關(guān)于我國探礦權(quán)現(xiàn)狀的思考

張維宸

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

探礦權(quán)管理是礦業(yè)權(quán)管理的重要組成部分，也是國土資源部履行找礦突破戰(zhàn)略行動的基本抓手。有關(guān)探礦權(quán)管理制度的研究并不為少，但這并不表明我們對探礦權(quán)管理制度已有足夠的認(rèn)識。隨著找礦突破戰(zhàn)略的加快實施，探礦權(quán)的“需求與配號”的矛盾會隨之加劇，需要對于實踐中出現(xiàn)的問題加快規(guī)制，同時也需要加大制度供給的力度。

1 當(dāng)前我國探礦權(quán)供給現(xiàn)狀

1.1 部級發(fā)證不足探礦權(quán)總數(shù)的5%，省級發(fā)證比例超過95%

有關(guān)探礦權(quán)的比較全面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是2011年結(jié)束的全國礦業(yè)權(quán)實地核查數(shù)據(jù)，對全國范圍內(nèi)截止到2010年6月30日有效的探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行了核查，共完成全國3.7萬個（不包括油氣）探礦權(quán)核查，其中，部級發(fā)證1755個，省級發(fā)證3.5萬個，分別占探礦權(quán)總數(shù)的4.82%、95.18%。部級發(fā)證的探礦權(quán)以煤礦為主，省級發(fā)證的探礦權(quán)以金屬礦產(chǎn)為主［1］。

1.2 金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)所占比例優(yōu)勢明顯

在核查探礦權(quán)中，能源礦產(chǎn)（包括煤、石煤、油頁巖、油砂、天然瀝青、地?zé)岬龋?.3萬個，金屬礦產(chǎn)3萬個，非金屬礦產(chǎn)0.3萬個，水氣礦產(chǎn)119個。金屬礦產(chǎn)占較大比例，為82.90%，其次為能源礦產(chǎn)9.05%，非金屬礦產(chǎn)7.73%，水氣礦產(chǎn)僅占0.33%。

1.3 普查探礦權(quán)比例較大，中間多、兩頭少現(xiàn)象突出

在核查的探礦權(quán)中，預(yù)查探礦權(quán)0.4萬個，普查探礦權(quán)2.6萬個，詳查探礦權(quán)0.6萬個，勘探探礦權(quán)908個。普查探礦權(quán)最多，占探礦權(quán)總數(shù)的70.48%，詳查和預(yù)查探礦權(quán)分別占探礦權(quán)總數(shù)的16.61%、10.42%，而探礦權(quán)僅為2.49%。呈現(xiàn)中間多、兩頭少的現(xiàn)象。從發(fā)證類型上來看，新立探礦權(quán)偏少。

1.4“申請在先”方式出讓探礦權(quán)數(shù)量多，其他出讓方式的少

在核查的探礦權(quán)中，通過“申請在先”方式出讓探礦權(quán)的數(shù)量最多，有3.2萬個，其次是通過“協(xié)議出讓”方式和“掛牌”方式出讓的，分別為2008個和1728個，通過“拍賣”方式出讓的為503個，而通過“招標(biāo)”方式出讓的為138個，分別占探礦權(quán)總數(shù)的87.98%、5.51%、4.75%、1.38% 和0.38%。接近90%的探礦權(quán)是通過“申請在先”方式出讓的，基本上全部金屬礦產(chǎn)（部分鐵礦除外）的探礦權(quán)可按“申請在先”方式出讓。

