試論我國(guó)礦產(chǎn)資源法律制度的現(xiàn)況和缺陷

李德進(jìn)

（1.武漢理工大學(xué)，湖北 武漢430070；2.廣西師范大學(xué)，廣西 桂林541004）

現(xiàn)階段，我國(guó)礦產(chǎn)資源的法律制度正隨實(shí)踐的深化而不斷完善、發(fā)展中，同時(shí)，礦產(chǎn)資源法律制度的本身尚且暴露不少的問(wèn)題與漏洞。本文結(jié)合礦產(chǎn)資源現(xiàn)行的法律制度現(xiàn)狀，分析闡述其中的不足，并提出對(duì)應(yīng)的解決方案。

1 礦產(chǎn)資源的有償制度

我國(guó)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》中明文規(guī)定：國(guó)家推行采礦權(quán)、探礦權(quán)有償獲取的制度，不難發(fā)現(xiàn)，作為同財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相互關(guān)聯(lián)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，采礦權(quán)與探礦權(quán)會(huì)為法律權(quán)益主體創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)收益，不單是勘測(cè)、開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源能力的證明，更是一類財(cái)產(chǎn)，礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)的自然是國(guó)家，而從國(guó)家獲取開(kāi)采、勘測(cè)礦產(chǎn)的權(quán)利，需是有償?shù)摹Ｒ话闱闆r下，礦產(chǎn)資源的有償制度經(jīng)由兩種途徑加以實(shí)現(xiàn)：一類是礦業(yè)權(quán)有償取得的制度，另一類便是對(duì)相應(yīng)的礦產(chǎn)資源征收資源稅。

在20世紀(jì)90年代以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)通常是由行政手段無(wú)常授予，國(guó)家要承擔(dān)礦產(chǎn)資源前一個(gè)階段勘測(cè)經(jīng)費(fèi)，致使礦業(yè)權(quán)的取得方基本上無(wú)需付代價(jià)便能獲得礦業(yè)權(quán)，這間接導(dǎo)致低效開(kāi)采與過(guò)度開(kāi)發(fā)的狀況，無(wú)助于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)采。伴隨我國(guó)礦產(chǎn)法律體系的日臻健全，尤其是礦業(yè)權(quán)限被明確后，國(guó)家除征收礦產(chǎn)資源稅種以外，還構(gòu)筑了礦產(chǎn)資源的征收補(bǔ)償機(jī)制。不過(guò)，需指出的是，因統(tǒng)一化的設(shè)置與規(guī)劃缺失，直接造成該征收補(bǔ)償機(jī)制在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

1.1 從礦產(chǎn)資源中獲得的利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)合理化的分配

就當(dāng)前來(lái)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配中，礦產(chǎn)資源的每一方主體均不可避免地存在利益分配上的沖突。這主要表現(xiàn)于：初次分配環(huán)節(jié)，擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)限的國(guó)家，僅在資源補(bǔ)償費(fèi)中凸顯自身的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，無(wú)法真切地彰顯國(guó)家對(duì)資源的財(cái)產(chǎn)性收益；第二次分配，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方需繳納較多的增值稅金，資源稅也不會(huì)進(jìn)一步調(diào)整超額收益，未能真正地實(shí)現(xiàn)公義。

1994年，國(guó)家實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方政府不但開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)采環(huán)境的監(jiān)管與維護(hù)，還要擔(dān)負(fù)周邊資源環(huán)境的治理與整頓，這明顯加劇了開(kāi)銷經(jīng)費(fèi)，唯有盡力贏得財(cái)務(wù)利潤(rùn)，并易導(dǎo)致忽略對(duì)礦山周邊環(huán)境的治理。不難發(fā)現(xiàn)，中央與地方兩級(jí)在財(cái)政收益分配之間的不協(xié)調(diào)。

1.2 稅費(fèi)體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效使用礦產(chǎn)資源的目標(biāo)

