湖南省水土保持監(jiān)測(cè)工作主要成效及思考

鮑 文，陳國(guó)玉，符正良

(湖南省水土保持監(jiān)測(cè)總站，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)是水土保持事業(yè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，是新水土保持法賦予水土保持部門(mén)的重要職責(zé)，是水土保持預(yù)防、監(jiān)督、治理等決策的基礎(chǔ)。通過(guò)監(jiān)測(cè)，可以摸清水土流失類(lèi)型、強(qiáng)度和危害，及時(shí)掌握水土流失發(fā)生發(fā)展的變化趨勢(shì)，為水土保持生態(tài)建設(shè)、水土保持監(jiān)督管理提供依據(jù)。目前，水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)尚處于起步階段，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，制約了水土保持工作的發(fā)展。筆者結(jié)合近年來(lái)湖南省水土保持監(jiān)測(cè)工作的實(shí)踐，對(duì)監(jiān)測(cè)工作存在的一些主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并探討下一步的工作思路。

1 水土保持監(jiān)測(cè)工作成效

1.1 機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

截至2011年12月31日，湖南全省的水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)包括1個(gè)總站、8個(gè)監(jiān)測(cè)分站(含3個(gè)省級(jí)分站)，共定編38人，實(shí)際到位54人，其中具有高級(jí)職稱(chēng)的10人、中級(jí)職稱(chēng)的28人;有8家單位取得了水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)，其中甲級(jí)3家、乙級(jí)5家，先后有100余名水土保持及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員參加了培訓(xùn)并獲得了水土保持監(jiān)測(cè)上崗證書(shū)。

1.2 監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

2002年7月，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)以計(jì)農(nóng)經(jīng)［2002］1176號(hào)文批復(fù)了全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)一期工程可行性研究報(bào)告;2004年3月，水利部以水總［2004］83號(hào)文批復(fù)了一期工程初步設(shè)計(jì)，全國(guó)有湖南等13個(gè)省(區(qū)、市)被納入建設(shè)范圍。湖南省于2005年完成了省水土保持監(jiān)測(cè)總站和衡陽(yáng)、郴州、邵陽(yáng)、懷化、張家界等5個(gè)監(jiān)測(cè)分站的建設(shè)任務(wù)，2007年1月通過(guò)了水利部組織的竣工驗(yàn)收。

2003年，水利部啟動(dòng)全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)二期工程的前期工作;2007年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2007］1792號(hào)文批復(fù)了二期工程可行性研究報(bào)告;2009年5月，水利部以水總［2009］240號(hào)文批復(fù)了二期工程初步設(shè)計(jì)，擬在全國(guó)建設(shè)738個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，并配置水土流失觀(guān)測(cè)和試驗(yàn)設(shè)施，其中湖南省有24個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的建設(shè)任務(wù)。2010年12月，湖南全面完成了24個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的建設(shè)任務(wù)，包括綜合觀(guān)測(cè)場(chǎng)及控制站3個(gè)、坡面觀(guān)測(cè)站11個(gè)、利用水文監(jiān)測(cè)觀(guān)測(cè)站10個(gè)，建成坡面徑流觀(guān)測(cè)小區(qū)93個(gè)、流域控制站13個(gè)。2011年5月，全部通過(guò)水利部組織的初步驗(yàn)收并正式投入運(yùn)行。至此，全省基本形成了由1個(gè)監(jiān)測(cè)總站、8個(gè)監(jiān)測(cè)分站和24個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)構(gòu)成的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。

1.3 水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

1980年以來(lái)，湖南在衡陽(yáng)縣、湘鄉(xiāng)市、邵東縣、石門(mén)縣、慈利縣、永順縣、寧鄉(xiāng)縣等地相繼建立了34個(gè)水土保持工作站和試驗(yàn)站，開(kāi)展了全省不同水土流失類(lèi)型區(qū)徑流泥沙的觀(guān)測(cè)，取得了一定的成果。

