信訪事項的受理規(guī)定內(nèi)容的不明確直接導(dǎo)致了公安涉法涉訴案件中法律程序救濟(jì)和信訪程序救濟(jì)的交叉，不僅降低了工作效率，而且加重了公安信訪工作的壓力。如該條例第二十一條第（一）項規(guī)定“……對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理”，但其并未規(guī)定信訪人應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決的但未履行的事項是否可以信訪受理。同時，很多公安涉法涉訴信訪案件是舉報類和反映公安機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)有關(guān)職務(wù)行為的事項，此類信訪事項并不屬于《信訪條例》第十四條規(guī)定的受理范圍，但也并未被明確規(guī)定在不予受理的范圍內(nèi)。

（三）信訪人員的原因?，F(xiàn)在雖然群眾的維權(quán)意識大大提高了，但對一些基本的法律知識往往一知半解，尤其是守法意識還很淡薄，不知哪些問題應(yīng)通過訴訟、行政復(fù)議程序解決，哪些問題可以通過信訪途徑解決，一旦矛盾處理結(jié)果與預(yù)期目的不一致，他們就走上上訪維權(quán)的道路，加上信訪無需成本，一些經(jīng)濟(jì)收入較低的城市平民、下崗工人和失地農(nóng)民等社會弱勢群體愿意選擇信訪方式維權(quán)。

（四）公安機(jī)關(guān)的原因。一是執(zhí)法辦案不力。對個案辦理的不重視往往會出現(xiàn)有警不接、出警不查、掛案不立、立案不偵，拖延不作為；有的則取證不及時、不全面，造成重要證據(jù)缺失難以彌補(bǔ)，案件成了“夾生飯”；還有的該采取強(qiáng)制措施的不及時采取，造成嫌疑人不能抓捕歸案，導(dǎo)致案件擱淺。二是執(zhí)法水平不高。有的對案件性質(zhì)主觀臆斷，辦成錯案；有的單人取證，法律文書不送達(dá)，法定權(quán)利不告知；有的把調(diào)解作為查處傷害案件的唯一手段，調(diào)解不成又不及時采取措施作出處理；有的處罰決定書、事故認(rèn)定書、傷情鑒定書制作不規(guī)范。三是群眾工作不細(xì)。一些民警不善于做群眾工作，對群眾態(tài)度蠻橫生硬，訓(xùn)斥多說理少，對群眾的訴求不聽不信，激化矛盾，嚴(yán)重傷害了群眾感情；有的對群眾提出的訴求推諉扯皮，敷衍搪塞，該向群眾公開的程序、結(jié)果等不公開，該說明的情況不說明，該承認(rèn)的錯誤不承認(rèn)，一些本應(yīng)該在執(zhí)法過程中解決的問題最后演變成信訪問題。同時，公安機(jī)關(guān)信訪工作的規(guī)范性亦有待于提高。在信訪案件辦理的過程中，初信初訪處理不及時，信訪工作責(zé)任制落實不到位，基層基礎(chǔ)薄弱，矛盾糾紛無法及時化解等，亦是導(dǎo)致信訪人員越級上訪、重復(fù)上訪的主要原因之一。

四、加強(qiáng)公安涉法涉訴信訪工作的對策

當(dāng)前，在現(xiàn)有的法制框架內(nèi)，加強(qiáng)公安涉法涉訴信訪工作必須以提升人民群眾的滿意度為根本標(biāo)準(zhǔn)，堅持化解問題與源頭治理并重，暢通信訪渠道與規(guī)范信訪秩序并舉，建立健全各項工作機(jī)制。