國(guó)家要征收一部分礦產(chǎn)資源，旨在為推動(dòng)開(kāi)礦企業(yè)嚴(yán)格自律、在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中時(shí)刻做到節(jié)約。所以說(shuō)，必須依照實(shí)際耗費(fèi)的可儲(chǔ)備量進(jìn)行定額征用，而不適合于按照礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的銷售所得計(jì)入征用項(xiàng)目中。不過(guò)，依據(jù)現(xiàn)有模式開(kāi)展征收活動(dòng)，一方面，以礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的出售所獲取的收益作為基數(shù)來(lái)計(jì)征，在很大意義上會(huì)促使資源企業(yè)開(kāi)采富礦、摒棄貧礦的短視舉動(dòng)；另一方面也會(huì)把礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的洗選加工所得到的增值項(xiàng)目納入到“基礎(chǔ)稅收”中，無(wú)形之中降低了采礦企業(yè)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行加工洗選的主動(dòng)性。除此之外，若按實(shí)際開(kāi)采、回采的基本系數(shù)作為減少資源過(guò)度耗費(fèi)的手段，則難有成效。由于現(xiàn)今挖掘富礦、摒棄貧礦所產(chǎn)生的收益金額遠(yuǎn)高于因開(kāi)采率的下降而多收繳的資源補(bǔ)償費(fèi)用。

我國(guó)礦產(chǎn)行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)較為繁重，《礦產(chǎn)資源法》第5條明確規(guī)定，開(kāi)采礦產(chǎn)時(shí)，需同步繳納相應(yīng)的資源補(bǔ)償費(fèi)以及資源稅，前者按銷售所得的0.4%～4%征收，而縱觀世界大部分國(guó)家，礦產(chǎn)資源權(quán)利金費(fèi)用率大都限定在2.2%～8.5%之間，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家所規(guī)定的資源補(bǔ)償費(fèi)同世界水平相比處于低水平。

1.3 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境的保護(hù)不到位

在20世紀(jì)末，我國(guó)在開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源時(shí)往往“先污染、后治理”，盲目開(kāi)采而不顧生態(tài)環(huán)境的承載力，因而凸顯過(guò)量的礦產(chǎn)環(huán)境問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，礦產(chǎn)開(kāi)采的環(huán)境質(zhì)量每況愈下，與此同時(shí)，環(huán)境治理的專項(xiàng)資金無(wú)法配套到位，政府對(duì)治理礦山污染的措施仍不夠。

2 礦產(chǎn)資源的行政監(jiān)管制度

礦產(chǎn)資源法立法的初衷便是確保資源合理開(kāi)發(fā)與有序利用，不可忽視的一點(diǎn)還有對(duì)相關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理開(kāi)展細(xì)致地監(jiān)管。其內(nèi)容主要是在開(kāi)采礦產(chǎn)資源前期進(jìn)行地質(zhì)勘測(cè)與科學(xué)規(guī)劃、對(duì)資源開(kāi)展合理化的統(tǒng)計(jì)、批準(zhǔn)并審核礦業(yè)權(quán)、資源開(kāi)采中對(duì)資源的管理、對(duì)礦山將其周圍環(huán)境的保護(hù)和污染的防治、對(duì)稀缺特殊類礦產(chǎn)的嚴(yán)格開(kāi)發(fā)管理等。當(dāng)然，礦產(chǎn)資源在開(kāi)發(fā)方面的監(jiān)管職責(zé)仍包括管理過(guò)程中的諸多項(xiàng)目登記以及礦產(chǎn)相關(guān)信息材料的匯總與審閱；例如，礦業(yè)權(quán)的變更登記制以及勘測(cè)區(qū)登記制等。近些年以來(lái)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化建設(shè)取得了舉國(guó)公認(rèn)的進(jìn)步，不過(guò)，采礦權(quán)和探礦權(quán)市場(chǎng)化的法律建設(shè)仍不盡完善，其法律方面的缺陷表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 通行的管理模式運(yùn)作低效，管理的要點(diǎn)不完整

