完善淮河防洪除澇減災(zāi)體系 支撐流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

陳彪李燕

（中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 蚌埠 233001）

完善淮河防洪除澇減災(zāi)體系 支撐流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

陳彪李燕

（中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 蚌埠 233001）

新中國(guó)成立以來(lái)，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，淮河流域初步形成了防洪除澇減災(zāi)體系，但仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，洪澇災(zāi)害的威脅仍然存在。本文介紹了流域防洪減災(zāi)面臨的新的形勢(shì)與問(wèn)題，《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》中針對(duì)流域防洪減災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，提出的進(jìn)一步完善流域防洪除澇減災(zāi)體系所采取的對(duì)策措施和規(guī)劃的特點(diǎn)，以及防洪除澇規(guī)劃的實(shí)施效果。

淮河流域 防洪減災(zāi) 規(guī)劃布局 可持續(xù)發(fā)展

淮河流域跨河南、安徽、江蘇、山東、湖北五省，人口占全國(guó)的13%，耕地占全國(guó)的12%，糧食產(chǎn)量約占全國(guó)的1/6，是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、能源和制造業(yè)基地，淮河流域在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有十分重要的戰(zhàn)略地位。新中國(guó)成立以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，按照“蓄泄兼籌”治淮方針，多次編制流域規(guī)劃科學(xué)指導(dǎo)治淮工作。在流域規(guī)劃指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)60余年持續(xù)治理，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運(yùn)、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系，減災(zāi)興利能力得到顯著提高。在保障防洪安全和糧食安全、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、提高人民生活水平等方面，充分顯示出基礎(chǔ)地位和“命脈”作用。

一、淮河流域防洪新形勢(shì)

近年來(lái)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，水情、工情發(fā)生較大變化，淮河流域面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。治淮19項(xiàng)骨干工程目前已基本建成，淮河流域初步形成了防洪除澇減災(zāi)體系，一批治淮工程在防御歷次淮河洪水中發(fā)揮巨大作用，但防洪問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，流域防御大洪水和中等洪水的難度和代價(jià)仍然很大，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，嚴(yán)重威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是淮河干流防洪能力仍有待提高，上游防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，中游行洪不暢，下游洪水出路規(guī)模不足，關(guān)鍵要擴(kuò)大下游行洪能力，有效降低大洪水下洪澤湖的水位。二是涉及民生的內(nèi)澇問(wèn)題仍較為突出，流域低洼地區(qū)因洪致澇和“關(guān)門(mén)淹”的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。三是行蓄洪區(qū)數(shù)量多，標(biāo)準(zhǔn)低，行蓄洪區(qū)的頻繁使用與區(qū)內(nèi)群眾的生活安定、生產(chǎn)發(fā)展相矛盾，且啟用時(shí)需要大量轉(zhuǎn)移群眾。四是中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，工程隱患多。

淮河流域綜合規(guī)劃修編針對(duì)防洪除澇薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)劃采取有效的對(duì)策措施，進(jìn)一步完善防洪除澇體系，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

二、防洪除澇面臨的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)60年的持續(xù)治理，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運(yùn)、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系，減災(zāi)興利能力得到顯著提高，水利在促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障供水和糧食安全，提高人民生活水平等方面作出了重大貢獻(xiàn)。隨著流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口的不斷增加、城市化進(jìn)程的加快，全社會(huì)對(duì)水利發(fā)展的要求不斷提高，加之淮河流域特殊的自然條件，使得淮河治理和保護(hù)的任務(wù)艱巨而復(fù)雜，淮河流域水利發(fā)展仍將面臨許多問(wèn)題。

1.流域防洪體系尚需進(jìn)一步完善

淮河上游攔蓄能力不足?；春恿饔蛏角饏^(qū)面積占流域總面積的1/3，但水庫(kù)控制面積不足山丘區(qū)面積的1/3。淮河水系大型水庫(kù)控制面積僅為1.78萬(wàn)km2，加之淮河干流上游尚無(wú)控制工程，攔蓄能力不足，上游防洪標(biāo)準(zhǔn)僅10年一遇。

