我國防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)與地位問題初探*

方印，蘭美海

(1.貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550025;2.貴州省黔南州中級人民法院，貴州都勻558000)

近現(xiàn)代以來，眾多西方發(fā)達(dá)國家防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的展進(jìn)都有自己堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，其法制體系中都有防災(zāi)減災(zāi)基本法，從而最終構(gòu)成由基本法、災(zāi)害預(yù)防與規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后重建與防災(zāi)減災(zāi)組織管理等法律組成的國家防災(zāi)減災(zāi)法律體系。通過對我國已經(jīng)頒布的與災(zāi)害相關(guān)的國家級法律法規(guī)、預(yù)案的查詢，可以發(fā)現(xiàn)我國災(zāi)害法律法規(guī)文件的頒布數(shù)量與時(shí)間演變和更新頻率為9.6年/次，并且我國協(xié)調(diào)災(zāi)害法律法規(guī)文件出現(xiàn)缺失狀態(tài)［1］。總之，從我國防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐活動及其法制體系建設(shè)情況來看，我國需要制定一部作為防災(zāi)減災(zāi)的綜合法與基本法的《防災(zāi)減災(zāi)法》。

我國欲要制定出一部科學(xué)的作為防災(zāi)減災(zāi)的綜合法與基本法的《防災(zāi)減災(zāi)法》，一個(gè)必要的前提條件是:準(zhǔn)確把握我國防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)，正確理解我國防災(zāi)減災(zāi)法的地位。因?yàn)?①防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)標(biāo)志著防災(zāi)減災(zāi)法的本質(zhì)特征，其影響甚至決定著防災(zāi)減災(zāi)法的立法理念和發(fā)展方向;②防災(zāi)減災(zāi)法的地位決定著防災(zāi)減災(zāi)法在我國法律體系大廈中所扮演的角色，其在很大程度上影響著防災(zāi)減災(zāi)法的實(shí)施功效。而我國法學(xué)界在防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)、地位等問題方面的研究仍顯得比較薄弱甚至有些匱乏。對我國防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)與地位問題的認(rèn)識，以及對我國《防災(zāi)減災(zāi)法》地位問題的探討，無疑是一個(gè)十分重要的理論研究與立法實(shí)踐課題。

1 我國防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)問題

防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)，是指防災(zāi)減災(zāi)法的根本屬性或者本質(zhì)特征。只有對防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)有一個(gè)正確的認(rèn)識，才能在理論體系的合理構(gòu)建與具體制度的正確設(shè)計(jì)方面找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)。正確認(rèn)識防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)，厘清防災(zāi)減災(zāi)法與其他部門法的關(guān)系，可進(jìn)一步為完善我國防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.1 我國防災(zāi)減災(zāi)法僅僅是行政管理法嗎?

不少學(xué)者認(rèn)為，只有通過有效的行政管理，才可提高防災(zāi)減災(zāi)的效率。從強(qiáng)化行政管理的作用出發(fā)，防災(zāi)減災(zāi)法是一部行政管理法。固然，防災(zāi)減災(zāi)法中有許多行政管理法的內(nèi)容，但這不足以證明其就是一部行政管理法，最多只能說明防災(zāi)減災(zāi)法具有較強(qiáng)的行政管理法色彩。本文認(rèn)為，防災(zāi)減災(zāi)法具有這樣的色彩既是必要的，也是可行的。但如果站在一個(gè)更高的角度，比如從社會安全保障與促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的角度來審視防災(zāi)減災(zāi)法，則防災(zāi)減災(zāi)法劃歸于社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法的范疇似乎更為必要和可行，這樣更能體現(xiàn)其“以人為本、預(yù)防為主、立體防控、全社會參與”的法治價(jià)值理念。并且，把防災(zāi)減災(zāi)法作為一部行政管理法來看待，也不利于推動政府建設(shè)向“服務(wù)政府、效率政府、法治政府”的方向邁進(jìn)。

事實(shí)上，古代法律體系幾乎都是“諸法合體”的，不可能有社會安全法這樣的概念。近代法律體系逐漸確立有區(qū)分的部門法，但社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法也不是一個(gè)獨(dú)立的法律部門。到了現(xiàn)代，隨著社會文明觀念的不斷進(jìn)步，人們權(quán)利意識的逐漸增強(qiáng)，各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)尤其是重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在逐漸增多，對人類的生命、財(cái)產(chǎn)造成的威脅與帶來的損害也在逐漸增大、有必要將防災(zāi)減災(zāi)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門看待。如果說社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法是現(xiàn)代人類社會和法治國家不可或缺的一個(gè)法律部門的話，則社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法的范疇?wèi)?yīng)包括環(huán)境法、社會保障法、防災(zāi)減災(zāi)法?？傊?，不能僅僅把防災(zāi)減災(zāi)法看作是行政管理法，其更應(yīng)是社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法。

1.2 我國防災(zāi)減災(zāi)法純粹是公法嗎?

