礦業(yè)權(quán)設置方案審查中的要素分析

王全明,張福良,李曉宇,易繼寧

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局資源評價部，北京 100037；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導中心，北京 100011)

國土資源部從2004年開始，針對國家礦產(chǎn)資源勘查開采規(guī)劃區(qū)(國家煤炭規(guī)劃礦區(qū)、實行保護性開采的特定礦區(qū)、整裝勘查區(qū)等)，提出了編制礦業(yè)權(quán)設置方案的要求。2011年，《國土資源部關于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》(國土資發(fā)〔2011〕55號)進一步明確了將礦業(yè)權(quán)設置方案作為一項制度全面實行，對于以整裝勘查區(qū)為主的高風險勘查，以及煤炭及其他低風險勘查，無風險礦種的開采等范疇提出了編制礦業(yè)權(quán)設置方案的要求。目的是要進一步加強礦業(yè)權(quán)管理，保障和促進礦產(chǎn)資源勘查開采合理布局。

礦業(yè)權(quán)設置方案是否合理可行，筆者認為主要取決于礦業(yè)權(quán)設置的依據(jù)性、合規(guī)性和可實現(xiàn)性三個方面的因素。一是礦業(yè)權(quán)設置的地質(zhì)礦產(chǎn)依據(jù)是否滿足設置礦業(yè)權(quán)的條件;二是礦業(yè)權(quán)設置是否符合礦產(chǎn)資源管理的相關法律法規(guī)文件、國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)定;三是礦業(yè)權(quán)的投放計劃、出讓方式是否合規(guī)和可行，以及投放對象的實力和勘查資質(zhì)等是否能保障實施。

筆者結(jié)合對全國78片國家級整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設置方案審查工作的體會，通過學習相關法律法規(guī)文件，提出礦業(yè)權(quán)設置方案審查中應把握的要素，供參考和使用。

1 依據(jù)性審查要素

礦業(yè)權(quán)設置依據(jù)性審查要素包括礦業(yè)權(quán)設置范圍的地質(zhì)礦產(chǎn)依據(jù)、礦業(yè)權(quán)設置與礦產(chǎn)勘查開采實施方案的銜接性兩個方面的內(nèi)容。

探礦權(quán)設置范圍地質(zhì)礦產(chǎn)依據(jù)性審查的要素有：勘查礦種是否具備成礦地質(zhì)條件和存在相關成礦要素、勘查范圍是否存在反映勘查礦種成礦有利的物化遙信息標志和礦產(chǎn)地、礦化信息顯示、是否具有礦產(chǎn)資源潛力評價圈定的該勘查礦種找礦遠景區(qū)等。探礦權(quán)設置內(nèi)容與礦產(chǎn)勘查實施方案的銜接性的要素包括：探礦權(quán)設置的礦種是否與勘查目標一致、設置范圍是否與勘查工作部署的區(qū)域相銜接、設置的勘查程度和階段是否與勘查部署的資金投入、工作量安排、技術(shù)手段、工作進度等相配套。

采礦權(quán)設置范圍的地質(zhì)礦產(chǎn)依據(jù)的審查要素有：礦產(chǎn)勘查是否達到要求的程度(煤炭要求達到勘探，其他礦種要達到詳查或以上程度)。采礦權(quán)設置與礦產(chǎn)勘查實施方案的銜接的要素包括：設置礦種是否與勘查開發(fā)目標一致、設置范圍是否與開發(fā)工作部署銜接等。

2 合規(guī)性審查要素

合規(guī)性審查是指礦業(yè)權(quán)設置方案是否符合礦產(chǎn)資源管理的相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件、國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)定。

2.1 與國家及地方規(guī)劃的符合性

一是礦業(yè)權(quán)設置要與國家礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)勘查規(guī)劃、國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策、相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的符合性。其中，礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括全國礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃(地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價與勘查規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護規(guī)劃、礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等)及在此基礎上編制的省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃。礦業(yè)權(quán)設置方案審查要素體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)設置范圍要與各類規(guī)劃區(qū)范圍在空間上相吻合，礦業(yè)權(quán)設置內(nèi)容與各類規(guī)劃的要求一致。