2 過度放權(quán)和快速牟利是探礦權(quán)亂象的主要成因

2.1 地方鉆國家法律政策漏洞現(xiàn)象非常普遍

在許多新問題的處置方面，探礦權(quán)管理制度出現(xiàn)供給不足、制度殘缺或制度空白現(xiàn)象。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院第240號令）第四條規(guī)定，34種礦產(chǎn)資源（其中包括19種金屬礦產(chǎn)）勘查審批發(fā)證權(quán)在國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門。而根據(jù)《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》（地發(fā)〔1998〕48號）規(guī)定，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》附錄中所列的礦產(chǎn)資源，“勘查投資小于500萬元人民幣的，授權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證”。［2］根據(jù)《國土資源部關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2005〕200號）等文件，探礦權(quán)審批權(quán)再度幾次下放地方政府，從而為地方政府規(guī)避中央審批的繁瑣手續(xù)和等待時間奠定了法規(guī)政策依據(jù)，“化整為零”戰(zhàn)術(shù)得到地方大量復(fù)制推廣。地方政府為了實現(xiàn)GDP目標(biāo)，盡可能規(guī)避國家相關(guān)法律和政策，對礦產(chǎn)資源實行掠奪式勘查開發(fā)，大礦小開、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞接踵而至，最后又將責(zé)任歸咎為國家法律政策沒有禁止。

2.2 探礦權(quán)市場制度建設(shè)仍待進(jìn)一步加快完善

雖然我們已經(jīng)開始實施招拍掛制度近10年，但是還缺乏招拍掛制度的有效規(guī)制。對招拍掛的標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果等只是進(jìn)行了泛泛要求，而制度對操作的細(xì)節(jié)較少，制度的殘缺或制度空白為招拍掛中的尋租行為打開了一道門。將暗中操作變成了“陽光運(yùn)作”并不一定是進(jìn)步，招拍掛制度有時便成為了權(quán)錢交易的“遮羞布”，權(quán)錢交易不能說已經(jīng)完全杜絕，在權(quán)力“內(nèi)應(yīng)”的支持下，資本的逐利本性暴露無遺，炒作探礦權(quán)也就順理成章。

2.3 金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)市場獲利較快

經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對金屬礦產(chǎn)資源需求持續(xù)增溫，國際市場價格飛速上漲。從2006年國務(wù)院出臺加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定開始，國內(nèi)不斷出臺鼓勵礦產(chǎn)資源勘查的相關(guān)政策，國家在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》中，鼓勵引導(dǎo)民間資本參與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、油氣資源的勘查開發(fā)是重頭工作。民間資本為了通過不斷轉(zhuǎn)移資本而達(dá)到逐利的目的，紛紛涉足探礦。

資本的目的就是追求利潤最大化，許多探礦權(quán)人進(jìn)入金屬礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域，其目的就是逐利而來，而非真正找礦。在找礦上升為國家戰(zhàn)略后，尤其是2012年以來，滬深兩市上市公司再掀“涉礦”熱潮，目前已有逾十家上市公司相繼發(fā)布“涉礦”公告［3］。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）對礦產(chǎn)勘查開采分類時幾乎將所有金屬礦產(chǎn)（鐵礦除外）均劃為可按申請在先方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)，而后的文件又將部分鐵礦劃入可按申請在先方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)。加上金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)相對較容易轉(zhuǎn)讓，金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)從而深受探礦權(quán)人的厚愛。而探礦權(quán)人參差不齊，民間資本進(jìn)入更多表現(xiàn)出不規(guī)范。

2.4“圈而不探”是為了“待價而沽”

現(xiàn)有探礦權(quán)中的普查比例過大，是因為大部分探礦權(quán)人在尋找時機(jī)轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，一些民營企業(yè)之所以目標(biāo)一致地轉(zhuǎn)向礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，說明礦產(chǎn)資源利潤相對豐厚以及國家密集出臺支持政策是一個重要原因。而新立探礦權(quán)偏少，是因為成礦有利地區(qū)多已被“前人”所圈占。形成“圈而不探”和“待價而沽”現(xiàn)象，探礦權(quán)市場交易冷清，而“地下交易”頻頻，尤其是通過采取購買探礦權(quán)人的法人資格和法人代表的形式完成“買斷”探礦權(quán)的現(xiàn)象已經(jīng)成為“地下交易”的重要形式。