關(guān)于公法與私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界歷來看法不一。主要有如下幾種學(xué)說:①“利益說”。也稱“目的說”，認(rèn)為調(diào)整國家利益和社會公共利益的為公法，調(diào)整私人利益的則為私法。②“意思說”，也稱“意志說”，認(rèn)為調(diào)整國家與公民、法人之間的管理服從關(guān)系的為公法，調(diào)整公民、法人相互之間的平等關(guān)系的則為私法。③“主體說”，認(rèn)為存在國家或具有公共事務(wù)管理職能的組織作為主體的一方或雙方的為公法，存在著法律地位平等的雙方主體的則為私法。

就“利益說”而言，防災(zāi)減災(zāi)法既調(diào)整國家利益，也調(diào)整私人利益。就“意志說”而言，防災(zāi)減災(zāi)法既調(diào)整以行政管理中管理與被管理、又調(diào)整意思自治的關(guān)系。就“主體說”而言，防災(zāi)減災(zāi)法既調(diào)整有一方或雙方是行政機(jī)關(guān)為主體間的社會關(guān)系，又調(diào)整雙方都是平等主體間的社會關(guān)系。因此關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)法的性質(zhì)認(rèn)識，不能局限于傳統(tǒng)法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也不能局限于傳統(tǒng)法學(xué)理論的框架。在過去的法律部門劃分中，誰的界線是一清二楚的?事實(shí)上，各個(gè)法律部門之間不同程度地存在重疊、交叉、融合的現(xiàn)象。對于一部法律規(guī)范，看它占哪個(gè)部門的比重大一些，我們就把它歸于哪個(gè)法律部門。防災(zāi)減災(zāi)法是所有法律規(guī)范中涉及面較廣的法律部門之一，其不僅有公法的成份，也有私法的成份，更有社會法的成份。在我國，就防災(zāi)減災(zāi)的主導(dǎo)權(quán)而言，政府肯定是主導(dǎo)權(quán)的擁有者，由此便知，防災(zāi)減災(zāi)法具有行政管理法的色彩;就防災(zāi)減災(zāi)法涉及的利益而言，它涉及的不僅有私人利益，也有大量的公共利益，所以，防災(zāi)減災(zāi)法是一部公法與私法兼?zhèn)涞木C合法。

2 我國防災(zāi)減災(zāi)法的地位問題

關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)法的地位問題，主要包含這樣三層意義:①防災(zāi)減災(zāi)法的獨(dú)立性問題，即在整個(gè)法律體系中防災(zāi)減災(zāi)法是否具有自己獨(dú)立的地位;②防災(zāi)減災(zāi)法的層次問題，即在整個(gè)法律體系中防災(zāi)減災(zāi)法處于哪一個(gè)效力等級;③防災(zāi)減災(zāi)法的重要性問題，即防災(zāi)減災(zāi)法對于各種法律法規(guī)規(guī)章制度在防災(zāi)減災(zāi)基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方面具有何種程度的重要性?？梢?，對防災(zāi)減災(zāi)法地位問題進(jìn)行思考，需要一種遞進(jìn)式的思維邏輯。

2.1 我國防災(zāi)減災(zāi)法是否為一個(gè)獨(dú)立的法律部門?

法律部門是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，按照法律調(diào)整的社會關(guān)系的不同以及調(diào)整方法的不同所劃分出來的同類法律規(guī)范的總和。劃分法律部門的主要標(biāo)準(zhǔn)是法律規(guī)范的調(diào)整對象與調(diào)整方法。其中，依據(jù)調(diào)整對象的不同來進(jìn)行劃分是其基本標(biāo)準(zhǔn)．依據(jù)調(diào)整方法的不同來進(jìn)行劃分是其輔助性標(biāo)準(zhǔn)。因此，防災(zāi)減災(zāi)法能否成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，首先要看其是否具有獨(dú)特的、統(tǒng)一的調(diào)整對象，其次要看其是否有獨(dú)特的調(diào)整方法。防災(zāi)減災(zāi)法應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，理由如下:

(1)防災(zāi)減災(zāi)法的調(diào)整對象具有獨(dú)特性

防災(zāi)減災(zāi)法的調(diào)整對象，是指在防災(zāi)減災(zāi)過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系，即防災(zāi)減災(zāi)法律關(guān)系。防災(zāi)減災(zāi)法律關(guān)系在內(nèi)容上具有多樣性的特點(diǎn)，其主要包括:①國家行政機(jī)關(guān)在組織實(shí)施國家防災(zāi)減災(zāi)過程中形成的與行政相對人的行政法律關(guān)系;②公法規(guī)定并能產(chǎn)生司法效果的強(qiáng)制保險(xiǎn)關(guān)系;③公共任務(wù)交由私人完成所形成的私權(quán)關(guān)系以及災(zāi)民之間、災(zāi)民與其他民事主體之間產(chǎn)生的在防災(zāi)減災(zāi)期間的私人關(guān)系。防災(zāi)減災(zāi)法律關(guān)系中的減災(zāi)救災(zāi)關(guān)系在形式上存在著明顯的應(yīng)急性特點(diǎn)，即并不是所有的時(shí)間都存在這種應(yīng)急性關(guān)系，這種應(yīng)急新關(guān)系的主要期間是從災(zāi)害發(fā)生時(shí)起到災(zāi)后恢復(fù)重建完畢時(shí)為止。但是，防災(zāi)減災(zāi)法律關(guān)系中的防災(zāi)關(guān)系在形式上則存在著明顯的時(shí)間持續(xù)性特點(diǎn)，即在災(zāi)害發(fā)生以前存在著防災(zāi)法律關(guān)系(災(zāi)前防法律關(guān)系)，災(zāi)害發(fā)生過程存在著防災(zāi)法律關(guān)系(災(zāi)中防法律關(guān)系))，在災(zāi)后恢復(fù)重建后也一定的防災(zāi)關(guān)系(災(zāi)后防法律關(guān)系)，因而其有明顯應(yīng)急性和普遍的時(shí)間性的特點(diǎn)?？傊?，由于防災(zāi)減災(zāi)法有自身獨(dú)特的調(diào)整對象，因而為防災(zāi)減災(zāi)法成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)防災(zāi)減災(zāi)法調(diào)整方法具有獨(dú)持性