（一）規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)信訪源頭治理。一是狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，堅持把涉法信訪案件作為檢驗執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和隊伍建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力通過開展信訪案件評查和警種信訪典型案例剖析，透視執(zhí)法辦案中存在的問題，以減少因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法過錯等引發(fā)新的信訪事項，從根本上預(yù)防信訪問題的發(fā)生。二是建立健全風(fēng)險評估預(yù)判機(jī)制。對公安機(jī)關(guān)及民警在執(zhí)法、管理、服務(wù)過程中擬決定事項和行為的信訪風(fēng)險進(jìn)行評估，對可能發(fā)生涉警信訪的，作出評估預(yù)判，制定切實可行的工作方案，統(tǒng)一工作口徑，提前介入，有效預(yù)防和減少信訪問題，變事后接訪處理為事前預(yù)警調(diào)處，并提高防范和處置各類突發(fā)性、過激性和借機(jī)惡意炒作等信訪事項的能力和水平。三是完善民警執(zhí)法檔案建設(shè)。要把民警經(jīng)辦案件的信訪情況及化解處理結(jié)果記入個人執(zhí)法檔案，作為年度考核、表彰獎勵、提拔任用的重要依據(jù)，不斷增強(qiáng)民警的執(zhí)法責(zé)任意識，不斷提升執(zhí)法能力和水平，有效預(yù)防在執(zhí)法環(huán)節(jié)中出現(xiàn)信訪案件。

（二）暢通渠道，加強(qiáng)信訪基層基礎(chǔ)建設(shè)。一是推進(jìn)矛盾糾紛排查化解陣地前移。緊緊依托城鄉(xiāng)社區(qū)民警專職化建設(shè)，推進(jìn)矛盾糾紛排查化解陣地前移，將走訪轄區(qū)信訪人員工作納入社區(qū)民警的工作內(nèi)容，充分依靠社區(qū)警務(wù)室工作平臺，開展幫扶、送溫暖等活動，推動停訪息訴工作；同時以社區(qū)警務(wù)室為輻射，通過大力整合各類調(diào)解力量，及時化解矛盾糾紛，達(dá)到矛盾不出社區(qū)、隱患不升級的目標(biāo)。二是推行涉警信訪預(yù)警制度。注重對非正常訪、群體訪、涉警訪和可能進(jìn)京赴省上訪以及其他可能影響社會穩(wěn)定的信訪苗頭等的信息收集和研判，多角度延伸信訪工作網(wǎng)絡(luò)，變事后接訪處理為事前預(yù)警調(diào)處，有效堵控信訪源頭。三是建立健全三級領(lǐng)導(dǎo)接訪制度。落實派出所全天候領(lǐng)導(dǎo)隨訪隨接工作制度，深化市、縣公安機(jī)關(guān)和派出所三級領(lǐng)導(dǎo)干部公開接訪制度，建立信訪工作聯(lián)系點制度，推動領(lǐng)導(dǎo)帶案下訪、登門回訪常態(tài)化；同時，視情推出遠(yuǎn)程聯(lián)合視頻接訪工作，實現(xiàn)上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)運(yùn)作，促進(jìn)信息資源共享，大力提升接訪工作成效，引導(dǎo)群眾在當(dāng)?shù)胤从硢栴}，減少越級信訪量，促進(jìn)信訪事項及時化解。