1989、1999和2002年進(jìn)行了3次全省水土流失遙感調(diào)查，并于2002年8月發(fā)布了《湖南省水土流失與治理公告》，將全省水土流失及水土保持工作情況向全社會(huì)進(jìn)行了公告。2007—2011年，連續(xù)5年編報(bào)了湖南省水土保持公報(bào)，及時(shí)公布了全省重要區(qū)域水土流失特征及最新水土保持工作進(jìn)展。

1.4 開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)

2004年以來(lái)，湖南省水土保持監(jiān)測(cè)總站等監(jiān)測(cè)單位陸續(xù)開(kāi)展了湖南省常德至吉首高速公路、長(zhǎng)沙黃花國(guó)際機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程、華電長(zhǎng)沙電廠(chǎng)(2×600MW)工程等一批開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底，全省開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)200余項(xiàng)。通過(guò)監(jiān)測(cè)，摸清了開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)水土流失狀況，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)建設(shè)過(guò)程中的水土流失類(lèi)型、強(qiáng)度和危害，及時(shí)掌握新增水土流失發(fā)生發(fā)展的趨勢(shì)，了解水土保持措施的防護(hù)效果，及時(shí)調(diào)整防治措施，有效減少水土流失，同時(shí)為同類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失預(yù)測(cè)、防治措施體系建立以及水土保持設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收提供依據(jù)。

2 監(jiān)測(cè)工作存在的主要問(wèn)題

2.1 監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)定位不統(tǒng)一

湖南省水土保持監(jiān)測(cè)總站為自收自支性質(zhì)的事業(yè)單位;監(jiān)測(cè)分站均為全額撥款事業(yè)單位，且多數(shù)與原有水土保持部門(mén)(單位)合署辦公，但人員和經(jīng)費(fèi)無(wú)明顯增加。從全國(guó)范圍看，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要是介于管理和技術(shù)服務(wù)之間的事業(yè)單位，有的是行政性的，有的是全額撥款或差額撥款或自收自支事業(yè)性的，還有的是企業(yè)性質(zhì)的，各單位的定位、職能和工作重點(diǎn)不一致。有資金保證的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以基礎(chǔ)公益性監(jiān)測(cè)和管理為主，而無(wú)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)則不得不開(kāi)展一定的技術(shù)服務(wù)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這既不利于水土保持監(jiān)測(cè)工作的持續(xù)開(kāi)展，又不利于水土保持事業(yè)的全面發(fā)展。

2.2 監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局不盡合理

通過(guò)一期、二期工程的實(shí)施，湖南省水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基本建成，在全省范圍內(nèi)布設(shè)了一定的水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，但全省國(guó)土總面積21.18萬(wàn)km2，僅憑24個(gè)地面觀(guān)測(cè)點(diǎn)的93個(gè)坡面徑流觀(guān)測(cè)小區(qū)和13個(gè)控制站難以真實(shí)反映水土流失情況。由于監(jiān)測(cè)規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資太少、監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量偏少、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太低，且與現(xiàn)有水文站點(diǎn)結(jié)合不夠，導(dǎo)致觀(guān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性不強(qiáng)，對(duì)水土流失規(guī)律研究及地方生態(tài)建設(shè)缺乏指導(dǎo)意義。

2.3 開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)有待規(guī)范

首先，法律依據(jù)不足。新水土保持法規(guī)定可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)展監(jiān)測(cè)，但是配套的法規(guī)體系尚未出臺(tái)，還無(wú)法界定哪些項(xiàng)目屬于大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也沒(méi)有具體規(guī)定哪類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)自行或委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。目前，要求開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作的主要依據(jù)是《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(水利部令第24號(hào))，再無(wú)其他法律依據(jù)，致使大部分開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目尚未開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作，即使開(kāi)展了水土保持監(jiān)測(cè)工作，也嚴(yán)重滯后，有的甚至在驗(yàn)收前才去做，失去了監(jiān)測(cè)工作的時(shí)效性，未發(fā)揮監(jiān)測(cè)工作的作用。其次，缺乏有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)主要還是參照《水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程》(SL 277—2002)，依據(jù)批復(fù)水土保持方案中提出的水土保持監(jiān)測(cè)內(nèi)容、方法及頻率等，操作性不強(qiáng)，監(jiān)測(cè)單位往往根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)，開(kāi)展簡(jiǎn)易的地面觀(guān)測(cè)，配以調(diào)查監(jiān)測(cè)和資料收集。