防災(zāi)減災(zāi)法的調(diào)整方法，既有行政強(qiáng)制命令的方法、也有經(jīng)濟(jì)規(guī)制的方法。在更為廣泛的意義上來觀察，防災(zāi)減災(zāi)法是在綜合地運(yùn)用行政管理、經(jīng)濟(jì)制裁、民事責(zé)任、刑事強(qiáng)制等多種手段與方法對防災(zāi)減災(zāi)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的。比如，防災(zāi)減災(zāi)組織的建立及責(zé)任的承擔(dān)，是以政府的強(qiáng)制推行為原則的，采用的是行政管理方法;防災(zāi)減災(zāi)中對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控，采用的是經(jīng)濟(jì)制裁的方法;部分防災(zāi)減災(zāi)款的籌集，以自愿為前提的，采用的是民事調(diào)整的方法;違反防災(zāi)減災(zāi)法而構(gòu)成犯罪的，須追究其刑事責(zé)任，采用的則是刑事強(qiáng)制的方法?？梢姡罏?zāi)減災(zāi)法在調(diào)整方法上有自己的特色，采取的不是單一的調(diào)整方法，而是綜合的調(diào)整方法。其實(shí)，學(xué)界所公認(rèn)的一些法律部門如經(jīng)濟(jì)法、勞動法、環(huán)境法等亦是運(yùn)用綜合的調(diào)整方法來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的。因此，無論是從調(diào)整對象還是調(diào)整方法來看，我國防災(zāi)減災(zāi)法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門。

2.2 我國防災(zāi)減災(zāi)法與其他相關(guān)法律部門間是何種關(guān)系?

對于防災(zāi)減災(zāi)法與相關(guān)法律部門間關(guān)系的正確認(rèn)識，有助于我們進(jìn)一步理解其作為獨(dú)立的部門法地位問題。

(1)防災(zāi)減災(zāi)法與憲法的關(guān)系

馬克思主義是科學(xué)的世界觀與方法論，在于其不僅是辯證唯物主義的自然觀，更是以人的生存和發(fā)展為中心的歷史唯物主義的實(shí)踐觀?！叭藶樽约旱纳婧桶l(fā)展，必須生活在有組織的共同體中，離開了共同體，人就不能成為人”［2］。目前為止，國家是人類共同體所選擇的最佳生存方式組織形式，人類自進(jìn)入近代資本主義以來，憲法就成為國家的最高規(guī)則，就成為國家的根本大法。在一國法律體系中，憲法具有的最高效力，其他部門法的存在都是為了完成憲法所規(guī)定的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序以及其他社會生活秩序。防災(zāi)減災(zāi)法是憲法規(guī)定的有關(guān)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會秩序穩(wěn)定等原則的具體化，是為實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值目標(biāo)發(fā)展起來的一個(gè)新興部門法，因此防災(zāi)減災(zāi)法的有關(guān)規(guī)則不得與憲法規(guī)定相抵觸?？傊?，防災(zāi)減災(zāi)法與憲法的關(guān)系是部門法與根本法的關(guān)系，憲法中有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)范內(nèi)容也是防災(zāi)減災(zāi)法的必要組成部分。

(2)防災(zāi)減災(zāi)法與行政法的關(guān)系

政府在防災(zāi)減災(zāi)中起著至關(guān)重要的作用。依法進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)是現(xiàn)代法治政府的重要使命。由于防災(zāi)減災(zāi)的特殊性與復(fù)雜性，只有國家才能代表社會、動員社會、組織社會，因此在防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)上政府必須主導(dǎo)性介入。離開政府，任何組織或個(gè)人都無法獨(dú)立完成防災(zāi)減災(zāi)的重任。由于防災(zāi)減災(zāi)需要政府主導(dǎo)性的介入，自然地防災(zāi)減災(zāi)就需要以政府的有效管理與宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，這就決定了防災(zāi)減災(zāi)法與行政法存在著密切的關(guān)系，防災(zāi)減災(zāi)法具有明顯的行政管理色彩。盡管如此，防災(zāi)減災(zāi)法與行政法仍存在著一定的區(qū)別。主要表現(xiàn)在:①行政法的調(diào)整對象主要是行政機(jī)關(guān)與被管理人的關(guān)系，調(diào)整的目的是規(guī)范、制約行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政。防災(zāi)減災(zāi)法調(diào)整的是在防災(zāi)減災(zāi)中產(chǎn)生的行政關(guān)系，這種關(guān)系的性質(zhì)主要是授權(quán)性的，即盡量采用法律的形式擴(kuò)大政府在防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)力，但同時(shí)也加重了政府防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任。②行政法的調(diào)整方法以行政命令為主，但《防災(zāi)減災(zāi)法》的調(diào)整方法不限于行政命令，其還采用平等調(diào)整的方法，經(jīng)濟(jì)的方法等。③政府雖能代表國家服務(wù)于社會，但政府也只是一種社會組織，畢竟還不是社會。因此要完成防災(zāi)減災(zāi)的重任，僅靠政府是不夠的，還須動員全社會的力量，這些力量本質(zhì)上是一種自愿的力量，不是純粹行政命令的結(jié)果。