（三）落實責(zé)任，加強(qiáng)信訪難題破解工作。一是建立健全信訪積案化解工作制度。建立健全重點信訪案件掛牌督辦制度，明確工作責(zé)任，開展經(jīng)常性的積案排查和督辦工作；綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)、聽證等辦法，因案施策、分類化解，并及時總結(jié)研判，不斷探索疑難積案化解途徑；對上級機(jī)關(guān)督辦、交辦的重點信訪案件，實行市、縣公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和基層科所隊領(lǐng)導(dǎo)“三級包案”，加大調(diào)處工作力度，確保實現(xiàn)停訪息訴的工作目標(biāo)。二是建立健全信訪人員教育轉(zhuǎn)化制度。規(guī)范對信訪重點人員的定期排查、風(fēng)險評估和責(zé)任確定等工作，切實提升穩(wěn)控措施的針對性和實效性，鼓勵指導(dǎo)基層創(chuàng)新工作方法，開展教育、疏導(dǎo)和轉(zhuǎn)化工作，實現(xiàn)穩(wěn)控在當(dāng)?shù)?，防止進(jìn)京、赴省或到本市其他敏感部位鬧訪滋事，有效控制越級上訪總量的工作目標(biāo)；同時，開展多角度的動態(tài)管控和應(yīng)急勸返工作，積極作好重點信訪人員動態(tài)管控工作，維護(hù)重大節(jié)假日和社會敏感時期的社會穩(wěn)定。三是建立健全過錯責(zé)任倒查追究制度。進(jìn)一步落實信訪工作責(zé)任制，對以前發(fā)生的問題，以解決問題為主，追究責(zé)任為輔；對新發(fā)生的問題，在解決問題的同時，嚴(yán)肅責(zé)任追究，以有效減少和解決公安民警因執(zhí)法過錯和工作失誤引發(fā)的信訪問題，切實維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，預(yù)防和減少涉法涉訴信訪問題。同時，充分發(fā)揮案件評查在責(zé)任追究中的作用。通過案件評查，發(fā)現(xiàn)問題，明確責(zé)任，嚴(yán)肅追究。

（四）創(chuàng)新思路，加強(qiáng)信訪長效機(jī)制建設(shè)。一是建立健全信訪工作規(guī)范辦理機(jī)制。首先，規(guī)范群眾來信來訪辦理工作，嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)批示要信的抄告、續(xù)報和答復(fù)制度；規(guī)范信訪復(fù)查受理的范圍和辦理的程序，增強(qiáng)復(fù)查結(jié)論的公信力；規(guī)范初信初訪工作流程，落實首接首辦責(zé)任制和回訪反饋工作，切實提高初信初訪辦結(jié)、息訪率，預(yù)防信訪問題升級。其次，不斷提升網(wǎng)上信訪辦理功能，加強(qiáng)和規(guī)范網(wǎng)上辦事大廳中廳長信箱的辦理工作，逐步推行短信信訪、微博信訪、QQ信訪等網(wǎng)上信訪工作。第三，提升信訪工作信息化水平。加強(qiáng)對公安信訪信息系統(tǒng)管理和培訓(xùn)，充分發(fā)揮系統(tǒng)的作用；開展信訪電子臺賬建設(shè)工作，將人員信息、交辦情況、領(lǐng)導(dǎo)批示等信息建立電子臺賬，并實時更新。二是建立健全信訪法定救濟(jì)引導(dǎo)機(jī)制。首先，對已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑予以解決的信訪事項，應(yīng)積極引導(dǎo)、創(chuàng)造條件、作好參謀，防止錯用、濫用信訪程序解決非信訪事項。其次，在接處警、執(zhí)法辦案和信訪接待等工作過程及環(huán)節(jié)中，著力引導(dǎo)群眾通過正當(dāng)法律渠道解決訴求，突出引導(dǎo)群眾選擇正確的法律途徑解決不同訴求和紛爭。與此同時，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)一步暢通行政復(fù)議、行政訴訟和法醫(yī)鑒定、交通事故認(rèn)定復(fù)核等法定工作渠道，方便群眾提起復(fù)議、訴訟和復(fù)核，提高工作質(zhì)量和效率。三是建立健全信訪部門隊伍建設(shè)機(jī)制。加強(qiáng)信訪文化建設(shè)，激勵信訪民警從內(nèi)心深處產(chǎn)生對公安信訪工作的責(zé)任認(rèn)同、情感認(rèn)同和文化認(rèn)同，進(jìn)一步提高隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，切實履行“為黨分憂、為民解難”的信訪干部神圣職責(zé)。開展各種形式的交流和培訓(xùn)，強(qiáng)化公安信訪工作的基礎(chǔ)，切實提高信訪干部綜合素質(zhì)，推動信訪工作再上新的臺階。

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（責(zé)任編輯：尤煒祥）

D631

A

1674-3040（2013）01-0075-04

2012-11-20

張力，浙江省寧波市公安局辦公室信訪科科長。