大量探礦權(quán)閑置、“圈而不探”的現(xiàn)象更多發(fā)生在“申請在先”方式出讓的探礦權(quán)人所擁有的探礦權(quán)范圍內(nèi)，這直接對找礦突破戰(zhàn)略的實施帶來不少麻煩，國家在實施找礦突破戰(zhàn)略中遭遇“申請在先”的探礦權(quán)人的討價還價將會越來越多。而“申請在先”方式獲得的探礦權(quán)區(qū)域并非真正的地質(zhì)工作空白區(qū)，“申請在先”者要么是擁有豐富的地質(zhì)資料，要么擁有豐富的人際資源，在礦業(yè)權(quán)市場還不完善的情況下，通過打通“任督二脈”，輕松將探礦權(quán)收入囊中。

3 幾點(diǎn)建議

找礦突破戰(zhàn)略的實施和更多的民營企業(yè)角逐礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，將給礦業(yè)權(quán)管理帶來更多的新問題。由于不確定性因素的逐漸增多，在適應(yīng)放松管制的需求上，需積極做好探礦權(quán)管理相關(guān)制度供給，更需要為制度創(chuàng)新提供空間，確保探礦權(quán)管理的合法、合理、科學(xué)、高效，確保找礦突破戰(zhàn)略的落地生根。

3.1 實施更為嚴(yán)格的探礦權(quán)審批制度

為便于集中統(tǒng)一管理，加快推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略的落地，建議適度收回由部審批的34種礦產(chǎn)資源探礦權(quán)許可證的審批權(quán)，交由直屬事業(yè)單位組織完成，而不是更多地下放給地方審批；現(xiàn)在省級審批發(fā)證探礦權(quán)數(shù)量已占到探礦權(quán)總數(shù)的95%以上，如繼續(xù)加大省級審批權(quán)限，那么建議根據(jù)責(zé)權(quán)利對等的原則，讓省級地方政府切實肩負(fù)起更多的監(jiān)督管理職能，而不是權(quán)力和利益更多由地方享有，對礦產(chǎn)資源勘查中出現(xiàn)的大量問題，卻需中央花費(fèi)更多精力去監(jiān)管，形成貌似中央更加注重微觀管理的“錯覺”，將監(jiān)督管理職能也下放地方，中央地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門更多的是進(jìn)行宏觀調(diào)控和督查管理。中央對省級頒發(fā)的探礦權(quán)進(jìn)行重點(diǎn)實地抽查，不僅僅是對礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案進(jìn)行審查，克服打政策“擦邊球”和“搭便車”現(xiàn)象，尤其是西部和中部地區(qū)（西中部地區(qū)探礦權(quán)數(shù)量占全國的77%），及時糾正“化整為零”現(xiàn)象。

3.2 分類差別化規(guī)制探礦權(quán)準(zhǔn)入門檻

目前我國的探礦權(quán)管理實際情況是制度和規(guī)章規(guī)則越來越多，意味著探礦權(quán)管理制度創(chuàng)新和突破的空間越來越小。探礦權(quán)管理制度創(chuàng)新需不斷突破現(xiàn)有制度，但這種突破和創(chuàng)新的合法性必然受到質(zhì)疑，很可能一些創(chuàng)新的舉措會“胎死腹中”。建議對能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)申請準(zhǔn)入條件進(jìn)行分類規(guī)制，在確保能源礦產(chǎn)的探礦權(quán)準(zhǔn)入門檻不降低的前提下，適當(dāng)提高金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)準(zhǔn)入門檻，還需針對不同的金屬礦產(chǎn)，采取差別化對待的方式，制定差別化的分類準(zhǔn)入門檻。

3.3 適度縮短探礦權(quán)持有年限

現(xiàn)在勘查技術(shù)和設(shè)備條件已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20世紀(jì)80～90年代，如果說那時的地質(zhì)勘查技術(shù)和設(shè)備條件是“小米加步槍”，那么如今的地質(zhì)勘查技術(shù)和設(shè)備條件已經(jīng)變成了“牛肉加航母”，而整裝勘查的快速突破的實例再次證明了縮短勘查年限的可行性，適當(dāng)壓縮現(xiàn)行勘查年限，成為破解“炒作”探礦權(quán)的必要手段。探礦權(quán)最長持有時間應(yīng)在過去7年的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度減少，應(yīng)該說縮短1～2年是完全可行的。把真正探礦者留下來，將炒作探礦權(quán)者逐出去，這是規(guī)范探礦權(quán)市場秩序的一個有效手段。