(3)防災(zāi)減災(zāi)法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系

雖然防災(zāi)減災(zāi)含有經(jīng)濟(jì)色彩，應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但防災(zāi)減災(zāi)法與經(jīng)濟(jì)法有著明顯區(qū)別。主要表現(xiàn)在:①立法宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法是以促進(jìn)財(cái)產(chǎn)有效創(chuàng)造、以促進(jìn)安全生產(chǎn)與公平安全消費(fèi)為己任，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨的法，而防災(zāi)減災(zāi)法是以減少經(jīng)濟(jì)損失為宗旨。②調(diào)整對象不同。經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是在國家協(xié)調(diào)(干預(yù)、調(diào)節(jié))經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而防災(zāi)減災(zāi)法調(diào)整的是在防災(zāi)減災(zāi)過程中形成的社會關(guān)系，這種社會關(guān)系雖然也含有經(jīng)濟(jì)的成分，但只不過是防災(zāi)減災(zāi)法在自身效果實(shí)現(xiàn)過程中的派生現(xiàn)象，與經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)上是不同的。因此，防災(zāi)減災(zāi)法與經(jīng)濟(jì)法不是從屬關(guān)系，而是并列關(guān)系。

(4)防災(zāi)減災(zāi)法與民法的關(guān)系

防災(zāi)減災(zāi)法與民法存在一定的重疊。因?yàn)樽匀粸?zāi)害可以導(dǎo)致民法領(lǐng)域的主體變更、財(cái)產(chǎn)消失、合同不能履行、不當(dāng)?shù)美嬖?、繼承開始、不可抗力免責(zé)等系列問題，需要民法不僅能自如地調(diào)整正常狀態(tài)下的市民社會生活，也能公平、合理地解決自然災(zāi)害發(fā)生狀態(tài)下的系列“非正常”問題［3］。簡言之，防災(zāi)減災(zāi)法中有關(guān)賠償責(zé)任的原則性規(guī)定可以轉(zhuǎn)引到民法領(lǐng)域，從而有效地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)部門法之間的溝通與協(xié)作。但是防災(zāi)減災(zāi)法與民法之間的區(qū)別仍是明顯的:①民法是私法，是以私人利益為本位的法。民法立足個(gè)人，關(guān)注個(gè)人。要求權(quán)義明晰、利益分割、人各有別。而防災(zāi)減災(zāi)法以社會和公共利益為本位，立足社會、關(guān)切社會的每一個(gè)成員、保障災(zāi)區(qū)的每一個(gè)成員，以社會之力拯救與保障災(zāi)害成員;②民法是市場經(jīng)濟(jì)的基本法，是自由競爭、優(yōu)勝劣汰的基本法律規(guī)則，民法所規(guī)定的許多權(quán)利只能通過競爭去獲取，有些民事活動只有優(yōu)勢者才有條件參與，弱勢者根本無法參與;而防災(zāi)減災(zāi)法是以每一個(gè)災(zāi)民為宗旨，受災(zāi)者沒有強(qiáng)弱之分，政府均公平求助，不存在競爭求助關(guān)系。③民法是私人自治法，自己依靠自己，自己為自己謀利、自己對自己負(fù)責(zé)，自力更生、自我發(fā)展。然而當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，民事主體的存在受到極大的挑戰(zhàn)，或民事行為能力受到極大的限制，多數(shù)災(zāi)民無法自救，國家不能放任不管，從這個(gè)意義上說，防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)范更多的是公法規(guī)范。

(5)防災(zāi)減災(zāi)法與社會保障法的關(guān)系

社會保障法的宗旨是保障某些甚至全體社會成員獲得滿足其基本生活需要的物質(zhì)保障，使受保障成員在災(zāi)害或困境中盡快擺脫生存困境、消除生存不安全感，從而緩和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。廣義上的社會保障法也包括給災(zāi)民提供社會救助的內(nèi)容。在此種意義上說，防災(zāi)減災(zāi)法也是一部社會保障法，但防災(zāi)減災(zāi)法中的社會保障對象不是全體國民而是災(zāi)民，因此社會保障法與防災(zāi)減災(zāi)法之間既存在著縱向交叉關(guān)系，也存在著橫向交叉關(guān)系，防災(zāi)減災(zāi)法與社會保障法之間只是部分重疊，防災(zāi)減災(zāi)法所提供的災(zāi)民救助保障具有明顯時(shí)間性和較強(qiáng)的地域性特點(diǎn)，救災(zāi)過后的民生保障問題仍應(yīng)由社會保障法去調(diào)整。從現(xiàn)有立法狀況來觀察，不難發(fā)現(xiàn):由于我國現(xiàn)行保險(xiǎn)法并未涉及重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)，特別是地震保險(xiǎn)還被無端取消，因此有必要制定專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)法，以改變既往依靠有限的行政救濟(jì)的老路子，將巨災(zāi)救助納入社會保險(xiǎn)范疇［4］?？傊罏?zāi)減災(zāi)法與社會保障法之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別。

