中國民政救災(zāi)資金年度需求分析*

李曼，武賓霞，2，葉濤，2，史培軍，2，3

(1.北京師范大學(xué)、民政部、教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875;2.北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國家重點(diǎn)實驗室，北京100875;3.北京師范大學(xué)環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點(diǎn)實驗室，北京100875)

0 引言

國際上降低災(zāi)害風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)手段主要分為兩類，即風(fēng)險減輕與風(fēng)險融資手段［1］。災(zāi)后救助作為風(fēng)險融資的手段之一，對世界各國應(yīng)對自然災(zāi)害都發(fā)揮著不可或缺的作用［2－4］。與一些發(fā)達(dá)國家相比，目前中國以提高設(shè)防為代表的風(fēng)險減輕手段和以災(zāi)害保險為代表的風(fēng)險轉(zhuǎn)移手段尚未健全，因此救災(zāi)救濟(jì)仍然是中國降低災(zāi)害風(fēng)險的一項尤為重要的手段。

中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一［5］，中國政府每年投入大量專項民政救災(zāi)資金，用于搶救人民生命財產(chǎn)、保障其基本生活、重建家園［6］。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和綜合國力的日益提高，民政救災(zāi)資金支出總額隨著時間呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，由1981年的20.4億元上升到2009年的175.8億元(均為2009年可比價格)。一方面，這與新時期國家“以人為本”的政策密切相關(guān)，自然災(zāi)害救助的覆蓋面在不斷擴(kuò)大。另一方面，隨著國力的增加，政府財力不斷提高，自然災(zāi)害救災(zāi)的力度也在加大，救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)有所提高。然而，從另一角度來看，民政救災(zāi)資金支出占財政總支出的比重卻出現(xiàn)大幅下降的趨勢，由1981年的0.52%下降到2009年的0.2%。因此，盡管中國民政救災(zāi)資金的絕對數(shù)額增加了，但其增幅低于同期財政支出的增長速度(圖1)。由民政部頒發(fā)的《自然災(zāi)害救助條例》［7］規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將自然災(zāi)害救助工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全與自然災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助資金和自然災(zāi)害救助工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。然而，《條例》中卻并沒有明確指出年度預(yù)算額度的范圍。相比之下，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》［8］對國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例有著明確的規(guī)定，例如2012年達(dá)到4%。同時，目前救災(zāi)資金的研究主要集中在救災(zāi)資金分配中的公平性［9，10］，下?lián)苓^程中的挪用、延期等問題［11－13］。關(guān)于政府究竟應(yīng)該為災(zāi)害準(zhǔn)備多少財政資金，還鮮有相關(guān)討論。為了進(jìn)一步提高財政支出在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與風(fēng)險管理中的效率和效益，優(yōu)化救災(zāi)資金的財政支出預(yù)算，必須首先掌握救災(zāi)資金每年的實際需求。

圖1 近年來中央民政救災(zāi)資金支出(2009年可比價格)及其占中央財政總支出的比例

為此，本文基于歷史災(zāi)情數(shù)據(jù)和救災(zāi)數(shù)據(jù)，采用最優(yōu)參數(shù)估計的方法對年度民政救災(zāi)資金總需求進(jìn)行測算，為各級財政部門制定救災(zāi)資金預(yù)算提供參考。需要特別指出的是，本文所探討的救災(zāi)資金是指各級政府用于自然災(zāi)害救助的資金中不確定性較強(qiáng)的部分，主要包括對因災(zāi)遇難者家屬的撫恤金、因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)費(fèi)、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民支出、倒塌房屋重建費(fèi)和損壞房屋修補(bǔ)費(fèi)。相對于上述支出而言，用于購置救災(zāi)儲備的數(shù)量和冬令春荒生活補(bǔ)助的資金需求較為確定，易于預(yù)算，因此不在討論之列。本文首先將對近年來中國民政救災(zāi)資金配置的總體情況進(jìn)行回顧。在此基礎(chǔ)之上，基于歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計建模與估計，測算年度救災(zāi)的數(shù)量需求與不同救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)下的資金需求。最后，基于測算結(jié)果提出政策建議并進(jìn)行相關(guān)討論。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 數(shù)據(jù)

本文的數(shù)據(jù)來源于《中國民政統(tǒng)計年鑒》(1986－2011)［14］與《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)［15］，包括全國范圍內(nèi)1985－2010年的災(zāi)情數(shù)據(jù)、救災(zāi)數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。其中，災(zāi)情數(shù)據(jù)包括因災(zāi)死亡人口、因災(zāi)發(fā)放救濟(jì)人口、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民累計人數(shù)、損壞房屋數(shù)量、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失，救災(zāi)數(shù)據(jù)包括因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)費(fèi)、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民支出、倒塌房屋重建費(fèi)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括城市和農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)、人口數(shù)量和構(gòu)成、國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、農(nóng)村竣工房屋造價等。