二是礦業(yè)權(quán)設置要與國家和省級政府劃定的禁止、限制、保護規(guī)劃區(qū)不沖突。礦業(yè)權(quán)設置方案審查要素體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)設置范圍與禁止、限制、保護等規(guī)劃區(qū)域的不沖突性。

2.2 與礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)及文件規(guī)定的一致性

礦業(yè)權(quán)設置要與礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)及文件規(guī)定的一致性，最基本的要素是礦業(yè)權(quán)設置范圍具有排他性(與其他礦業(yè)權(quán)不重疊、交叉)。礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊，同一礦業(yè)權(quán)人除外。在礦業(yè)權(quán)設置的礦種方面，理論上包含當前勘查開采的各類礦產(chǎn)，但在找礦突破戰(zhàn)略行動中，新設礦業(yè)權(quán)礦種應為國家緊缺、大宗支柱性、戰(zhàn)略性重要礦產(chǎn)。在新設、保留、調(diào)整、整合的礦業(yè)權(quán)設置中，如果涉及到國家實行保護性開采的特定礦種(鎢、銻、稀土、高鋁粘土、螢石等)或者是煤炭，則需要審查探礦權(quán)采礦權(quán)的設置是否屬于國務院批準的項目和使用中央地勘基金或省級財政專項資金開展的預查、普查和必要的詳查項目；是否屬于按照省級礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案確定的整合礦區(qū)，已有采礦權(quán)、探礦權(quán)進行整合的情形；是否屬于已有礦山企業(yè)確因采礦權(quán)范圍內(nèi)資源枯竭無法正常生產(chǎn)，申請利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域的情形；是否屬于根據(jù)中央有關區(qū)域經(jīng)濟扶持政策，部與省政府簽署協(xié)議，需要予以支持的建設項目等情形。此外，整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設置方案中還可能包含了上述情形以外的其他礦種，但原則上不得影響主攻礦種的整裝勘查。

對于新設探礦權(quán)，其設置范圍是否屬于礦業(yè)權(quán)空白區(qū)、探礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地、國家出資勘查并已探明的礦產(chǎn)地、依法收歸國有的礦產(chǎn)地等情形之一。新設采礦權(quán)，其設置范圍是否屬于國家出資勘查并已探明可供開采的礦產(chǎn)地、采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地、探礦權(quán)滅失的可供開采的礦產(chǎn)地、以及主管部門規(guī)定的無需勘查即可直接開采的礦產(chǎn)等情形。

探礦權(quán)范圍應為連續(xù)且面積有最大規(guī)定的要求，面積以經(jīng)緯度1′×1′為基本單位區(qū)塊(原則上不得小于1個基本單位區(qū)塊)，金屬、非金屬、放射性礦產(chǎn)面積不超過40個基本單位區(qū)塊(約100km2)，煤炭200個基本單位區(qū)塊(500km2)，石油、天然氣為2500個基本單位區(qū)塊(約6325km2)。新立探礦權(quán)區(qū)塊與他人采礦權(quán)區(qū)域應保留合理間距不少于100m。

新設探礦權(quán)勘查程度不能低于原有程度，可以是原有程度的繼續(xù)。其中，整裝勘查區(qū)主攻礦種的新設探礦權(quán)必須達到普查以上(含普查)工作程度才能轉(zhuǎn)讓。采礦權(quán)設置的勘查程度要求一般至少詳查及以上，其中煤礦要達到勘探程度，簡單礦床應達到詳查程度并符合開采設計要求，第三類礦產(chǎn)開采應達到礦山建設要求的地質(zhì)工作程度。

礦業(yè)權(quán)保留設置中，應審查礦業(yè)權(quán)否在有效期內(nèi)，是否符合延續(xù)規(guī)定等。

探礦權(quán)勘查范圍擴大調(diào)整，審查原探礦權(quán)是否屬于為國家重點建設項目提供配套資源的礦產(chǎn)地、已設采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、國家出資為危機礦山尋找接替資源的找礦項目、已設探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大范圍涉及周邊零星資源等情形。原探礦權(quán)是屬于以招、拍、掛方式取得的低風險類礦產(chǎn)勘查的，不能擴大勘查范圍。采礦權(quán)擴大范圍調(diào)整，原則上限于原采礦權(quán)深部及周邊零星分散且不宜單獨另設采礦權(quán)的資源，采礦權(quán)擴大范圍的工作程度應符合設置采礦權(quán)的要求。