(6)防災(zāi)減災(zāi)法與刑法的關(guān)系

在防災(zāi)減災(zāi)法中，為了確保防災(zāi)減災(zāi)活動的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有“法律責(zé)任”的規(guī)定，這些“法律責(zé)任”規(guī)定中有的涉及到刑事處罰問題。比如“侵犯財(cái)產(chǎn)罪”中第273條:挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的．對直接責(zé)任人員，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。這些規(guī)定，就是為了保證防災(zāi)減災(zāi)順利進(jìn)行的。但是，法律責(zé)任還包括其他責(zé)任形式?？梢姡罏?zāi)減災(zāi)法與刑法的關(guān)系是既有聯(lián)系，也有區(qū)別。

(7)防災(zāi)減災(zāi)法與環(huán)境法的關(guān)系

災(zāi)害致因日益復(fù)雜化，不僅與自然界本身物質(zhì)運(yùn)動有關(guān)，還與過度開發(fā)，忽視環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等人類活動密切相關(guān)［5］。具體而言，災(zāi)害發(fā)生與環(huán)境資源破壞的關(guān)系主要表現(xiàn)在:①特殊性:相對于人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失災(zāi)情來說，資源損失災(zāi)情具有滯后性和隱蔽性。②同一災(zāi)害對不同類型自然資源的破壞呈現(xiàn)出差異性，即不同自然資源被破壞后的情況是有區(qū)別的。比如，礦產(chǎn)資源等不可再生資源受災(zāi)被毀后就無法或很難恢復(fù);水資源這種可再生資源受災(zāi)后雖然可以再生，但過程非常緩慢;大氣資源與生物資源由于具有較大程度的可再生性因而總體上屬于可再生資源。但是，一個(gè)物種滅絕后就永遠(yuǎn)消失而不可再生;土地資源一旦受災(zāi)，將導(dǎo)致森林被毀、土壤破壞、草地退化等環(huán)境問題?？梢?，防災(zāi)減災(zāi)與環(huán)境資源保護(hù)的關(guān)系非常密切。由此，防災(zāi)減災(zāi)法與環(huán)境資源法間有著比較密切的關(guān)系。防災(zāi)減災(zāi)法與環(huán)境法都可以劃歸于社會安全法范疇，生態(tài)安全保障是環(huán)境資源法的原則，也是防災(zāi)減災(zāi)法應(yīng)遵循的原則。因?yàn)樽匀粸?zāi)害的發(fā)生對國家生態(tài)安全造成最為直接的威脅與損害，防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)防止、減少自然災(zāi)害所帶來的生態(tài)、地質(zhì)與環(huán)境的影響。并且，在自然災(zāi)害防治過程中也會涉及到一些環(huán)境法律問題，甚至可以說自然災(zāi)害防治對現(xiàn)有環(huán)境法律制度，比如，《環(huán)境影響評價(jià)法》、《水土保持法》、《森林法》以及《水法》等提出了挑戰(zhàn)，因此，環(huán)境法中應(yīng)制定應(yīng)急行政權(quán)力規(guī)范的專門條款，明確緊急狀態(tài)下改變原先法律秩序的法律依據(jù)與行使條件，這樣使環(huán)境法能與防災(zāi)減災(zāi)法協(xié)調(diào)一致，從而促進(jìn)國家生態(tài)安全目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)［6］?，F(xiàn)代環(huán)境法的主要功能首先在于預(yù)防與減輕災(zāi)害，保證人類更好地適應(yīng)自然，其次在于規(guī)范人類改變特定環(huán)境空間的行為，保證人類更好地利用自然［7］。盡管防災(zāi)減災(zāi)法與環(huán)境法存在著一定的交叉與關(guān)聯(lián)，但防災(zāi)減災(zāi)法與環(huán)境法仍至少存在著以下兩點(diǎn)區(qū)別:①調(diào)整對象上，防災(zāi)減災(zāi)法調(diào)整的是防災(zāi)減災(zāi)過程中發(fā)生的法律關(guān)系，而環(huán)境法調(diào)整的是人們環(huán)境法律關(guān)系;②規(guī)范重點(diǎn)上，防災(zāi)減災(zāi)法重點(diǎn)在于規(guī)范人們的防災(zāi)減災(zāi)行為，而環(huán)境法的重點(diǎn)在于規(guī)范人們的環(huán)境行為。