1.2 分析方法

民政救災(zāi)資金年度需求分析是對未來一年內(nèi)中央和地方各級財政的救災(zāi)支出的估計。過去的20年中，中國的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生過較大的變化，直接對歷年救災(zāi)資金總額進(jìn)行統(tǒng)計建模估計并不恰當(dāng)。因此，本文對救災(zāi)支出的估計由兩部分組成。每項救災(zāi)數(shù)量的年度需求分析，在本文中即為因災(zāi)遇難人數(shù)、因災(zāi)發(fā)放救濟(jì)人數(shù)、緊急轉(zhuǎn)移安置人數(shù)、因災(zāi)損壞和倒塌房屋間數(shù)。各項救災(zāi)支出標(biāo)準(zhǔn)(即單價)的分析。在此基礎(chǔ)上重建了可比標(biāo)準(zhǔn)前提下的歷年救災(zāi)支出并完成估計工作。

2 需求分析

2.1 救災(zāi)數(shù)量年度需求分析

2.1.1 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

進(jìn)行救災(zāi)數(shù)量的年度需求分析旨在通過最優(yōu)概率密度擬合，獲得年度救災(zāi)數(shù)量的隨機(jī)變量所服從的分布特征，這一過程的前提是數(shù)據(jù)樣本之間的相互獨(dú)立性。然而，實際的歷史數(shù)據(jù)并不服從這一假設(shè)。由于社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，過去的20年中國的人口和社會財富快速增長，承災(zāi)體暴露性大大增加。與此同時，中國的綜合防災(zāi)能力也有所提高，直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例在過去20年有了顯著的降低，社會經(jīng)濟(jì)的綜合易損性呈現(xiàn)出較明顯的下降趨勢。為了避免上述兩類問題造成殘差估計的錯誤，在研究中首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，分別包括基數(shù)處理和趨勢剔除。

在基數(shù)處理中，分別以歷年人口總量和住宅面積作為基數(shù)，將歷年五類實際救災(zāi)數(shù)量折算為救災(zāi)需求率(指救災(zāi)數(shù)量與基數(shù)的比值，例如因災(zāi)遇難人口與當(dāng)年總?cè)丝谥?，并依據(jù)需求率將歷年的救災(zāi)數(shù)量轉(zhuǎn)化到2009年的可比水平下，即:

式中:Ci，t表示以2009年為基準(zhǔn)年的第t年第i類可比救災(zāi)數(shù)量;Fi，2009表示2009年的人口或住宅面積基數(shù)，Ri，t表示由歷年數(shù)據(jù)直接計算得出的第t年第i類救災(zāi)需求率;i=1，2，……，5分別表示救災(zāi)類別為因災(zāi)死亡人口、因災(zāi)發(fā)放救濟(jì)人口、緊急轉(zhuǎn)移安置人口、因災(zāi)損壞房屋數(shù)量和因災(zāi)倒塌房屋數(shù)量;t=1985，1986，……，2009表示年份。

在基數(shù)處理的基礎(chǔ)上，本文對折算后的5類可比救災(zāi)數(shù)量進(jìn)行了趨勢分析，發(fā)現(xiàn)它們都呈現(xiàn)出較好的線性趨勢，因此運(yùn)用線性趨勢模型對這5類可比數(shù)量進(jìn)行了去趨勢處理，并仍以2009年為基準(zhǔn)年，采用相對值折算方法進(jìn)行折算:

式中:qi，t表示第t年第i類無趨勢的可比救災(zāi)數(shù)量;PRi，t為趨勢模型預(yù)測得到的第t年第i類可比救災(zāi)數(shù)量;PRi，2009為趨勢模型預(yù)測得到的2009年第i類救災(zāi)數(shù)量。

至此，本文重建了可比條件下的無趨勢樣本數(shù)據(jù)集，作為下一步參數(shù)估計的輸入。需要特別說明的是，由于2008年的南方冰凍雨雪災(zāi)害和汶川地震災(zāi)害以及2010年的玉樹地震、舟曲泥石流和洪水災(zāi)害對應(yīng)的救災(zāi)數(shù)量巨大，偏離常規(guī)年份較遠(yuǎn)，在本研究中將其作為異常值剔除，未作為數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行處理。

