加強河湖岸線管理 保障防洪工程安全

徐新華

（淮河水利委員會建設(shè)與管理處 蚌埠 233001）

加強河湖岸線管理 保障防洪工程安全

徐新華

（淮河水利委員會建設(shè)與管理處 蚌埠 233001）

通過對岸線利用及管理形勢和現(xiàn)狀問題分析，進一步闡述河湖岸線利用管理規(guī)劃“四區(qū)兩線”的重要意義，重點分析“四區(qū)兩線”對目前河道開發(fā)利用及管理的指導和控制作用，優(yōu)化岸線資源配置，避免重復、盲目投資建設(shè)，集中開發(fā)與重點整治建設(shè)結(jié)合，創(chuàng)新管理理念，打造城市人水和諧環(huán)境，讓流域綜合規(guī)劃成為流域經(jīng)濟發(fā)展的倍增器，保證防洪工程安全，為流域經(jīng)濟發(fā)展提供良好的水環(huán)境。

岸線 利用 管理 防洪

岸線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強岸線資源的保護和合理開發(fā)而劃定的管理控制線。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和城市化進程的加快，江河、湖泊開發(fā)活動和臨水建筑物日益增多，河湖泊岸線利用程度提高，建設(shè)項目對岸線資源的利用和管理提出更高的要求。在長江中下游、珠江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及淮河中下游城市河段，岸線開發(fā)利用程度普遍較高，港口碼頭、橋梁、取排水口、臨河城市景觀等項目密集。如珠江三角洲地區(qū)20世紀80年代初期有主要橋梁約60多座，至2000年已發(fā)展到200多座。淮河中游地區(qū)80年代僅有6座大橋，至2012年已建20座大橋，2座攔河閘，正在建設(shè)的有4座大橋。據(jù)預測，至2020年七大流域重點河段岸線利用長度將由現(xiàn)狀的2430km增加到3188km，總計新增岸線利用長度758km，新增幅達到31.2%，經(jīng)濟發(fā)達的長江流域與珠江流域岸線利用增幅尤其明顯。

涉河建筑物的大量增加和岸線的無序開發(fā)，再加上部分河段的人為設(shè)障等現(xiàn)象，顯著影響河道行洪，降低河道泄洪能力，對防洪工程安全有不利影響，防洪形勢不容樂觀。一些橋梁多建在河道的狹窄處，河道行洪斷面不斷束窄，壅水影響明顯，蓄泄關(guān)系變化突出，岸線、灘地的過量開發(fā)，對河勢變化、供水、水生態(tài)環(huán)境有較大影響。因此，必須制定有效的控制管理措施，應對日益增長的岸線利用需求，落實岸線管理專項規(guī)劃，規(guī)范岸線的開發(fā)利用和管理。

一、淮河流域岸線利用管理現(xiàn)狀及問題

1.岸線利用管理體制不順，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制

岸線開發(fā)利用和管理涉及水利、國土、交通、航運、海事、市政、環(huán)保等多部門，受部門保護和行業(yè)利益驅(qū)動等影響，各部門都出臺了相應的法律、法規(guī)，但存在著主次不分、權(quán)限不明、范圍不清、權(quán)責不一、管理交叉、相互重疊、推諉扯皮等現(xiàn)象；管理法規(guī)、管理權(quán)限重疊，權(quán)責不對應，水行政主管部門作為統(tǒng)一管理河道的主管機關(guān)理應統(tǒng)籌岸線的使用與管理，事實卻是由借水行舟的交通、航運部門對岸線進行許可管理，難以對防洪、供水、航運、水生態(tài)、環(huán)境保護等功能缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。由于流域管理和行政區(qū)域管理之間、部門間和行業(yè)間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)機制，導致政出多頭，各自為政，難以形成合力，管理效率低下。

2.岸線開發(fā)利用缺乏整體規(guī)劃和有效管理

岸線開發(fā)利用多強調(diào)局部利益，不能統(tǒng)籌上下游、左右岸關(guān)系，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃及有效管理，主管部門各自為政，亂占濫用問題突出；個別項目擠占規(guī)劃保留區(qū)或防洪工程用地，改變河勢，影響防洪安全；一些河段取水口、排水口、港口碼頭犬牙交錯，既相互影響，也不能發(fā)揮岸線功能，或造成岸線資源浪費；一些臨水城市以經(jīng)濟發(fā)展為由，隨意圍墾河湖、占用河灘地，人水爭地矛盾突出。岸線利用無功能分區(qū)，影響河湖水質(zhì)，對后續(xù)項目建設(shè)產(chǎn)生功能性影響。