(8)防災(zāi)減災(zāi)法與訴訟法的關(guān)系

盡管在突發(fā)災(zāi)害應(yīng)對中，強(qiáng)化程序制度對保護(hù)災(zāi)民權(quán)利具有非常重要的意義［8］。但我國現(xiàn)行的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)多數(shù)是重視政府實(shí)體性應(yīng)對權(quán)力的配置，但缺乏這些權(quán)力如何正當(dāng)行使的程序性規(guī)定，這就形成較為明顯的重實(shí)體、輕程序的立法格局。如《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第526號)關(guān)于重建規(guī)劃的修改程序過于隨意，由規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)提出修改意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)即可，缺乏嚴(yán)格程序規(guī)定。規(guī)劃修改的隨意性勢必?fù)p害重建規(guī)劃的權(quán)威性和預(yù)期性。國外的行政規(guī)劃的修改程序往往遵循與規(guī)劃的制定相同的程序，比如德國《聯(lián)邦行政程序法》第76條第1款規(guī)定:已確定的規(guī)劃在完成之前需要修改的，應(yīng)經(jīng)過新的規(guī)劃確定程序(該條第2款規(guī)定了例外情形，如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要，且未損及他人利益，或當(dāng)事人已對變更表示贊同，規(guī)劃確定機(jī)關(guān)可以省略規(guī)劃確定程序)。并且，突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)對較之常態(tài)下的行政管理對民主性的要求更高。因?yàn)橥话l(fā)災(zāi)害狀態(tài)下的行政權(quán)力較之正常狀態(tài)下的行政權(quán)力更具高度集權(quán)性，一旦濫用或者行使不當(dāng)，對災(zāi)難的應(yīng)對、對公民權(quán)利的保護(hù)所造成的損害更大，而科學(xué)應(yīng)對、民主應(yīng)對都需要理性的程序和民主的程序來保障，因此突發(fā)災(zāi)害之下并非不必遵循正當(dāng)法律程序，而是更應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序。只有程序科學(xué)民主了，才能保證應(yīng)對工作順利有效開展。由于我國長期對程序持工具主義理解，程序沒有得到行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的重視，尤其在面對災(zāi)情、險(xiǎn)情，需要迅速做出判斷時(shí)，程序基本就沒有生存的空間。事實(shí)上，人在做出判斷時(shí)，賦予其時(shí)間越短，失誤出現(xiàn)的可能性就越大，因此在緊急情形下更需要通過程序理性確保如何形成更為理性的判斷。總之，我國防災(zāi)減災(zāi)法不但應(yīng)有實(shí)體方面的規(guī)定，也應(yīng)有程序方面的規(guī)定，比如關(guān)于災(zāi)害如何上報(bào)的程序、如何救災(zāi)的程序、款物如何分發(fā)的程序、防災(zāi)減災(zāi)爭議處理的程序規(guī)定等。這些程序與訴訟法是有區(qū)別的。甚至可以說，這些程序與訴訟法是沒有聯(lián)系的。

3 我國《防災(zāi)減災(zāi)法》的地位問題

3.1 我國《防災(zāi)減災(zāi)法》具有基本法的地位

眾所周知，法律體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，由不同層次的法律規(guī)范、制度和規(guī)則所構(gòu)成。我國《防災(zāi)減災(zāi)法》的地位問題，不僅取決于它是否為一個(gè)相對獨(dú)立的子系統(tǒng)，而且還取決于它是處于何種等級的子系統(tǒng)。目前我國部分學(xué)者對《防災(zāi)減災(zāi)法》地位問題的論述主要有如“制定綜合減災(zāi)基本法，加快減災(zāi)立法進(jìn)程，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，是新世紀(jì)全面推進(jìn)減災(zāi)工作的首要任務(wù)”［9］，“綜合減災(zāi)法就是一個(gè)基本法”［10］等等。依據(jù)我國憲法與立法法的規(guī)定，基本法是指由全國人大制定和修改的刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他方面的規(guī)范性文件。我國基本法到底有哪些，目前我國學(xué)界的認(rèn)識不盡一致。有的認(rèn)為，基本法應(yīng)包括憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、勞動法、自然資源法和環(huán)境法、刑法、訴訟法、軍事法、國際法［11］;有的認(rèn)為，基本法應(yīng)包括憲法、行政法，民商法、經(jīng)濟(jì)法、勞動與社會保障法、刑法、程序法、環(huán)境資源法、軍事法、國際法［12］;有的則認(rèn)為，基本法應(yīng)包括憲法、行政法，民商法、經(jīng)濟(jì)法、婚姻法、勞動與社會保障法、刑法、程序法［13］;這些觀點(diǎn)沒有將作為防災(zāi)減災(zāi)基本法與綜合法的《防災(zāi)減災(zāi)法》納入我國法律體系中基本法的認(rèn)識是可以理解的。但從從災(zāi)害防抗、社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障的角度來看，我國《防災(zāi)減災(zāi)法》具有防災(zāi)減災(zāi)基本法與綜合法的地位，應(yīng)該是一部隸屬于憲法，并由全國人大制定與修改，且與民法、商法、知識產(chǎn)權(quán)法、行政法、勞動法、環(huán)境法、保險(xiǎn)法等其他基本法并列的十分重要的新興法律。理由主要有:

(1)《防災(zāi)減災(zāi)法》在防災(zāi)減災(zāi)法制體系中處于指導(dǎo)協(xié)調(diào)的地位

我們必須處理好作為防災(zāi)減災(zāi)的基本法的《防災(zāi)減災(zāi)法》與防災(zāi)減災(zāi)特別法的關(guān)系。由于《防災(zāi)減災(zāi)法》在內(nèi)容上具有高度的指導(dǎo)性和概括性，因而對各種具體形式的災(zāi)害法律關(guān)系的調(diào)整則應(yīng)由具體的災(zāi)害法進(jìn)行。進(jìn)言之，只有那些防災(zāi)減災(zāi)關(guān)系中普遍適用的、最基本的規(guī)則才應(yīng)由《防災(zāi)減災(zāi)法》加以規(guī)定，那些技術(shù)性強(qiáng)的問題或者僅僅是特定的災(zāi)害領(lǐng)域中的問題，應(yīng)由單行的防災(zāi)減災(zāi)立法加以調(diào)整，不應(yīng)納入《防災(zāi)減災(zāi)法》的調(diào)整范疇。

