巨災定義與劃分標準研究——基于近年來全球典型災害案例的分析*

張衛(wèi)星，史培軍，周洪建

(1.北京師范大學減災與應急管理研究院，北京100875;2.民政部國家減災中心，北京100124;3.地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室(北京師范大學)，北京100875)

0 引言

近年來，自然災害頻繁發(fā)生，導致大量人員傷亡和嚴重經(jīng)濟損失。諸如，2004年印度洋地震及其引發(fā)的海嘯，導致27.5萬人死亡或失蹤;2005年美國卡特里娜颶風導致1 800人遇難，20多萬所住宅被摧毀，近1 000億美元的損失;2008年5月12日中國汶川8.0級地震，遇難總人數(shù)超過8萬人，約8 500億元的損失;2010年海地7.3級地震超過22萬人喪生;2011年3月11日日本9.0級大地震及引發(fā)的海嘯造成2.8萬人死亡或失蹤等。面對日益加劇的災害損失及影響，世界各國政府以及科技、產(chǎn)業(yè)與社會各界人士通過各種措施提高全社會應對巨災的能力［1］。盡管如此，由于至今尚未有相對公認的、統(tǒng)一的巨災定義及劃分標準，給政府和個人根據(jù)災害可能的損失及影響程度制定應對預案等方面帶來諸多不便?；诖?，本文在廣泛查閱當前國內(nèi)外巨災定義與劃分標準最新研究成果，整理與分析近年來全球典型災害案例的基礎上，提出巨災(包括突發(fā)性巨災、漸發(fā)性巨災)定義及其劃分標準，旨在為完善區(qū)域災害系統(tǒng)原理，進一步推動巨災研究提供參考與討論材料。

1 研究進展

“巨災”一詞(Catastrophe)來源于法語，是指系統(tǒng)內(nèi)或系統(tǒng)外的突變，導致系統(tǒng)無法承受不利影響［2］;其英文目前多被翻譯為“Large-scale disaster”或“Catastrophic disaster”?！熬逓摹痹谖覈钤绯霈F(xiàn)于1986年，主要闡述建立巨災保險基金［3］，隨后受到學術界普遍關注。據(jù)中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，截至2011年12月底，僅題目中包含“巨災”的文獻就多達1 359篇，且文章數(shù)量逐年增加，到2008年達到頂峰(504篇)，其中“巨災保險”一直是關注焦點(文章數(shù)量比例在50%以上)。隨著近年來巨災的頻繁發(fā)生，“巨災防范”、“巨災救助”和“巨災評估”等新詞不斷出現(xiàn)且文章數(shù)量增長迅速。眾多研究中，不乏與巨災定義及劃分標準相關的研究成果，但分析發(fā)現(xiàn)，至今學術界對巨災仍沒有較公認的定義和統(tǒng)一的劃分標準，不同學者根據(jù)自己研究的需要有不同的理解(表1)。

1.1 巨災定義研究進展

表1中眾多定義大致可分三類。①從事地學研究的專家，通常從致災因子強度及其造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失或受災范圍等方面來界定巨災。馬宗晉把死亡10 000人以上，直接經(jīng)濟損失(按1990年價格)100億(含)元以上視為巨災［11］;Mohamed Gad-Hak把死亡人口10 000人以上或受災面積大于1 000 km2定義為巨災［28］;史培軍等定義巨災為由100年一遇的致災因子造成的人員傷亡多，財產(chǎn)損失大和影響范圍廣，且一旦發(fā)生就使受災地區(qū)無力自我應對，必須借助外界力量進行處置的重大災害［1］。②從事保險及金融管理研發(fā)的專家，以造成的承保財產(chǎn)損失大小定義巨災，美國聯(lián)邦保險服務局(ISO)將巨災定義為造成至少2 500萬美元直接承保財產(chǎn)損失，且影響相當數(shù)目的保險人和被保險人的事件;瑞士再保險公司則將這一損失額確定為3 870萬美元［33］。③經(jīng)濟合作組織(OECD)，認為巨災可造成大量人員傷亡，財產(chǎn)損失和基礎設施的大面積破壞，使受災地區(qū)及鄰近地區(qū)的政府束手無策，甚至形成廣大公民的恐慌［19］，強調在巨災應對時需要成員國間通力合作和幫助［34］。