探礦權(quán)調(diào)整勘查礦種，要審查原探礦權(quán)是否有通過審查的新發(fā)現(xiàn)礦種的地質(zhì)勘查報告。由高風險類礦種變更為低風險類礦種的，原則上不充許進行變更調(diào)整。調(diào)整涉及國家限制或禁止勘查開采的礦種的要符合相關規(guī)定。鈾礦探礦權(quán)原則上不允許調(diào)整為其他礦種。采礦權(quán)涉及國家實行開采總量控制礦種的調(diào)整，要符合國家有關宏觀調(diào)控的規(guī)定和開采總量控制要求。

探礦權(quán)分立調(diào)整，要審查原探礦權(quán)勘查項目應達到普查以上工作程度，省級以上登記機關應組織專家進行論證并通過。

探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)整，要審查是否以屬于原探礦權(quán)滿2年或發(fā)現(xiàn)可進一步勘查的資源、完成最低勘查投入、探礦權(quán)屬無爭議、繳納了使用費和價款等情形。以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權(quán)，是否滿2年；滿1年的是否提交經(jīng)評審備案的普查以上工作程度的地質(zhì)報告，或經(jīng)原登記機關組織審查并證實在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)可供進一步勘查的礦產(chǎn)資源。以協(xié)議方式取得的探礦權(quán)，5年內(nèi)不得進行轉(zhuǎn)讓調(diào)整。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)整，應符合采礦生產(chǎn)滿1年、權(quán)屬無爭議、繳納了使用費、價款、資源補償費、資源稅等情形。采礦權(quán)部分轉(zhuǎn)讓、納入到整合方案的采礦權(quán)向非整合主體轉(zhuǎn)讓、國家產(chǎn)業(yè)政策屬關閉的礦山、國家規(guī)定禁止開采的區(qū)域、抵押期內(nèi)未經(jīng)抵押權(quán)人同意、屬立案查處、法院查封、扣押等情形，采礦權(quán)不能進行轉(zhuǎn)讓調(diào)整。以協(xié)議出讓方式取得的采礦權(quán)，除母公司與全資子公司的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓外，投產(chǎn)未達5年不得進行轉(zhuǎn)讓調(diào)整。

探礦權(quán)整合，應審查被整合的探礦權(quán)是否屬于具備統(tǒng)籌部署整裝勘查成礦地質(zhì)條件的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)；是否屬于一個成礦區(qū)設置多個探礦權(quán)、布局明顯不合理、勘查投入達不到勘查實施方案要求、“圈而不探”的勘查項目等情形；是否屬于影響大礦統(tǒng)一規(guī)劃開采的小礦，一礦多開、大礦小開的礦區(qū)，小礦密集區(qū)，位于地質(zhì)環(huán)境脆弱區(qū)范圍內(nèi)的礦區(qū)，以及開采方法和技術(shù)裝備落后、資源利用水平低的礦山，或生產(chǎn)規(guī)模長期達不到設計要求、管理水平低、存在安全隱患、社會效益、環(huán)境效益較差的礦山等情形。

3 可實現(xiàn)性審查

礦業(yè)權(quán)設置方案是否可行，還取決于礦業(yè)權(quán)設置方案中的投放計劃、出讓方式是否合規(guī)和可行，還取決于礦業(yè)權(quán)投放對象的實力和勘查資質(zhì)等是否能保障實施。

3.1 礦業(yè)權(quán)投放計劃

探礦權(quán)投放計劃主要審查投放時間與找礦突破戰(zhàn)略行動358目標的對應性和實現(xiàn)性，總的原則是普查、詳查和勘探要有機結(jié)合有序投放。對于地質(zhì)調(diào)查評價項目，應考慮先行部署原則，投放時間應在前3年完成，最晚應在5年內(nèi)完成，調(diào)查評價內(nèi)容應與找礦目標具有一致性。普查程度的探礦權(quán)投放時間應與地質(zhì)工作規(guī)律相符合，投放時間應先行安排，并按普查工作周期(通常2～3年)，有節(jié)奏地有序投放。詳查和勘探程度的探礦權(quán)，應以當前勘查進展和程度相對應。采礦權(quán)投放計劃主要取決于開采范圍內(nèi)的礦產(chǎn)勘查進展和程度。