現(xiàn)如今，為數(shù)不少的管理內(nèi)容存在明顯的紕漏之處，在礦業(yè)權(quán)對(duì)辦理方面手續(xù)繁瑣、審核周期較長(zhǎng)、所耗費(fèi)的環(huán)節(jié)成本較高。從探礦權(quán)的評(píng)估、明確、審核、證件辦理，所通過(guò)的層級(jí)加多、機(jī)構(gòu)眾多，需填寫(xiě)并報(bào)請(qǐng)審核的資料較豐富，自然辦理費(fèi)用高。譬如，礦產(chǎn)資源開(kāi)采期間的環(huán)境治理與恢復(fù)問(wèn)題，通常要由國(guó)家環(huán)保部門(mén)與國(guó)土部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)管理權(quán)限，不過(guò)關(guān)于這一問(wèn)題的法律條款并未頒布出臺(tái)。

2.2 該領(lǐng)域的立法狀況跟不上礦產(chǎn)開(kāi)采發(fā)展的潮流

礦產(chǎn)的開(kāi)采權(quán)與探礦權(quán)市場(chǎng)，特別是現(xiàn)階段的一級(jí)市場(chǎng)在無(wú)規(guī)可循的情形下探索前行，新修訂的礦產(chǎn)資源法雖明確國(guó)家享有對(duì)采礦權(quán)探礦權(quán)有償獲得的權(quán)利，中央政府相應(yīng)配套法律文件也明定允許經(jīng)由招投標(biāo)的途徑有償獲得采礦權(quán)探礦權(quán)，然而，對(duì)有償獲得的辦法并未直接明確。國(guó)家相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)盡管對(duì)出讓采礦權(quán)探礦權(quán)、包括以招投標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓這兩種權(quán)限規(guī)定過(guò)標(biāo)準(zhǔn)方法，然而，這一系列辦法僅是一些規(guī)范類文件，更談不上“與實(shí)踐的要求相呼應(yīng)”。

2.3 采礦權(quán)與探礦權(quán)在市場(chǎng)建設(shè)中的法律人才匱乏

毫無(wú)疑問(wèn)，采礦權(quán)探礦權(quán)的市場(chǎng)法律建設(shè)隸屬于市場(chǎng)與礦業(yè)權(quán)兩大領(lǐng)域，在法制建設(shè)方面便需要精通礦業(yè)權(quán)與市場(chǎng)法律的專門(mén)人才，以便于達(dá)到法律理論與實(shí)踐的完美融合。在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，我國(guó)的采礦權(quán)探礦權(quán)在市場(chǎng)規(guī)模上空前擴(kuò)大，但在兩大領(lǐng)域的市場(chǎng)法律建設(shè)方面的優(yōu)秀人才卻明顯匱乏，直接降低了采礦權(quán)探礦權(quán)在市場(chǎng)法律建設(shè)中的進(jìn)度。在前幾年的部門(mén)改革后，負(fù)責(zé)管理礦產(chǎn)資源的員工被批量削減，再加上礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的法律人才團(tuán)隊(duì)跟不上形勢(shì)的需求，專業(yè)化、系統(tǒng)化的法律人才正成為采礦權(quán)探礦權(quán)法律建設(shè)的瓶頸。

2.4 礦產(chǎn)資源的各主管部門(mén)的職能互相重疊，不利于法律執(zhí)行效率的提高

《礦產(chǎn)資源法》第十七條明確規(guī)定：若開(kāi)發(fā)油氣資源以及一些放射性礦產(chǎn)資源時(shí)，必須經(jīng)由中央政府所授權(quán)的主管機(jī)構(gòu)完成審批，經(jīng)發(fā)放相應(yīng)的開(kāi)采許可證件后，方能執(zhí)行開(kāi)采任務(wù)。這一款規(guī)定，緊縮了地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)的管轄權(quán)，礦業(yè)權(quán)被分割，很容易出現(xiàn)部門(mén)在管理時(shí)相互沖突的不良狀況。又如，在“水資源法”中有條款規(guī)定：在航道和排澇河道等地域范圍內(nèi)若有開(kāi)采砂金、砂石的行為，則需報(bào)請(qǐng)主管河道的部門(mén)審批，牽涉到航道的，需經(jīng)航道管理部門(mén)聯(lián)同河道部門(mén)共同批準(zhǔn)。作為礦產(chǎn)資源的礦石，國(guó)土部門(mén)同樣有權(quán)管理。由此可見(jiàn)，在法律執(zhí)行中，兩大管理部門(mén)再次出現(xiàn)重疊與沖突的地方。國(guó)土部門(mén)會(huì)認(rèn)為，水利部門(mén)降低收費(fèi)的額度以便于吸引更多的沙農(nóng)，同時(shí)也會(huì)質(zhì)疑國(guó)土部門(mén)在發(fā)放證件時(shí)未能有效地規(guī)定地域范圍，以致于大提的安全收到威脅與挑戰(zhàn)。