表1 “巨災”定義、特征及劃分標準

續(xù)表1

續(xù)表1

1.2 巨災指標與劃分標準研究進展

巨災劃分標準不統(tǒng)一，所用指標也不同，可分為三類。①“致災因子論”，即僅考慮致災因子指標。例如，巨災劃分標準是地震震級≥7級、洪水和干旱頻率高于50年一遇、強臺風等［14］或者旱澇巨災致災強度必須達到50年一遇以上［18］等。②“災情論”，即僅考慮單一或多個災情指標，或由災情指標組合生成的新指標。例如，以受災人口、死亡人口、受災面積、成災面積和直接經(jīng)濟損失5個指標為絕對指標，以受災人口比值、受災面積比值和直接經(jīng)濟損失比值3個指標為相對指標，并給出每個指標的數(shù)量標準，認為達到這一標準的災害即為巨災［12］，或者基于死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟損失、物價指數(shù)、受災人數(shù)等指標構建“災度”指標，災度≥5的為巨災［31］。③“災害系統(tǒng)論”，即綜合考慮災害致災因子強度和災情程度指標。例如，地震震級≥7.7級，死亡10 000人以上和直接經(jīng)濟損失100億元以上的災害為巨災［6］，或者由百年一遇的致災因子(地震震級＞7級)，造成10 000人以上的死亡或失蹤，1 000億元以上直接經(jīng)濟損失，100 000 km2以上的成災面積的災害為巨災［1］。

綜上，不同領域的學者，對巨災的理解與認識有一定的差異，并沒有一個統(tǒng)一的劃分標準，且針對突發(fā)性巨災(如地震、洪澇等)考慮較多，而對漸發(fā)性巨災(如旱災、雪災等)的劃分標準考慮較少。

2 巨災定義

綜上，本文認為巨災是由超強致災因子造成的人員傷亡多、財產(chǎn)損失大、影響范圍廣、救助需求高，且一旦發(fā)生就使受災地區(qū)無力自我應對，必須借助外界力量進行處置的特大自然災害。①致災強度大，巨災通常由某一種特大致災因子或者由重、特大致災因子和其引發(fā)的一系列次生災害形成的災害鏈構成;或者一個特定地區(qū)和特定時段，多種致災因子并存或并發(fā)形成的多災種疊加構成。②災害損失重，巨災通常造成大量的人員傷亡，巨額的財產(chǎn)損失，嚴重的經(jīng)濟社會和自然環(huán)境影響，形成大范圍的災區(qū)。③救助需求高［35］，巨災的應急救助和恢復重建等通常需要更大區(qū)域甚至國家層面的扶持救助，有時國際援助也不可或缺。

3 巨災劃分標準

災害形成過程包括由突發(fā)性致災因子引發(fā)的災害動力學過程以及由漸發(fā)性致災因子累積形成的災害生態(tài)學過程［36］，兩種類型巨災所用指標與相應標準也存在差異。

3.1 突發(fā)性巨災劃分標準

根據(jù)作者較早前詳細整理了1989－2009年全球巨災案例［1］，本文補充了2010－2011年全球巨災案例(表2)。綜合分析認為，突發(fā)性巨災的劃分標準可采用致災強度、死亡人口、直接經(jīng)濟損失和成災面積等4項指標，具體為:致災強度達到或超過百年一遇(地震震級按照里氏震級標準劃分，達到7.0級以上即認為達到百年一遇);死亡人口(包括因災死亡人口和失蹤1個月以上的人口)超過1萬人;直接經(jīng)濟損失(因災造成的當年財產(chǎn)實際損毀的價值)超過1 000億元;成災面積(因災造成的有人員傷亡或財產(chǎn)損失，或生態(tài)系統(tǒng)受損的災區(qū)面積)超過10×104km2;且同時滿足以上4個指標中的任意2項。