淮河中游行洪不暢，行蓄洪區(qū)問(wèn)題突出。淮河中游河道泄流不暢，特別是在中小洪水時(shí)的行洪能力不足，汛期高水位持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，防汛壓力大，同時(shí)也影響沿淮兩岸排澇。淮河流域行蓄洪區(qū)數(shù)量多、啟用標(biāo)準(zhǔn)低，進(jìn)洪頻繁，社會(huì)影響大；行蓄洪區(qū)人口多，區(qū)內(nèi)群眾安全居住問(wèn)題尚未得到很好解決，難以及時(shí)啟用并有效發(fā)揮作用；行洪區(qū)的防洪控制設(shè)施不足，阻水障礙較多，行洪效果差；行蓄洪區(qū)建設(shè)滯后，災(zāi)后恢復(fù)自救能力較差。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，適時(shí)有效地行蓄洪水的需要與區(qū)內(nèi)居民公平發(fā)展的要求之間矛盾突出。

淮河下游出路不足。洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)尚達(dá)不到國(guó)家防洪標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的300年一遇的要求，中低水位時(shí)的泄流能力偏小，在遇中小洪水時(shí)洪澤湖水位即快速上升，影響中游洪水下泄和排澇；洪澤湖大堤也還存在險(xiǎn)工隱患；入江水道、分淮入沂雖經(jīng)多次整治，仍難以安全下泄設(shè)計(jì)流量。

沂沭泗河水系的防洪體系雖已形成，但仍需進(jìn)一步鞏固和完善，南四湖和新沂河等重要防洪保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)與其重要性也還不相適應(yīng)。

2.行蓄洪區(qū)亟待調(diào)整和建設(shè)

淮河流域行蓄洪區(qū)是淮河防洪體系的重要組成部分，也是行蓄洪區(qū)200多萬(wàn)群眾賴(lài)以生存的生產(chǎn)生活基地。從歷年的運(yùn)行情況看，淮河流域行蓄洪區(qū)進(jìn)洪頻繁，洪災(zāi)損失重；行洪區(qū)采取破口行洪，由于口門(mén)斷面不足、行洪不及時(shí)等原因，往往只滯蓄部分洪水，行洪效果不明顯；行蓄洪區(qū)安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，災(zāi)后恢復(fù)自救能力差，管理工作薄弱，運(yùn)用后社會(huì)影響大，難以及時(shí)啟用。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)常性地啟用有上百萬(wàn)人居住的行蓄洪區(qū)來(lái)防御淮河的常遇洪水，會(huì)越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須以人為本，對(duì)行蓄洪區(qū)進(jìn)行調(diào)整和建設(shè)，逐步妥善解決群眾的安全居住問(wèn)題，做到人與水和諧相處。

3.平原洼地澇災(zāi)問(wèn)題突出

淮河流域地處我國(guó)中東部，人口稠密，流域內(nèi)人口1.7億，占全國(guó)的13%；土地肥沃，區(qū)內(nèi)耕地1.9億畝，糧食產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的17.4%，是國(guó)家糧食核心產(chǎn)區(qū)?；春恿饔蚱皆娣e廣大，約占流域總面積的2/3，廣大平原地區(qū)現(xiàn)有排澇設(shè)施嚴(yán)重不足，除澇標(biāo)準(zhǔn)較低，幾乎每年都有局部澇災(zāi)發(fā)生。特別是眾多沿河、濱湖洼地受外河高水位的頂托，缺乏自排條件，抽排能力有限，面上積水無(wú)法及時(shí)排出，歷來(lái)是洪澇災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，因洪致澇、“關(guān)門(mén)淹”的問(wèn)題十分突出。排澇標(biāo)準(zhǔn)低、排水不暢，嚴(yán)重影響淮河流域糧食生產(chǎn)安全，制約了流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。

4.中小河流是防洪薄弱環(huán)節(jié)