(2)《防災(zāi)減災(zāi)法》的內(nèi)容具有長期性、穩(wěn)定性和普遍適用性

作為防災(zāi)減災(zāi)立法體系建設(shè)中最高形式的成文法，《防災(zāi)減災(zāi)法》必須保證最大程度的穩(wěn)定性，不可能頻繁地修改或者廢除，這種長期性、期穩(wěn)定性和普遍適用性正是《防災(zāi)減災(zāi)法》具有相應(yīng)功能的基礎(chǔ)?！斗罏?zāi)減災(zāi)法》中的一些規(guī)則應(yīng)當(dāng)是歷經(jīng)千百年來人類在防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中總結(jié)出來并得到檢驗(yàn)的先進(jìn)成功的經(jīng)驗(yàn)與制度，至于那些隨著社會經(jīng)濟(jì)生活常常會發(fā)生改變的法律規(guī)則，應(yīng)當(dāng)由防災(zāi)減災(zāi)特別法加以規(guī)定。例如，防災(zāi)減災(zāi)的基本原則等規(guī)則具有長期、穩(wěn)定性和普遍適用性，應(yīng)由《防災(zāi)減災(zāi)法》加以規(guī)定。至于每種災(zāi)害的具體的防災(zāi)減災(zāi)措施，由于會隨著國家經(jīng)濟(jì)政策的和科學(xué)技術(shù)的變化而發(fā)生改變，應(yīng)由防災(zāi)減災(zāi)特別法加以規(guī)定。比如地震災(zāi)害的防抗問題，就由專門的《防震減災(zāi)法》去規(guī)制。我國新修訂的《防震減災(zāi)法》對防震減災(zāi)規(guī)劃制度、建設(shè)工程抗震設(shè)防制度，防震減災(zāi)群測群防制度、地震應(yīng)急救援機(jī)制、地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建制度;以及政府在防震減災(zāi)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用做了比較詳細(xì)的規(guī)定［14］。

(3)《防災(zāi)減災(zāi)法》的效力層次是其作為開展防災(zāi)減災(zāi)活動的基本法律準(zhǔn)則。

《防災(zāi)減災(zāi)法》具有防災(zāi)減災(zāi)基本法與綜合法的地位是由災(zāi)害影響的性質(zhì)與復(fù)雜性決定的。災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動與其他社會關(guān)系存在明顯區(qū)別?！斗罏?zāi)減災(zāi)法》作為現(xiàn)代社會生活安全的基本防護(hù)系統(tǒng)，覆蓋了災(zāi)區(qū)所有的社會成員，對災(zāi)區(qū)的生活安全和生活質(zhì)量以及社會秩序穩(wěn)定發(fā)揮著日益重要的作用。《防災(zāi)減災(zāi)法》應(yīng)獲得防災(zāi)減災(zāi)基本法與綜合法的地位?！斗罏?zāi)減災(zāi)法》中的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是我國防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的基本準(zhǔn)則。至于各種災(zāi)害的具體防抗，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種災(zāi)害自身的特點(diǎn)，分別制定專門的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)比如防洪法、防震法等去調(diào)整。

3.2 我國《防災(zāi)減災(zāi)法》是一部重要的基本法

我國《防災(zāi)減災(zāi)法》是一部重要的基本法，主要理由有:

(1)《防災(zāi)減災(zāi)法》關(guān)系到災(zāi)區(qū)人民的基本人權(quán)能否獲得切實(shí)保護(hù)

《防災(zāi)減災(zāi)法》是關(guān)于如何救濟(jì)災(zāi)民的規(guī)定，實(shí)際上對每一個(gè)人都會產(chǎn)生一定的影響，甚至直接決定著災(zāi)區(qū)每一個(gè)人的生存和生活質(zhì)量?！斗罏?zāi)減災(zāi)法》不僅應(yīng)加強(qiáng)專門的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)政府對災(zāi)害管理的領(lǐng)導(dǎo)能力，貫徹法律規(guī)定的執(zhí)行與管理職能的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)重視社會組織和團(tuán)體的作用，相互協(xié)作做好災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)應(yīng)急救災(zāi)和災(zāi)后重建等工作。完善應(yīng)急預(yù)案的制定、加快信息的準(zhǔn)確傳遞、正當(dāng)行使行政權(quán)力、指揮順暢有序的救災(zāi)活動、明確救災(zāi)不利的責(zé)任承擔(dān)，確保一旦有災(zāi)情發(fā)生，政府能夠快速反應(yīng)、有效組織救災(zāi)活動，最終使得災(zāi)區(qū)人民的基本人權(quán)能獲得切實(shí)保護(hù)。

(2)《防災(zāi)減災(zāi)法》是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本對策之一

目前，我國沒有一個(gè)綜合的防災(zāi)減災(zāi)行政管理體系，而是由各管理部門分頭作戰(zhàn)，缺乏政府高層統(tǒng)一的規(guī)劃，這種缺乏溝通和協(xié)調(diào)的管理模式難以應(yīng)對大規(guī)模的災(zāi)害，直接影響防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)效。因此如要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的聯(lián)動，極有必要應(yīng)從法治建設(shè)入手，構(gòu)建我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的制度基礎(chǔ)。而通過制定《防災(zāi)減災(zāi)法》，逐漸完善各個(gè)層次各個(gè)方面的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，以明確中央與地方各自的權(quán)責(zé)，使災(zāi)害的防治管理工作更科學(xué)化、法制化。總之，我國《防災(zāi)減災(zāi)法》是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本對策之一。