2.1.2 救災(zāi)數(shù)量的最優(yōu)參數(shù)估計

在數(shù)據(jù)預(yù)處理的基礎(chǔ)上，對5類救災(zāi)數(shù)量進(jìn)行了最優(yōu)參數(shù)估計，并采用K-S檢驗方法進(jìn)行分布擬合優(yōu)度檢驗。研究中主要采用的備選參數(shù)模型包括:正態(tài)分布、對數(shù)正態(tài)分布、貝塔分布和韋伯分布，四種分布中選擇最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)是K-S檢驗的p-value大于0.15并且p-value最大。

通過最優(yōu)參數(shù)估計分析，得到5種數(shù)量的概率密度函數(shù)(表1)和超越概率分布圖(圖2)。其中，除因災(zāi)發(fā)放救濟(jì)人口服從正態(tài)分布外，其他四類救災(zāi)數(shù)量均服從對數(shù)正態(tài)分布，且p-value均大于0.15。

表1 救災(zāi)數(shù)量分布擬合結(jié)果

圖2 救災(zāi)數(shù)量超越概率分布圖

從圖2中可以看出，5種救災(zāi)項在一定數(shù)量水平上的超越概率都非常接近于1。例如，在超越概率=99.9%的臨界點(diǎn)上，分別對應(yīng)了因災(zāi)死亡人口760人、因災(zāi)發(fā)放救濟(jì)人口3 539.4萬人，緊急轉(zhuǎn)移安置人口171.8萬人、因災(zāi)損壞房屋103.0萬間、因災(zāi)倒塌房屋35.7萬間。這一部分的年度救災(zāi)數(shù)量出現(xiàn)的概率極大，幾乎為確定事件。從超越概率曲線的尾部來看，對應(yīng)20年一遇的災(zāi)害強(qiáng)度年份，5類救災(zāi)需求分別為2 630人、5 531.6萬人、1 228.5萬人、791.8萬間、478.1萬間。

2.2 救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，中國的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)因中央和地方、災(zāi)種不同、地區(qū)不同有著顯著的差異［16］。為此，本文設(shè)置了三類救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景:第一類是中央自然災(zāi)害救助現(xiàn)行執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn))，根據(jù)民政部救災(zāi)司的有關(guān)文件確定;第二類是依據(jù)近年來一些重大自然災(zāi)害發(fā)生后的實際補(bǔ)助情況進(jìn)行總結(jié)得到的綜述標(biāo)準(zhǔn);第三類是基于社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算得出的標(biāo)準(zhǔn)(估算標(biāo)準(zhǔn))。

2.2.1 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

中央自然災(zāi)害救助資金包括倒損住房恢復(fù)重建補(bǔ)助、過渡性生活救助、緊急轉(zhuǎn)移安置補(bǔ)助、冬令春荒生活困難補(bǔ)助和遇難人員家屬撫恤，本文所涉及的救助項及標(biāo)準(zhǔn)為:倒損房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助、過渡性生活救助、緊急轉(zhuǎn)移安置和遇難人員家屬撫恤(表2)。

表2 中央自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)

表2中過渡性生活救助即本文所提及的因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)，遇難人員家屬撫恤即因災(zāi)死亡人口補(bǔ)助。由于緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民和因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)涉及到災(zāi)害分類，本文沒有采用表2中的標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)2009年政府在這兩種用途上的支出以及相應(yīng)的救災(zāi)數(shù)量，得到人均獲得的生活救濟(jì)費(fèi)、轉(zhuǎn)移安置費(fèi)來代替對應(yīng)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。在此標(biāo)準(zhǔn)中，損壞房屋和倒塌房屋的補(bǔ)助都分為高寒和非高寒地區(qū)，然而高寒地區(qū)人口密度較低，社會經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，占總救災(zāi)需要的份額相對較少，因此在計算中并未考慮這一部分。另外，此標(biāo)準(zhǔn)中倒損房屋補(bǔ)助以戶計量，而本文以間為單位，根據(jù)抗震救災(zāi)專家組對汶川地震災(zāi)害損失評估方法［17］，按每戶三間來計算。

據(jù)此，因災(zāi)死亡人口補(bǔ)助、因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)費(fèi)、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民補(bǔ)助、損壞房屋修補(bǔ)和倒塌房屋重建補(bǔ)助的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分別是5 000元/人、118.6元/人、144.1元/人、333.3元/間和3 333.3元/間(表3)。

2.2.2 綜述標(biāo)準(zhǔn)