淮河流域中小河流眾多，縱橫交錯(cuò)，新中國(guó)成立以來(lái)一直未進(jìn)行系統(tǒng)治理，眾多中小河流河道淤積萎縮，堤防單薄、質(zhì)量差、險(xiǎn)工隱患多，防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，不具備抵御常遇洪水的能力，洪澇災(zāi)害頻發(fā)，已經(jīng)成為流域防洪除澇減災(zāi)體系的薄弱環(huán)節(jié)之一。

三、完善流域防洪減災(zāi)體系，保障流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

淮河流域地處我國(guó)南北氣候過(guò)渡帶，天氣系統(tǒng)復(fù)雜多變；平原廣闊，人口密集，土地開(kāi)發(fā)利用程度高。由于淮河流域特殊的地理、氣候條件，歷史上黃河長(zhǎng)期奪淮等因素的影響，使得淮河流域洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，治理困難，流域防洪工程體系仍需進(jìn)一步完善。淮河流域綜合規(guī)劃修編針對(duì)流域防洪除澇減災(zāi)體系中存在的突出問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，立足流域防洪安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，突出重點(diǎn)，對(duì)淮河流域防洪除澇工程布局進(jìn)行戰(zhàn)略性、前瞻性、全局性的規(guī)劃。主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

1.繼續(xù)完善淮河及沂沭泗骨干河道的防洪工程體系

針對(duì)流域防洪中的薄弱環(huán)節(jié)，本輪綜合規(guī)劃以完善流域防洪除澇減災(zāi)體系為目標(biāo)。淮河水系上游山丘區(qū)增建出山店等水庫(kù)，增加控制和攔蓄能力；中游整治淮河中游河道，調(diào)整淮河干流17處行洪區(qū)，擴(kuò)大淮河中游行洪通道；實(shí)施蓄滯洪區(qū)建設(shè)；開(kāi)展行蓄洪區(qū)及淮河灘區(qū)的居民遷建。整治淮河入江水道、分淮入沂，加固洪澤湖大堤；下游建設(shè)淮河入海水道二期工程，擴(kuò)大淮河下游洪水出路；增建三河越閘，降低洪澤湖洪水位。實(shí)施淮干一般堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)。沂沭泗河水系進(jìn)一步擴(kuò)大南下工程的行洪規(guī)模，整治沂河、沭河上游河道，完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程，以形成比較完善的流域防洪除澇減災(zāi)體系，對(duì)保障流域內(nèi)居民生產(chǎn)生活和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步快速發(fā)展將起到積極的保障和推動(dòng)作用。

2.突出人水和諧，完善行蓄洪區(qū)布局和功能

淮河流域行蓄洪區(qū)歷來(lái)是流域治理和防汛調(diào)度中的難點(diǎn)。規(guī)劃認(rèn)真貫徹以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，系統(tǒng)地考慮了洪澇關(guān)系、水資源短缺、水環(huán)境惡化與防洪之間的關(guān)系，為從根本上解決淮河行蓄洪區(qū)問(wèn)題，對(duì)淮河干流行洪區(qū)采取了有退有保、有平有留的原則，進(jìn)行較為系統(tǒng)的調(diào)整和建設(shè)，做到既擴(kuò)大行洪通道，又提高運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，遇常遇洪水行蓄洪時(shí)群眾基本不搬遷。

結(jié)合淮河干流河道整治工程，淮河干流調(diào)整后共有行蓄滯洪區(qū)13處。其中氵蒙洼、南潤(rùn)段、城西湖、邱家湖、城東湖、瓦埠湖6處蓄洪區(qū)；洪澤湖周邊1處滯洪區(qū)；姜唐湖、壽西湖、董峰湖、湯漁湖、荊山湖、花園湖6處行洪區(qū)。

行洪區(qū)調(diào)整后，遇一般常遇洪水，在使用沿淮行蓄洪區(qū)蓄洪、行洪時(shí)，將基本不需要臨時(shí)轉(zhuǎn)移大量人口，大量減少災(zāi)民，社會(huì)、政治作用巨大。提高了行蓄洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)，完善了流域防洪減災(zāi)體系，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