3.2 礦業(yè)權(quán)出讓方式

探礦權(quán)投放方式包括：申請在先、招標、拍賣、掛牌、協(xié)議出讓等。出讓范圍包括國家出資勘查并已探明可供進一步勘查的礦產(chǎn)地、探礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地、國家和省級勘查專項劃定的勘查區(qū)塊等。

以申請在先方式出讓探礦權(quán)，審查是否屬于第一分類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲得可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)的情形。

以招標、拍賣、掛牌方式出讓探礦權(quán)，審查是否屬于分類目錄的第二類礦產(chǎn)，或第一類礦產(chǎn)中有已進行過礦產(chǎn)勘查并獲可進一步勘查的礦產(chǎn)地或以往采礦活動顯示存在可進一步勘查的礦產(chǎn)地等的情形。對低風險勘查或無風險勘查，堅持主要以招拍掛方式出讓探礦權(quán)。

以招標、拍賣、掛牌方式出讓采礦權(quán)，審查是否符合屬于國家出資勘查并已探明可供開采的礦產(chǎn)地、采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地、探礦權(quán)滅失的可供開采的礦產(chǎn)地、主管部門規(guī)定的無需勘查即可直接開采的礦產(chǎn)等情形。

以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權(quán)，審查是否屬于第三類礦產(chǎn)；或?qū)俚谝活悺⒌诙惖V產(chǎn)，探礦權(quán)滅失、但勘查程度已達到詳查或以上程度并符合開采設計要求的礦產(chǎn)地；或?qū)俚谝活?、第二類礦產(chǎn)，采礦權(quán)滅失但以往有過采礦活動經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量或有經(jīng)濟價值的礦產(chǎn)地等情形。

以招標方式出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)，審查是否屬于符合法律規(guī)定、國家政策規(guī)定的可以新設探礦權(quán)采礦權(quán)的環(huán)境敏感地區(qū)和未達到國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標準的地區(qū)，共伴生組分多、綜合開發(fā)利用技術(shù)水平要求高的礦產(chǎn)地，礦產(chǎn)資源規(guī)劃規(guī)定的其他情形。對于國家出資勘查形成的緊缺礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)地，按規(guī)定可以招拍掛出讓的，主要以招標方式出讓，優(yōu)選勘查方案。在招標出讓礦業(yè)權(quán)時，遵循“三優(yōu)先”原則，即投入大、勇于進行深部鉆探驗證的優(yōu)先；國有地質(zhì)勘查單位和社會資本聯(lián)合成立企業(yè)，實行資本和找礦技術(shù)相結(jié)合的優(yōu)先；勘查單位和礦山企業(yè)聯(lián)合成立企業(yè)，實行探采一體化的優(yōu)先。

以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)，審查是否屬于勘查、開采項目出資人已經(jīng)確定，并經(jīng)礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓審批機關集體會審的、國務院批準的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產(chǎn)地、省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、已設采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、已設探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源、列入國家專項老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目等情形。礦山企業(yè)開展礦區(qū)范圍深部及毗鄰區(qū)域緊缺礦產(chǎn)勘查開采，屬于第二類礦產(chǎn)的，可以協(xié)議出讓式方配置礦業(yè)權(quán)。整裝勘查區(qū)內(nèi)現(xiàn)有主攻礦種礦業(yè)權(quán)的周邊空白區(qū)，經(jīng)專家論證符合整裝勘查要求的，允許將探礦權(quán)配置給具備整裝勘查能力的毗鄰礦業(yè)權(quán)人。對在整裝勘查區(qū)內(nèi)探明大型規(guī)模以上主攻礦種礦產(chǎn)地并已轉(zhuǎn)入開發(fā)的礦業(yè)權(quán)人，綜合考慮其技術(shù)能力、勘查力量和投資能力，可為其配置高風險勘查空白區(qū)的探礦權(quán)。

以協(xié)議方式出讓采礦權(quán)，審查是否屬于探礦權(quán)人依法申請其區(qū)塊內(nèi)的采礦權(quán)、符合規(guī)劃或礦區(qū)總體規(guī)劃的礦山企業(yè)的接替區(qū)、已設采礦權(quán)的礦區(qū)范圍上下部需要統(tǒng)一開采的區(qū)域，以及是否屬于為國家重點基礎設施建設項目提供的建筑用礦產(chǎn)，或法律法規(guī)另外有規(guī)定或主管部門規(guī)定有特殊情形不適于招拍掛的情形。