表2 1991－2011年全球巨災基本情況

按照此標準，表2中青海玉樹地震未達到巨災，海地7.3級地震、巴基斯坦洪災有2項指標達到標準，汶川特大地震災害4項指標均達到標準，屬于典型巨災;其余9個均有3個指標達到標準。經(jīng)與災害領域相關專家咨詢討論，以上劃分結果與專家判斷結果基本一致。

3.2 漸發(fā)性巨災劃分標準

目前尚未見到漸發(fā)性巨災劃分標準的討論。旱災是我國主要的自然災害類型之一，1949年以來，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的旱災也有發(fā)生，例如，1959－1961年3年大旱造成數(shù)萬人死亡。下文以旱災為例，探討漸發(fā)性巨災的劃分標準。

旱災巨災的劃分標準不適合用致災強度表達。旱災致災與成害過程復雜，僅干旱致災就可劃分為氣象干旱、水文干旱、土壤干旱和社會經(jīng)濟干旱［38］，不同類型的干旱其表征指標不同，衡量標準不一，所用的數(shù)據(jù)與方法也存在較大差異，且以上4種類型的干旱強度與旱災損失之間的關系也并非線形關系，各類型干旱致災與成害關系的尚不明確。

從農(nóng)作物損失和需救助人口角度表征旱災巨災。旱災導致農(nóng)作物歉收或絕收、人畜飲水困難等諸多問題，工業(yè)生產(chǎn)、城市供水、生態(tài)環(huán)境等都會隨著干旱持續(xù)而受到不同程度影響。當前，對旱災直接影響的計量涉及農(nóng)作物受旱面積、成災面積、絕收面積，作物減產(chǎn)數(shù)量、地區(qū)食物短缺數(shù)量和饑荒人口數(shù)量，畜牧業(yè)遭受損失情況，人畜飲水困難程度，土壤、池塘干涸程度等方面［39－41］。國家自然災害情況統(tǒng)計制度［42］中將“受災人口、飲水困難人口、飲水困難大牲畜、農(nóng)作物受災面積、成災面積、絕收面積、草場受災面積、需口糧和飲水救助人數(shù)”等指標列入旱災情況統(tǒng)計中;不難看出，統(tǒng)計制度中飲水困難人口、需救助人口等體現(xiàn)“以人為本、民生優(yōu)先”救災理念的指標成為新亮點。《國家自然災害救助應急預案》［43］中也提出“干旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數(shù)占到農(nóng)牧業(yè)人口一定比例，或者達到一定數(shù)量級別時，國家啟動相應等級的救災響應”。鑒于此，選取旱災損失程度、需救助規(guī)模指標，其中前者綜合農(nóng)作物受災面積與成災面積指標，后者綜合需救助人口、受災人口和成災人口等指標。

建國以來重大旱災分析。1949年以來，中國遭受多次重大旱災過程，基于文獻［44－46］和人均耕地面積等資料，得到中國重大旱災損失情況(表3)。結合旱災描述，提出從旱災農(nóng)作物損失、需救助人口和直接經(jīng)濟損失3方面，農(nóng)作物成災面積、農(nóng)成災比例、成災人口、需救助人口比例和直接經(jīng)濟損失5個指標確定旱災巨災標準(表4)。其中，農(nóng)作物成災面積確定標準依據(jù)突發(fā)性巨災標準中對成災面積的相關規(guī)定，結合主要農(nóng)業(yè)省份耕地面積比例，測算得到農(nóng)作物成災面積標準為5×104km2;根據(jù)資料對農(nóng)作物成災比例和成災人口的描述，確定農(nóng)作物成災比例標準為60%，成災人口標準為5 000萬人;結合資料和國家救災應急I級響應啟動標準(需救助人口占農(nóng)牧業(yè)人口的比例超過30%)，確定需救助人口比例(需救助人口占受災人口的比例)標準為30%;直接經(jīng)濟損失與突發(fā)性巨災相同。