3.突出洪澇兼治，注重保障國(guó)家糧食安全

2010年，水利部以水規(guī)計(jì)〔2010〕82號(hào)文批復(fù)了《淮河流域重點(diǎn)平原洼地除澇規(guī)劃》，規(guī)劃對(duì)5.98萬(wàn)km2洼地采取綜合治理，使治理區(qū)除澇條件得到明顯改善，進(jìn)一步完善淮河流域除澇減災(zāi)體系，使?jié)碁?zāi)嚴(yán)重的重點(diǎn)平原洼地除澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到5年一遇，里下河腹部地區(qū)基本達(dá)到10年一遇。

本次規(guī)劃以防洪規(guī)劃和除澇規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步總結(jié)淮河治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析治淮19項(xiàng)骨干工程完成后流域防洪除澇減災(zāi)體系存在的問(wèn)題，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為根本，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)防洪除澇的新要求，把“洪澇兼治”作為防洪規(guī)劃的基本原則之一，把除澇放在與防洪同樣重要的位置上，作為流域水利綜合大系統(tǒng)的一部分。規(guī)劃加大對(duì)流域洼地治理，治理范圍擴(kuò)大至10萬(wàn)km2，占流域面積的2/3，并加快實(shí)施，提高洼地除澇標(biāo)準(zhǔn)，改善群眾生活、生產(chǎn)條件，確保國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全。

4.中小河流作為防洪建設(shè)重點(diǎn)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視中小河流治理工作，2010年10月出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見(jiàn)》。本次規(guī)劃中小河流治理原則是以人為本、保障安全，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，科學(xué)治理、人水和諧，強(qiáng)化管理、注重效益。規(guī)劃對(duì)流域面積在3000km2以下防洪除澇問(wèn)題嚴(yán)重的河流，根據(jù)河流沿線(xiàn)保護(hù)區(qū)的重要程度，分輕重緩急，按照防洪標(biāo)準(zhǔn)10～20年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)3～5年一遇逐步進(jìn)行治理。

中小河流治理后能有效解決流域防洪減災(zāi)體系薄弱環(huán)節(jié)的突出問(wèn)題，進(jìn)一步完善防洪減災(zāi)體系，洪澇災(zāi)害損失進(jìn)一步減少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的防洪安全保障得到顯著增強(qiáng)。

三、防洪除澇規(guī)劃實(shí)施效果

防洪除澇規(guī)劃實(shí)施后，將形成比較完善的流域防洪除澇減災(zāi)體系，對(duì)保障流域內(nèi)居民生產(chǎn)生活和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步快速發(fā)展將起到積極的保障和推動(dòng)作用；將大大提高淮河流域的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)穩(wěn)定流域糧食產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入，保障糧食安全有著非常重要的意義。

防洪規(guī)劃實(shí)施后，通過(guò)新建大中型水庫(kù)、加固病險(xiǎn)水庫(kù)，整治中游河道，調(diào)整行蓄洪區(qū)建設(shè)，治理重要支流，加強(qiáng)城市防洪和海堤建設(shè)等，將使防洪保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求，提高全流域抵御洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力；將使淮河流域防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)的1.37億畝耕地、1.2億人口得到有效保護(hù)，避免洪災(zāi)造成人員傷亡，防止洪水泛濫后引起的大范圍疾病流行的可能性，減少社會(huì)不安定因素；另外規(guī)劃實(shí)施后所建成的防洪除澇減災(zāi)體系將大大節(jié)省防洪搶險(xiǎn)費(fèi)用、水毀工程恢復(fù)重建費(fèi)用和人民群眾安置轉(zhuǎn)移費(fèi)用。

除澇規(guī)劃實(shí)施后，將使沿淮、淮北平原、淮南支流等洼地內(nèi)約0.9億畝耕地得到有效治理，可大大改善低洼易澇區(qū)澇災(zāi)嚴(yán)重、人民群眾生活困難的局面。

山洪災(zāi)害防治工程實(shí)施后，可使山洪災(zāi)害防治區(qū)內(nèi)980條山洪溝得到有效治理，可減少山洪災(zāi)害導(dǎo)致的嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，提高防御山洪災(zāi)害的能力

（專(zhuān)欄編輯：張 婷）