本文選取了部分中國近年來發(fā)生的有新聞報道的自然災(zāi)害為參考，列舉這些災(zāi)害中中央和各級政府發(fā)放的救災(zāi)資金標(biāo)準(zhǔn)(表4)，并對其進(jìn)行總結(jié)得到綜述標(biāo)準(zhǔn)。其中，由于缺少因災(zāi)損壞房屋補(bǔ)助和緊急轉(zhuǎn)移安置的數(shù)據(jù)資料，因此損壞房屋修補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中所采用的損壞房屋補(bǔ)助為倒塌房屋補(bǔ)助的十分之一計算，而轉(zhuǎn)移安置仍然與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)采用同樣的方法。

據(jù)此，因災(zāi)死亡人口補(bǔ)助、因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)費(fèi)、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民補(bǔ)助、損壞房屋補(bǔ)助和倒塌房屋重建補(bǔ)助的綜述標(biāo)準(zhǔn)分別是5 000元/人、900元/人、144.1元/人、1 000元/間和5 000元/間(見表3)。

表3 救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景設(shè)定

表4 中國近年來發(fā)生的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)

2.2.3 估算標(biāo)準(zhǔn)

在估算標(biāo)準(zhǔn)中，分別以《北京市城鄉(xiāng)無喪葬補(bǔ)助居民喪葬補(bǔ)貼辦法》［18］中對居民基本喪葬補(bǔ)貼、2009年城市和農(nóng)村平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、2009年農(nóng)村居民平均住房造價分別作為死亡撫恤、生活救濟(jì)費(fèi)、倒房重建費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，以倒房重建費(fèi)的十分之一作為損壞房屋補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于缺少關(guān)于轉(zhuǎn)移安置的資料數(shù)據(jù)，其救助標(biāo)準(zhǔn)仍然與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算方法相同。據(jù)此，因災(zāi)死亡人口補(bǔ)助、因災(zāi)發(fā)放生活救濟(jì)費(fèi)、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民補(bǔ)助、損壞房屋補(bǔ)助和倒塌房屋重建補(bǔ)助的估算標(biāo)準(zhǔn)分別是5 000元/人、660元/人、144.1元/人、539元/間和5 390.3元/間(見表3)。

2.3 民政救災(zāi)資金年度需求

在分析得出歷年的無趨勢可比救災(zāi)數(shù)量的基礎(chǔ)之上，依據(jù)三類不同的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景，即可得到對應(yīng)的歷年民政救災(zāi)資金支出總額:

式中:Mj，t表示第j種情景下第t年的民政救災(zāi)資金支出總額;pi，j為第j類情景下第i種救災(zāi)需求對應(yīng)的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，由表4中所列值確定;qi，t為其對應(yīng)的救災(zāi)數(shù)量，根據(jù)式(2)計算得出;j=1，2，3代表三類不同的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景;i=1，2，…，5分別代表五類救災(zāi)支出的用途;t=1985，1986，…，2009表示年份。

依據(jù)式(3)得到可比救災(zāi)數(shù)量與統(tǒng)一救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情況下的歷年民政救災(zāi)資金支出。對上述重構(gòu)的可比救災(zāi)資金時間序列進(jìn)行最優(yōu)分布擬合分析，即得到救災(zāi)資金的概率密度函數(shù)(表5)和概率密度與超越概率分布圖(圖3)，三種標(biāo)準(zhǔn)下的救災(zāi)資金支出總額均服從對數(shù)正態(tài)分布，且p-value大于0.15。

表5 三種救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)情景下民政救災(zāi)資金最優(yōu)分布擬合結(jié)果

從表5和圖3中可以看出，三種情景下民政救災(zāi)資金的均值從157.9億元到604.4億元不等，其中現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的均值要遠(yuǎn)小于綜述標(biāo)準(zhǔn)和估算標(biāo)準(zhǔn)，且概率密度分布的形態(tài)最為集中。其原因可能是綜述標(biāo)準(zhǔn)針對的是有報道且補(bǔ)助較為理想的自然災(zāi)害，救助強(qiáng)度較高，而現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)包含了所有的災(zāi)害，從而降低了平均值。同時，估算標(biāo)準(zhǔn)是理想的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，沒有區(qū)分農(nóng)村和城市、地域差異和災(zāi)害影響程度，因此估算標(biāo)準(zhǔn)下的均值也會大于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 不同標(biāo)準(zhǔn)下的民政救災(zāi)資金概率密度與超越概率分布圖