2.4 開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)成果缺乏認(rèn)證制度

目前開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目尚少，即使開(kāi)展了水土保持監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目，業(yè)主也只需在水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收時(shí)提供監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告，各項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)均以驗(yàn)收合格為標(biāo)準(zhǔn)，其真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可靠性沒(méi)有保障;對(duì)工程建設(shè)過(guò)程中水土保持監(jiān)測(cè)情況、監(jiān)測(cè)成果的上報(bào)未形成制度;重點(diǎn)生態(tài)工程和長(zhǎng)期水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作更是嚴(yán)重滯后。

2.5 監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)

新水土保持法已明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)，但由于各級(jí)地方財(cái)政財(cái)力有限，且有的領(lǐng)導(dǎo)同志水土保持意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)工作更是知之甚少，所以未能將水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政年度預(yù)算，經(jīng)費(fèi)不落實(shí)已成為普遍現(xiàn)象，多數(shù)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)無(wú)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，導(dǎo)致水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作難以正常開(kāi)展。此外，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)執(zhí)行依據(jù)只能參照水利部《關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)用計(jì)列的指導(dǎo)意見(jiàn)》(保監(jiān)［2005］22號(hào))，其標(biāo)準(zhǔn)未通過(guò)物價(jià)部門(mén)審核發(fā)布，難以足額落實(shí)，這也是導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作不規(guī)范的因素之一。

3 今后一段時(shí)期湖南省水土保持監(jiān)測(cè)工作思路

3.1 明確發(fā)展方向，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是水土保持法規(guī)定的水土保持監(jiān)測(cè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬社會(huì)公益性事業(yè)單位，其主要工作和精力應(yīng)以國(guó)家和地方水土保持事業(yè)為中心，開(kāi)展水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，發(fā)布公報(bào)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)行為的監(jiān)管，出臺(tái)有關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步明確水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的定位、職能及發(fā)展方向，規(guī)定其只能充當(dāng)裁判員，不能當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。同時(shí)，要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)人才培養(yǎng)與引進(jìn)力度，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)的作用。

3.2 制定監(jiān)測(cè)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)水土保持監(jiān)測(cè)工作

水土保持監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)性、綜合性、科學(xué)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，尚處在起步階段。為了保障水土保持監(jiān)測(cè)事業(yè)的健康發(fā)展，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，要在分析水土流失發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求及自然生態(tài)系統(tǒng)承載力，制定水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃，明確工作目標(biāo)，確定工作重點(diǎn)。

3.3 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障水土保持監(jiān)測(cè)工作正常開(kāi)展

國(guó)家應(yīng)該將水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保障水土保持監(jiān)測(cè)工作的正常開(kāi)展和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行。水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目要足額列支水土保持監(jiān)測(cè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展生態(tài)效益監(jiān)測(cè)及評(píng)估工作，為繼續(xù)開(kāi)展水土保持生態(tài)工程建設(shè)提供支撐。各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)督促開(kāi)發(fā)建設(shè)單位按照水土保持方案足額落實(shí)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性。

3.4 完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化水土保持監(jiān)測(cè)點(diǎn)布局

全省水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已基本形成，在此基礎(chǔ)上要增加監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量，特別是要充分利用現(xiàn)有水文站點(diǎn);提高水土流失監(jiān)測(cè)自動(dòng)化程度，提高監(jiān)測(cè)工作效率和觀(guān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性;完善監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的傳輸、管理系統(tǒng)，為水土保持規(guī)劃、水土流失綜合治理提供決策依據(jù)。

3.5 建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范水土保持監(jiān)測(cè)工作

健全水土保持監(jiān)測(cè)管理制度，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)生態(tài)工程水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步推行水土保持監(jiān)測(cè)成果鑒定及認(rèn)證制度，對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行鑒定和認(rèn)證，確保監(jiān)測(cè)成果的客觀(guān)公正，不斷規(guī)范水土保持監(jiān)測(cè)工作。