3.岸線開發(fā)利用不注意與防洪規(guī)劃的協(xié)調(diào)，影響防洪工程安全

據(jù)統(tǒng)計，我國約有700多座臨河城市，其中70座較大城市有防洪任務，由于多年未遭遇大洪水威脅，一些城市防洪意識淡漠，河道堤防的管理范圍、臨水控制線、外緣控制線長期得不到劃定，隨意占用河道、圍墾河湖的現(xiàn)象時有發(fā)生，個別地方切堤建房，甚至直接在河道灘地進行房地產(chǎn)開發(fā)，不僅影響河道行洪，自身的安全也難以保障。在河道灘地內(nèi)棄置或存放固體污染物，設(shè)置多種堆場，影響河道行洪，污染河水水質(zhì)。

4.岸線利用效率低，資源配置不合理

部分項目從各自需求出發(fā)，缺乏與國民經(jīng)濟發(fā)展及其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，常以單一功能進行岸線開發(fā)利用，造成岸線資源配置不夠合理，存在多占少用和重復建設(shè)現(xiàn)象，岸線資源總體利用效率不高，不能充分發(fā)揮岸線資源的效能，造成岸線資源的浪費。部分河段建設(shè)項目過于集中，導致河道壅水相互疊加，其累加效應已影響到防洪安全和河勢穩(wěn)定。岸線利用配置不合理，部分小型工程大量占用岸線資源，把深水泊位按淺水泊位利用，或中小型碼頭占用較長的岸線，造成岸線資源浪費，一些先期建設(shè)的碼頭因管理等問題無力經(jīng)營形成阻水障礙；一些省際邊界河道，未能處理好上下游、左右岸之間的關(guān)系，各自為政，盲目競相開發(fā)利用，擠占河道；河道、岸線灘地多用于經(jīng)濟開發(fā)，較少考慮水景觀、水生態(tài)、水文化等公益性功能。

5.岸線利用項目的影響及補救措施研究滯后，不利于規(guī)范管理

岸線開發(fā)利用有助于經(jīng)濟發(fā)展，同時也壓縮河道行洪斷面，占用河道堤防管理和保護范圍，影響河道行洪和河勢穩(wěn)定，對水生態(tài)環(huán)境也有一定影響。受多方面影響，目前就建設(shè)項目對河道行洪和河勢穩(wěn)定的影響，只注重單個項目影響，對多個項目的累加效應及影響機理研究不夠，對項目建設(shè)前后河道沖刷、淤積和行洪能力的影響計算方法需進一步研究驗證，對可能采取的補救、補償措施效果，需進一步觀察評價。與此同時，有關(guān)管理法規(guī)也相對滯后，對建設(shè)項目需采取的補救、補償措施無權(quán)威的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范依據(jù)。

二、淮河流域岸線利用管理規(guī)劃主要內(nèi)容及重要意義

2007年3 月，水利部《關(guān)于開展河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃工作的通知》（水利部水建管〔2007〕67號），在全國范圍內(nèi)啟動了河道（湖泊）岸線利用管理專項規(guī)劃，2013年3月，國務院批復了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，《淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理專項規(guī)劃》作為流域綜合規(guī)劃的一部分成為岸線利用管理的重要技術(shù)依據(jù)，對淮河流域規(guī)范岸線利用和管理有重要指導意義。

《淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理專項規(guī)劃》進一步明確了流域岸線利用管理，在外緣控制線和臨水控制線之間的帶狀區(qū)域即為岸線，任何進入外緣控制線以內(nèi)岸線區(qū)域的開發(fā)利用行為都必須符合岸線功能區(qū)劃的規(guī)定及管理要求，且原則上不得逾越臨水控制線，建設(shè)項目開發(fā)利用必須服從岸線控制線和岸線功能分區(qū)。岸線控制線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強岸線資源的保護和合理開發(fā)而劃定的管理控制線，岸線控制線分為臨水控制線和外緣控制線。

臨水控制線是指為穩(wěn)定河勢、保障河道行洪暢通和維護河流健康生命的基本要求，在河岸的臨水一側(cè)順水流方向或湖泊沿岸周邊臨水一側(cè)劃定的管理控制線。

外緣控制線是岸線資源保護和管理的外緣邊界線，一般以河（湖）堤防工程背水側(cè)管理和保護范圍的外邊線作為外緣控制線，對無堤段河道以設(shè)計洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。

岸線功能區(qū)是根據(jù)岸線資源的自然和經(jīng)濟社會功能屬性以及不同的要求，將岸線資源劃分為不同類型的區(qū)段。岸線功能區(qū)界線與岸線控制線垂向或斜向相交。岸線功能區(qū)分為岸線保護區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)四類。

岸線保護區(qū)是指對流域防洪安全、水資源保護、水生態(tài)保護、珍稀瀕危物種保護及獨特的自然人文景觀保護等至關(guān)重要而禁止開發(fā)利用的岸線區(qū)。一般情況下是國家和省級保護區(qū)（自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園自然文化遺產(chǎn)等）、重要水源地等所在的河段，或因岸線開發(fā)利用對防洪和生態(tài)保護有重要影響的岸線區(qū)。

岸線保留區(qū)是指規(guī)劃期內(nèi)暫時不開發(fā)利用或者尚不具備開發(fā)利用條件的岸線區(qū)。對河道尚處于演變過程中，河勢不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動頻繁的河段，或有一定的生態(tài)保護或特定功能要求的岸線。