2.5 礦業(yè)權(quán)在經(jīng)濟(jì)交易中的中介機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡健全

在礦業(yè)權(quán)進(jìn)行交易的過(guò)程中，市場(chǎng)主客體是必不可少的渠道，同時(shí)，市場(chǎng)中介的服務(wù)仍不可或缺，例如礦業(yè)權(quán)限的拍賣中介、礦業(yè)權(quán)的評(píng)估機(jī)構(gòu)等。相對(duì)健全的礦業(yè)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)有助于規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保障交易活動(dòng)在更加透明、高效的環(huán)境下進(jìn)行。然而目前，在礦業(yè)權(quán)限的交易中，相關(guān)中介服務(wù)范圍與深度仍無(wú)法適合發(fā)展需求。

2.6 礦產(chǎn)資源在管理中不能有效地動(dòng)員社會(huì)力量，管理模式較為陳舊

進(jìn)入2010年代，我國(guó)礦產(chǎn)資源在管理過(guò)程中仍延續(xù)過(guò)往直接管控的老套方式，管理規(guī)模雖有明顯增加，不過(guò)管理大都以行政手段進(jìn)行，配合罰款、取消許可分配權(quán)等強(qiáng)制性手段。同發(fā)達(dá)國(guó)家前沿的資源管理手段比較，我國(guó)在資源管理層面的創(chuàng)新程度嚴(yán)重缺失、實(shí)際管理效果也大打折扣。

3 解決礦產(chǎn)資源法律制度存在問(wèn)題的有效對(duì)策

3.1 加大立法力度，完善制度，為礦產(chǎn)資源法律制度的變革提供可靠的保障

在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期內(nèi)，需繼續(xù)加大礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律體系建設(shè)，關(guān)鍵要健全礦產(chǎn)資源的規(guī)劃制度、地質(zhì)環(huán)保制度以及礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)管制度等。繼續(xù)健全礦業(yè)控制權(quán)限機(jī)制，以礦業(yè)權(quán)的交易準(zhǔn)則為重點(diǎn)，有力有序地推動(dòng)社會(huì)服務(wù)類的礦產(chǎn)資源各項(xiàng)法律制度的有效執(zhí)行，特別注重公益性地質(zhì)勘探、地質(zhì)資料的獲取和社會(huì)運(yùn)用等諸多領(lǐng)域的制度。

第二，應(yīng)努力將礦業(yè)權(quán)制度同土地使用制進(jìn)行密切關(guān)聯(lián)。針對(duì)現(xiàn)今礦業(yè)用地的價(jià)值未能達(dá)到最大化的現(xiàn)狀，國(guó)家必須在取得礦產(chǎn)資源的資料初期，有規(guī)劃、有目的地收回相應(yīng)相應(yīng)礦業(yè)用地的使用權(quán)限，也就是說(shuō)，把土地的使用權(quán)作為調(diào)整礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)與適當(dāng)運(yùn)用的有效途徑，以便于進(jìn)一步優(yōu)化礦業(yè)內(nèi)部性。礦業(yè)權(quán)的使用人在獲取礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)限的前提下，需對(duì)礦業(yè)用地的具體使用年限開(kāi)展系統(tǒng)、科學(xué)化的評(píng)估，進(jìn)而為其土地使用權(quán)限提供較為合理的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，也為礦業(yè)權(quán)的有效實(shí)施奠定牢固的基礎(chǔ)。