3.3 礦業(yè)權(quán)投放對象

礦業(yè)權(quán)投放對象，也就是礦業(yè)權(quán)人，在礦業(yè)權(quán)設置方案中可能只是個計劃或設想，雖不一定能夠明確，但在方案實施中尤為重要。因此，投放對象(礦業(yè)權(quán)人)的合規(guī)性、合理性審查內(nèi)容應包括礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)、資金能力、勘查方案等與勘查的礦種、范圍、技術(shù)要求、勘查工作階段的相適應性。礦業(yè)權(quán)人應為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人，資金能力以提供的銀行資金證明為依據(jù)，規(guī)定要求不得低于勘查方案第一年度的資金投入額，也不得低于總投入資金數(shù)據(jù)的1/3，對整裝勘查區(qū)內(nèi)的勘查項目，資金要求更高。全國礦產(chǎn)勘查程度統(tǒng)計表明，探明1個大型金屬礦床一般需要至少5萬～10萬m的鉆探工作量，資金約0.5億～1億元?？辈楣ぷ鞯膯挝灰邆湎鄳牡刭|(zhì)勘查資質(zhì)，整裝勘查區(qū)內(nèi)實施勘查的單位應具甲級勘查資質(zhì)。采礦權(quán)人規(guī)定要求應具有獨立企業(yè)法人資格，企業(yè)注冊資本不少于審定的礦山建設總額的30％。

對投放對象(礦業(yè)權(quán)人)要明確探礦權(quán)區(qū)塊的總體工作進度、年度工作安排、主要實物工作量和勘查資金投入，對其勘查實施方案的實施實行合同管理。國家實行保護性開采的特定礦種的采礦權(quán)人，國家還有相應的規(guī)定和要求。

4 結(jié)論及建議

整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設置方案應根據(jù)已有的礦業(yè)權(quán)管理相關規(guī)定，從每一個礦業(yè)權(quán)設置的依據(jù)性、合規(guī)性和可實現(xiàn)性三個方面諸多要素進行分析和判別，以滿足礦業(yè)權(quán)合規(guī)合理設置的要求，同時有助于推進礦業(yè)權(quán)設置方案的順利實施。

為在短時間內(nèi)有效開展礦業(yè)權(quán)設置方案的編制指導和審查工作，課題組計劃下一步開展礦業(yè)權(quán)設置方案審查輔助系統(tǒng)研制工作，其基本思路是利用GIS空間分析技術(shù)，對礦業(yè)權(quán)設置方案中的提交的數(shù)據(jù)與礦業(yè)權(quán)設置的依據(jù)性、合規(guī)性和可實現(xiàn)性諸要素(規(guī)定)進行計算機自動判別，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)設置方案的快速編制和便捷審查。主要內(nèi)容：一是要素的GIS空間數(shù)據(jù)化，構(gòu)建設置方案中的礦業(yè)權(quán)、各類規(guī)劃區(qū)、有關的地質(zhì)礦產(chǎn)依據(jù)信息等空間數(shù)據(jù)庫，包括圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，作為各類數(shù)據(jù)空間分析的基礎；二是根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理的法律法規(guī)文件，建立合規(guī)性判別的關鍵字段和相應條款；三是建立計算機判別及結(jié)果綜合表達系統(tǒng)。

礦業(yè)權(quán)設置的依據(jù)性、合規(guī)性和可實現(xiàn)性要素的分析和判別，需要有相關的素材作為支撐。一方面必須由礦業(yè)權(quán)設置方案編制單位提供，如地質(zhì)、資源等資料，合規(guī)性方面的地方性規(guī)劃區(qū)資料，礦業(yè)權(quán)礦種、擴大范圍等變更調(diào)整的要件等；另一方面需要通過國土資源部礦業(yè)權(quán)管理的技術(shù)支撐單位進行掌握和了解，如全國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃、跨省級成礦區(qū)帶的相關成礦地質(zhì)礦產(chǎn)資源等。只有在素材完備的情況下，才能有效開展礦業(yè)權(quán)設置方案的審查。