岸線控制利用區(qū)是指因開發(fā)利用岸線資源對防洪安全、河流生態(tài)保護存在一定風險，或開發(fā)利用程度已較高，進一步開發(fā)利用對防洪、供水和河流生態(tài)安全造成等一定影響，而需要控制開發(fā)利用程度的岸線區(qū)段。岸線控制利用區(qū)要加強對開發(fā)利用活動的指導和管理，有控制、有條件地合理適度開發(fā)。

岸線開發(fā)利用區(qū)是指河勢基本穩(wěn)定，無特殊生態(tài)保護要求或特定功能要求，岸線開發(fā)利用活動對河勢穩(wěn)定、防洪安全、供水安全及河流健康影響較小的岸線區(qū)，應按保障防洪安全、維護河流健康和支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，有計劃、合理地開發(fā)利用。

三、河湖岸線利用管理的建議及對策

1.理順河湖岸線管理體制與機制

河湖岸線應由有管轄權(quán)的河道主管機關(guān)統(tǒng)一管理，其他部門只能配合，避免政出多頭。岸線開發(fā)利用直接影響河道行洪、河勢穩(wěn)定和河道安全管理，其開發(fā)利用與保護，應由流域管理機構(gòu)按流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則統(tǒng)一規(guī)劃和管理，交通、航運主管部門可負責航道水面的日常巡查，航運主管部門整治航道和水利主管部門整治河道應相互征求對方意見，不得影響河道行洪和河勢穩(wěn)定和河道管理。交通、航運以及其他部門凡占用河道岸線開發(fā)利用項目，其工程建設(shè)方案應編制防洪評價報告，按水行政許可程序?qū)⒐こ探ㄔO(shè)方案報經(jīng)有管轄權(quán)的流域機構(gòu)或水行政主管部門審查同意，工程施工應按《防洪法》要求，由河道主管機關(guān)對工程的位置和界限進行核準，施工過程中，實施施工監(jiān)督，并對防洪影響處理工程進行驗收。

2.開發(fā)與保護并重，嚴格分區(qū)管理

城市人民政府應組織水行政主管部門應組織編制本轄區(qū)內(nèi)河道、湖泊保護規(guī)劃并監(jiān)督實施，勘定范圍，按規(guī)范開展河道、湖泊巡查，工程占用河道、湖泊水域及行洪斷面的應予以補救或補償，保障防洪工程安全。依法加強河湖管理，嚴禁圍墾河湖和人為設(shè)障，違法圈圍應限期逐步清退。在河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)各類橋梁、碼頭等建筑物，應對項目累加效應進行分析，制定補救、補償措施，盡可能消除不利影響。開展水生態(tài)保護與修復試點工作，促進水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

3.岸線開發(fā)利用項目應注意與流域總體規(guī)劃和防洪規(guī)劃相協(xié)調(diào)

臨河城市人民政府或規(guī)劃主管部門編制城市總體規(guī)劃時應征求有管轄權(quán)的流域管理機構(gòu)意見，其中涉及河道岸線利用建設(shè)項目應按《防洪法》的規(guī)定履行水行政許可審查程序。

4.優(yōu)化資源配置，合理利用岸線資源

城市總體規(guī)劃中應注意涉河建設(shè)項目功能分區(qū)，與岸線利用管理規(guī)劃功能區(qū)相一致，同時避免建設(shè)項目超過臨水控制線和功能分區(qū)上相矛盾；岸線利用中應注意規(guī)模開發(fā)，集中使用和規(guī)劃，避免岸線“深水淺用、長線短用”，影響城市水景觀和河道行洪能力；綜合配置城市多種資源，避免資源空置，經(jīng)濟開發(fā)與防洪安全并重；對岸線有償使用制度深入研究，探討通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)配置岸線資源的可靠性。

5.加強涉河建設(shè)項目管理基礎(chǔ)研究，完善管理法規(guī)和技術(shù)規(guī)范

目前涉河建設(shè)項目防洪評價多針對單個項目，沒有對整個區(qū)域河段的建設(shè)項目造成的累積不利影響進行總體評價，有關(guān)部門應積極組織對岸線開發(fā)利用程度高的河段進行總體評價和研究，探討影響規(guī)律。對涉河建設(shè)項目較集中的河段、重要險工及河勢不穩(wěn)定區(qū)域，可設(shè)置必要的觀測設(shè)施，對工程實施前后河道行洪能力及河勢變化進行研究性觀測，對防洪影響處理工程補救措施進行驗證研究，對計算分析方法進行驗證分析；建立涉河建設(shè)項目技術(shù)審查標準，規(guī)劃涉河建設(shè)項目許可和審查等。建立淮河流域岸線利用建設(shè)項目管理數(shù)據(jù)庫，對各類岸線利用項目的工程特性及影響進行跟蹤統(tǒng)計分析