第三，政府應(yīng)強(qiáng)化外部性礦業(yè)的管控?，F(xiàn)階段，政府處理外部性礦業(yè)最可行的辦法便是讓其外部成本的“內(nèi)部性”。具體而言，在通盤(pán)考慮環(huán)境成本以及其他生態(tài)環(huán)境因素后，做出全面、科學(xué)、系統(tǒng)、精確的探析，制定行之有效的外部性指標(biāo)，在國(guó)家鉆讓礦業(yè)權(quán)限后，嚴(yán)格依照企業(yè)邊際的各項(xiàng)社會(huì)成本的調(diào)整原則，對(duì)不合乎規(guī)范指標(biāo)的現(xiàn)象予以強(qiáng)制實(shí)施可靠的補(bǔ)償方法，進(jìn)而逐步形成礦業(yè)權(quán)出讓金的一個(gè)關(guān)鍵構(gòu)成部分，這一部分正好充當(dāng)政府彌補(bǔ)礦業(yè)外部性資金的源泉。

第四，在設(shè)立礦產(chǎn)資源分類別管控制度。國(guó)家現(xiàn)行的 “礦業(yè)資源法”中有關(guān)分類、分級(jí)管控制度的條款內(nèi)容并不十分科學(xué)、精確，法律在施行細(xì)則中所提到的一百多種礦產(chǎn)適用于同一部法律規(guī)范；在分級(jí)上，法律只純粹劃分了中央同地方省級(jí)政府礦產(chǎn)管理部門(mén)在礦產(chǎn)資源開(kāi)采、勘測(cè)等審批權(quán)限，并未對(duì)省級(jí)以下的礦產(chǎn)行政性部門(mén)的資源管理權(quán)做出詳盡的規(guī)定。更為關(guān)鍵的是，管理內(nèi)容在分工層面上具有顯著地 “一刀切”現(xiàn)象，并無(wú)針對(duì)性與側(cè)重性。

有鑒于此，要有效地克服中央與地方政府管理礦產(chǎn)資源的權(quán)限問(wèn)題，需對(duì)不一樣的礦產(chǎn)資源種類采取特定的管理方式。要努力改變當(dāng)前采礦權(quán)、探礦權(quán)等審批密集的局面，國(guó)土部門(mén)必須堅(jiān)持以宏觀管理與行政監(jiān)督并行不悖的原則，審批、發(fā)放證件工作由基層一級(jí)國(guó)土部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)。推行礦產(chǎn)資源的分類管控制度，除關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與國(guó)家安全的特大型號(hào)的礦床由中央統(tǒng)一管轄外，其余礦產(chǎn)的種類可由各省級(jí)政府分級(jí)進(jìn)行管控，以便于提升礦產(chǎn)資源管理的質(zhì)量與效率。

3.2 加大礦山環(huán)境的保護(hù)力度，出臺(tái)相應(yīng)的法律條文

誠(chéng)然，開(kāi)采礦山會(huì)損害地質(zhì)環(huán)境，甚至于次生性地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步不利。為此，《礦產(chǎn)資源法》第十五條等施行細(xì)則中均提及環(huán)保，并對(duì)采礦權(quán)人的生態(tài)行為予以嚴(yán)格、具體、詳細(xì)的規(guī)定。然而，由于少部分采礦權(quán)人的環(huán)保意識(shí)差，資源開(kāi)采完畢后便轉(zhuǎn)移地點(diǎn)，所衍生的地質(zhì)問(wèn)題無(wú)人問(wèn)津，加大處置難度。基于此，《礦產(chǎn)資源法》在修訂時(shí)需增加礦山環(huán)保的條文，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境的危險(xiǎn)程度加以科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而出臺(tái)規(guī)范性的整治礦山環(huán)境的規(guī)劃細(xì)則；此外，還需構(gòu)建礦山治理保證金制度，依據(jù)開(kāi)采方的企業(yè)大小、規(guī)模以及礦山的品類征收相應(yīng)的保證金，將其上繳至上級(jí)國(guó)土部門(mén)專項(xiàng)管理。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，在新形勢(shì)下，應(yīng)強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的法律建設(shè)，正視礦產(chǎn)資源法律制度領(lǐng)域內(nèi)所面臨的諸多缺陷，將法律工作的著力點(diǎn)放在礦產(chǎn)資源法律的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)監(jiān)管的制度以及地質(zhì)環(huán)保制度等。立足于法律適用與執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀況，更好地完善礦產(chǎn)資源法律體系。

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