(3)《防災(zāi)減災(zāi)法》與社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有密切的聯(lián)系

災(zāi)害尤其是重大自然災(zāi)害的發(fā)生所帶來的社會損失通常很大，因此我們必須把握災(zāi)害發(fā)生的客觀規(guī)律，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合自身國情的有效的防災(zāi)減災(zāi)法制體系用于指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐，使災(zāi)害得到有效控制，使損失降到最低，從而保障社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而《防災(zāi)減災(zāi)法》中的救濟(jì)制度，比如如何救濟(jì)，救濟(jì)到什么程度等，必然會直接影響經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度等問題。

(4)《防災(zāi)減災(zāi)法》的有無以及完善程度，是衡量我國法治文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。

防災(zāi)減災(zāi)，顧名思義，防是第一位的，防重于治，但無論是防災(zāi)還是減災(zāi)都是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，需要投入大量的資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技研究和推廣應(yīng)用等方面，這些都需要《防災(zāi)減災(zāi)法》以立法的形式為可靠而穩(wěn)定的資金來源提供制度保障，規(guī)定各級政府的支出義務(wù)和支出方式，采用多種渠道增加投資(除了國家財(cái)政保障外，還應(yīng)鼓勵本土企業(yè)和公民積極為當(dāng)?shù)氐姆罏?zāi)減災(zāi)發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn))?？傊斗罏?zāi)減災(zāi)法》的有無以及完善程度，是我國社會主義法制文明是否進(jìn)步以及取得怎樣的進(jìn)步的重要標(biāo)志。

3.3 我國《防災(zāi)減災(zāi)法》是一部新興的基本法

(1)因我國防災(zāi)減災(zāi)法基礎(chǔ)理論研究不足而表現(xiàn)出來的“新”

當(dāng)今世界，面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，如何建立一套有效的防災(zāi)減災(zāi)體制、機(jī)制、法制是一個(gè)十分重要的課題。從完善我國社會主義法律體系的角度看，將防災(zāi)減災(zāi)法作為一個(gè)新興的重要的法律部門來加以認(rèn)識與建設(shè)研究是十分必要的。從已有研究成果的來看，我國在防災(zāi)減災(zāi)法制基礎(chǔ)理論研究方面存在著眾多的空白、盲區(qū)與不足，因此將我國《防災(zāi)減災(zāi)法》作為一部新興的基本法來進(jìn)行研究是十分必要的。為此:①應(yīng)全面、深入、系統(tǒng)地研究“社會安全”的概念，研究“社會安全”與和諧社會的相互關(guān)系，從而逐步構(gòu)建有效的社會安全法治理論體系。②應(yīng)創(chuàng)新和規(guī)范與防災(zāi)減災(zāi)密切相關(guān)的基礎(chǔ)概念，比如災(zāi)害、防災(zāi)、減災(zāi)、綜合防災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)與建設(shè)、綜合應(yīng)急管理等新興概念。并對這些概念的外延與內(nèi)涵作廣度上與深度方面的創(chuàng)新探討、規(guī)范其定義?？梢灶A(yù)言，隨著人們安全意識與法制意識的不斷增強(qiáng)，我國防災(zāi)減災(zāi)法制基礎(chǔ)理論研究必將出現(xiàn)一片繁忙的新景象。

(2)因我國《防災(zāi)減災(zāi)法》的制度建設(shè)的盲區(qū)所應(yīng)有的“新”

目前我國《防災(zāi)減災(zāi)法》在制度建設(shè)上是一片盲區(qū)，因此將《防災(zāi)減災(zāi)法》作為一個(gè)的新興的基本法來對待時(shí)，不僅需要我們進(jìn)行理論創(chuàng)新，還需要我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)上的創(chuàng)新。我們應(yīng)參照學(xué)者已有研究成果，在深入研究綜合防災(zāi)減災(zāi)理論體系的基礎(chǔ)上，主動吸收發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的綜合防災(zāi)減災(zāi)理論體系和成功經(jīng)驗(yàn)。重視我國歷史上已有的成功經(jīng)驗(yàn)，做到“古為今用、洋為中用”，從而最終制定出符合中國自身國情與體現(xiàn)世界先進(jìn)法治理念的作為防災(zāi)減災(zāi)的基本法與綜合法的《防災(zāi)減災(zāi)法》?？梢灶A(yù)言，隨著人們安全意識與法制意識的不斷增強(qiáng)，我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)研究必將出現(xiàn)一片嶄新的天地。

4 結(jié)語

綜上所述，從性質(zhì)上看，我國防災(zāi)減災(zāi)法不只是行政管理法，而應(yīng)是社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法;我國防災(zāi)減災(zāi)法不只是公法，而應(yīng)是公法與私法兼具的綜合法。從地位上講，我國防災(zāi)減災(zāi)法是一個(gè)新興的獨(dú)立的法律部門。在中國特色社會主義法律體系中，作為我國災(zāi)減災(zāi)活動的基本法與綜合法的《防災(zāi)減災(zāi)法》應(yīng)是一部隸屬于憲法，并由全國人大制定與修改，且與民法、商法、知識產(chǎn)權(quán)法、行政法、勞動法、環(huán)境法、保險(xiǎn)法等其他基本法并列的新興法律。

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