3.4 根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)需要重新對礦產(chǎn)勘查開采進(jìn)行分類，適度減少“申請在先”出讓探礦權(quán)種類

礦產(chǎn)資源具有稀缺性特點(diǎn)，礦業(yè)權(quán)也具有稀缺性特點(diǎn)，采用“申請在先”的方式出讓稀缺性資源不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。而且隨著市場經(jīng)濟(jì)各種制度的不斷完善和礦業(yè)權(quán)融資方式的增多，“申請在先”出讓探礦權(quán)一定程度上造成國有資產(chǎn)的大量流失，不利于找礦突破戰(zhàn)略的快速見效，也難以激發(fā)探礦權(quán)人的真正找礦激情，建議重新對礦產(chǎn)勘查開采進(jìn)行分類。同時建議對“申請在先”出讓的探礦權(quán)進(jìn)行階段性清理，尤其是對那些根本沒有實際工作量，而是采取編造工作量的以“申請在先”方式出讓的探礦權(quán)，應(yīng)堅決予以收回。更加規(guī)范“申請在先”出讓方式，規(guī)避“申請在先”方式滋生的腐敗行為。

3.5 充分利用好國家確立的綜合配套改革試驗區(qū)

今后幾年內(nèi)，世界經(jīng)濟(jì)仍將繼續(xù)低迷中徘徊，中國經(jīng)濟(jì)也將處于減速調(diào)整時期，必然有更多的資本為了利潤最大化而進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領(lǐng)域，當(dāng)務(wù)之急是對當(dāng)前和未來探礦權(quán)管理中的難點(diǎn)和重點(diǎn)進(jìn)行快速梳理，做好更多的制度儲備和制度供給。建議通過先在這些試驗區(qū)進(jìn)行封閉式探礦權(quán)管理制度的改革創(chuàng)新試驗，以確保制度的負(fù)面影響可控，為制訂全國性管理制度打下堅實的基礎(chǔ)。

4 結(jié)論

總之，礦產(chǎn)資源管理的“抓大放小”，并不完全是把權(quán)力和義務(wù)全部放下去，中央只抓監(jiān)管服務(wù)，因為礦產(chǎn)資源屬于國家所有，礦政管理就要始終堅持集中統(tǒng)一管理的“紅線”，這個“紅線”不能逾越。雖然我們的礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓真正市場化比中國經(jīng)濟(jì)的開放整整遲到了22年（2000年國土資源部頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》后，礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓市場化才開始進(jìn)行），但是我們需要掌握好“彎道技術(shù)”，爭取再經(jīng)過幾個“彎道”后消化掉計劃經(jīng)濟(jì)的掣肘，吸收市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，這不是很長時間，而是盡可能短的時間。同時，市場經(jīng)濟(jì)也不可能一蹴而就，在市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，尤其是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，上級部門對下級礦產(chǎn)資源管理部門的約束不僅體現(xiàn)在監(jiān)督管理，而且必然涉及到細(xì)致入微的礦業(yè)權(quán)審批管理工作。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)體制基本完善后，中央放棄微觀管理，更多轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控管理，或者說是監(jiān)管服務(wù)，方能充分發(fā)揮市場對資源配置的作用。嚴(yán)格的探礦權(quán)約束機(jī)制的建立和執(zhí)行，是推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動的重要抓手，也是確保找礦突破戰(zhàn)略行動能夠取得快速突破的生力器，還維護(hù)探礦權(quán)合法性的必然選擇。

［1］路玉林，譚永杰，王永志，等.全國礦業(yè)權(quán)分布規(guī)律研究［J］.中國礦業(yè)，2011，20（7）：29－34.

［2］地質(zhì)礦產(chǎn)部.地發(fā)［1998］48號.關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定［G］.

［3］包興安.上市公司掀起“淘金”熱潮 股價“涉礦”即漲［EB／OL］.和瑞網(wǎng).http：∥finance.horise.com／news／20120330／00895672.shtml.