3.3 巨災劃分標準

突發(fā)性與漸發(fā)性災害因致災機理與成災過程差異，巨災劃分指標與標準不同。雪災屬于漸發(fā)性自然災害，但其造成的損失形式與旱災存在較大差異，但與突發(fā)性災害基本一致，因此，本文認為雪災巨災的劃分標準可參考突發(fā)性巨災。綜上，給出突發(fā)性、漸發(fā)性巨災劃分標準(表4)，可見突發(fā)性巨災和雪災等漸發(fā)性巨災的劃分標準，通常由100年一遇的致災因子引起，造成10 000人以上的死亡，1 000億元人民幣以上的直接經(jīng)濟損失，100 000 km2以上的成災地區(qū);旱災等漸發(fā)性巨災的劃分標準，通常造成60%以上的農(nóng)作物成災，50 000 km2以上的成災地區(qū)，5 000萬人的成災人口，30%以上的受災人口需要政府救助，1 000億元人民幣以上的直接經(jīng)濟損失。當然，巨災劃分指標及其標準也不是固定的，需結合公民收入水準、經(jīng)濟指數(shù)、物價指數(shù)等因素，適時調整巨災損失金額，或毀壞數(shù)量標準。巨災量化標準、巨災損失金額或巨災毀壞數(shù)量標準在不同國家之間可能差異較大，值得深入討論。

表3 建國以來我國重大旱災損失基本情況

表4 巨災劃分標準

4 巨災研究展望

國內(nèi)對巨災的研究較多，但絕大多數(shù)是從保險角度探討巨災風險轉移，包括以保險為支撐的巨災風險管理［47］，保險業(yè)巨災損失賠付能力［48］，巨災保險費率、實施機制等現(xiàn)狀、問題和展望［49］。2008年初南方低溫冷凍與雪災、汶川特大地震發(fā)生后，有部分研究者開始探討巨災損失評估［50］、巨災救援與救助和巨災后恢復［51］等問題，并形成了部分研究成果。然而，由于對巨災定義與劃分標準等基本問題的理解存在差異，巨災研究成果有效推廣的基礎不穩(wěn)，導致巨災理論研究的深入性與廣度，研究成果的應用等受到限制。上述部分，綜合前人相關研究成果，結合近年來全球典型災害案例，提出了對巨災定義和劃分標準的認識，旨在能為繼續(xù)推動巨災研究提供參考與討論材料。

作者結合多年來從事災害領域相關研究和管理工作的實踐，查閱國內(nèi)外對巨災研究的最新趨勢，綜合認為，未來一段時間巨災研究的主要問題集中在以下幾個方面:巨災風險如何形成?“多災種疊加”、“災害鏈”巨災風險形成過程存在哪些差異?如何開展巨災損失評估?巨災救助如何開展，與一般性災害救助的主要差別在哪里?如何有效防范巨災等等。

這些問題的解決單學科難以完成，必須綜合災害學、經(jīng)濟學、社會管理學等多學科才能對巨災得到較合理的理解。要從區(qū)域災害系統(tǒng)的結構、功能［36］入手，加深理解巨災(風險)形成的動力學與非動力學機制。即首先需要理清其基本定義和劃分標準，這是從事巨災研究的前提和基礎;然后需要應用多學科的方法對巨災的特征、(風險)形成過程、量化研究及其應用進行深入的系統(tǒng)研究和探討，其中巨災風險、損失定量評估研究顯得尤其關鍵，只有通過定量評估才能提取出形成巨災風險、損失的主要影響因子集，得出巨災風險時空格局，從而為政府風險管理和減災決策提供科學依據(jù)。

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