3 結(jié)論與討論

3.1 不同保障水平下年度民政救災(zāi)資金預(yù)算額度

依據(jù)本文測算的結(jié)果可估計任意保障水平下的年度民政救災(zāi)資金需求。本文中的“保障水平”是指，在多大的概率下政府預(yù)算的金額是充足的、可以滿足救災(zāi)資金實際支出的需求。例如，80%的保障水平表示的是在對應(yīng)的預(yù)算額度下每年平均有20%的機(jī)率預(yù)算資金少于實際的救災(zāi)支出，即平均五年將會出現(xiàn)一次。這一保障水平的確定與政府的財力有密切的關(guān)系。若政府在災(zāi)后可以以較低的成本融資，則無需安排較高的保障水平;若災(zāi)后融資成本高昂，則更傾向于安排較充足的預(yù)算，但其代價是預(yù)算資金的機(jī)會成本增加。本文基于前述的估計給出了若干不同保障水平下的預(yù)算額度(表6)作為制定預(yù)算等的參考標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)使用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，政府為了保障每年平均最多有20%的機(jī)率需求超過支出，則至少要預(yù)算的民政救災(zāi)資金額度為198.5億元。

表6 三種標(biāo)準(zhǔn)下不同保障水平對應(yīng)的民政救災(zāi)資金數(shù)量

3.2 估算結(jié)果適用的范圍

本文的估算結(jié)果只能在一定的范圍內(nèi)適用。首先，本文的結(jié)果只適用于通常年份，而不適用于巨災(zāi)年份。一方面，在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理時將2008年和2010年作為異常值剔除，未作為數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行處理。另一方面，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生時，重建費(fèi)用大部分都來源于國家基本建設(shè)費(fèi)，而非民政救災(zāi)資金。如何估算巨災(zāi)年份的救災(zāi)資金以及恢復(fù)重建費(fèi)用需求也是一個亟待認(rèn)真研究的問題。另外，需要特別指出的是，由于本文未將冬令春荒和救災(zāi)儲備購置支出列入模型中，而實際上救災(zāi)工作中冬令春荒部分的支出可占總救災(zāi)支出的40%。因此，直接將本研究的結(jié)果與中國歷年民政救災(zāi)的總支出進(jìn)行比較是不恰當(dāng)?shù)?，在實際應(yīng)用的過程中也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

3.3 降低大概率事件發(fā)生的數(shù)量

從測算得到的超越概率曲線中(見圖3)可以發(fā)現(xiàn)，救災(zāi)支出在一定范圍內(nèi)對應(yīng)著較高的超越概率。例如，民政救災(zāi)資金在三類救災(zāi)情景下每年有99.9%的概率分別會超過52.0億元、337.6億元、243.6億元，這與救災(zāi)數(shù)量估計一節(jié)中的分析結(jié)果是一致的。這一結(jié)果表明，中國當(dāng)前安全設(shè)防水平仍然較低，相對頻率高、損失小的事件仍然對中國造成較大的影響。這類超越概率極大的事件損失是難以通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移類的金融工具實現(xiàn)的，往往會作為自留風(fēng)險或免賠風(fēng)險進(jìn)行處置。針對這一部分風(fēng)險，應(yīng)該通過安全設(shè)防、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高應(yīng)急能力等方式，提高綜合防災(zāi)能力［19］，以減少此類損失。

3.4 關(guān)于政府災(zāi)害融資方式的探討

從當(dāng)前來看，中國政府在災(zāi)害發(fā)生后的救災(zāi)資金來源仍然主要依靠財政資金。從本文的分析中可以看出，救災(zāi)的實際資金需求存在著較大的不確定性。在保險市場中，保險公司往往會采取購買再保險、發(fā)行巨災(zāi)債券并運(yùn)用其他的金融工具來分散自身承擔(dān)的風(fēng)險。作為“最后的保險人”［20］，政府承擔(dān)的從私人部門轉(zhuǎn)移而來的災(zāi)害損失是否也應(yīng)該通過各種風(fēng)險轉(zhuǎn)移手段進(jìn)行進(jìn)一步分散呢?如果將政府每年的民政救災(zāi)支出看作災(zāi)民轉(zhuǎn)移給政府的災(zāi)害損失，有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)可以作為一個實體通過購買再保險、發(fā)行巨災(zāi)債券、或有債務(wù)等工具來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。如果一個國家的人口、疆域、財力足夠，也可以通過向自身借貸的方式實現(xiàn)風(fēng)險的跨期分散(Intertemporal diversification)。究竟怎樣的模式才是最佳方案有仍待于進(jìn)一步研究。各種不同的方式所需求的貨幣成本、取得的經(jīng)濟(jì)與社會效益各不相同，只有通過將這些方式有機(jī)的結(jié)合起來，才能使政府財政資金在綜合災(zāi)害風(fēng)險防范中充分發(fā)揮效率與效益。

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