深化改革：破除“堅冰”活水來
——貫徹落實十八大會議精神，促進煤炭工業(yè)科學發(fā)展系列述評之三

文/本刊評論員

歲末之際，國務院有關改革電煤價格“雙軌制”意見出臺，為沉悶一年的煤炭市場增添了一抹亮色。實施多年的電煤價格“雙軌制”正式退出，標志著我國電煤市場化改革乃至整個煤炭產業(yè)鏈市場化改革邁出重要一步。

如果用一個詞語來概述中國新時期以來30多年的社會進程，那非“改革”莫屬?！案母铩备鞘舜髨蟾嬷凶钪匾年P鍵詞之一，全文出現86次。在這份充滿改革創(chuàng)新氣息的報告里，字里行間傳遞出諸多改革新指向。報告強調：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端?！?/p>

煤炭工業(yè)作為我國重要的基礎能源產業(yè)，伴隨著我國市場經濟體制的確立和改革發(fā)展的進程，全行業(yè)在市場化改革中進行了深入探索和實踐，改革的理念不斷加深，市場化的運行機制逐步確立，煤炭工業(yè)的發(fā)展質量和效益大幅提升。

然而，作為大宗資源性產品和基礎能源產業(yè)，煤炭工業(yè)的改革與整體社會經濟改革發(fā)展的進程比較，還明顯滯后，一些深層次的體制機制障礙還未破除，改革的深度和領域還有待拓展。煤炭工業(yè)仍需以改革創(chuàng)新來激發(fā)活力，增強發(fā)展力和競爭力。

堅持改革發(fā)展，煤炭市場經濟體制逐步完善

自上世紀 90年代開始，特別是“十五”規(guī)劃以來的十多年來，在改革大潮的推動下，煤炭行業(yè)積極破除計劃經濟的體制障礙和發(fā)展模式，深化行業(yè)改革，增強發(fā)展活力。以煤炭訂貨市場化改革逐步推進為標志，煤炭價格逐步放開。同時，煤炭市場化改革逐步向多領域邁進，在改革的深層次上進行探索，煤炭行業(yè)對于市場化改革的認識不斷加深，煤炭市場運行機制不斷完善，相關配套領域的改革也在逐步推進，全行業(yè)的改革發(fā)展邁出了堅實的步伐，取得顯著成績。

結合中國煤炭工業(yè)協(xié)會的調研數據和其他相關資料來分析，煤炭行業(yè)市場化改革的業(yè)績大體可以歸結為以下幾方面。

首先，煤炭企業(yè)的市場化改革意識不斷增強，市場經營機制逐步完善。大型煤炭企業(yè)充分運用市場機制破解煤炭供需矛盾，主動與用戶簽訂中長期協(xié)議，對用戶實行個性化管理，按需求組織生產，煤炭供應效率明顯提高。同時，煤炭企業(yè)積極探索符合市場經濟運行規(guī)律的交易模式，推動區(qū)域性煤炭交易市場快速發(fā)展。早在2005年，《國務院關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》就提出，加快建立以全國煤炭交易中心為主體，以區(qū)域市場為補充，以網絡技術為平臺，有利于政府宏觀調控、市場主體自由交易的現代化煤炭交易體系。此后，全國各地煤炭交易市場紛紛籌建，截至目前，全國已相繼建成各類煤炭交易中心30余家。山西太原、河北秦皇島、大連東北亞等國家煤炭應急儲備基地和體系開始建立。區(qū)域性煤炭交易中心的逐步建立和功能的日益發(fā)揮，標志著全國煤炭交易市場體系日漸成形。

其次，政府行政干預弱化，煤炭不斷向市場開放，煤炭價格市場化改革不斷取得新突破。在國家相關政策引導、煤炭需求持續(xù)大幅增加拉動、我國煤炭進口量持續(xù)增長等多重因素影響下，我國煤炭市場價格逐漸與國際煤炭價格接軌，反映資源稀缺程度、市場供需關系、礦區(qū)環(huán)境和煤礦安全成本的價格機制正在逐步建立。在這種情況下，發(fā)改委于2009年末下發(fā)《關于完善煤炭產運需銜接工作的指導意見》，明確2010年度煤炭視頻會、銜接會以及匯總會一并取消，電煤合同由煤炭企業(yè)和電廠自主談判。這意味著由政府主導多年的年度煤炭訂貨機制成為歷史。業(yè)界認為這種舉措是割掉了煤炭“計劃的尾巴”。而不久前電煤價格“雙規(guī)制”的終結，標志著煤炭價格市場化改革向縱深邁進，必將對煤炭行業(yè)整體性深入改革產生強勁推動作用，煤炭工業(yè)的發(fā)展面貌必將為之一新。

第三，煤炭企業(yè)的市場主體地位大幅提升，煤炭投融資改革取得較大進展。隨著市場化改革的不斷深入，政府的行政干預逐漸減少，市場配置資源的功能不斷增強，煤炭企業(yè)經營自主權逐步擴大，煤炭企業(yè)成為真正的投資主體和市場主體，煤炭企業(yè)根據市場需求決定經營方向、投資取向、產能規(guī)模、產品市場價格和選擇內部管控模式、人事與薪酬制度等的能力越來越強，企業(yè)自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的環(huán)境逐步改善。煤炭企業(yè)市場化發(fā)展的意識和信心大幅提升。

此外，煤電一體化改革發(fā)展取得較大進展。在國家產業(yè)政策的指導協(xié)調下，煤電雙方打破行業(yè)與體制壁壘，以資產為紐帶結成戰(zhàn)略聯(lián)盟，上下游一體發(fā)展，實現互惠共贏。隨著煤電一體化的發(fā)展，發(fā)電企業(yè)由參股煤炭變?yōu)橹\求控股，電力行業(yè)煤炭產量大幅增加。截至目前，五大電力集團擁有生產煤礦、在建煤礦和改擴建煤礦80多處，2012年煤炭總產量預計超過2.5億噸；13家大型煤炭企業(yè)權益裝機容量超過1億千瓦。總之，煤電一體化這種產業(yè)發(fā)展模式，打破了行業(yè)壁壘，使得煤炭、電力兩大行業(yè)增強了互補性，擴大了依存度，在資金、原料、物流和終端能源上形成一個完整的產業(yè)鏈，產生新的利潤增長點。這是一種產業(yè)結構的跨越和升級。

歷經十多年的探索和實踐，煤炭市場化改革不斷取得新突破，改革的領域在逐漸拓寬，煤炭市場經濟運行體制逐步完善，煤炭行業(yè)的整體市場競爭力和能源供應保障能力明顯提升，這些都為煤炭工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造了條件。

終結“雙軌制”，推動煤炭改革向縱深拓展

2012年12月25日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，意見提出，自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格“雙軌制”。

至此，業(yè)界廣泛關注的電煤價格并軌改革終于塵埃落定。

《意見》提出改革的主要任務包括：建立電煤產運需銜接新機制，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主協(xié)商確定價格；加強煤炭市場建設，加快健全區(qū)域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場；繼續(xù)實施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機制，當電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應調整上網電價，同時將電力企業(yè)消納煤價波動的比例由30%調整為10%；推進電煤運輸市場化改革，鐵道部、交通運輸部要對大中型煤電企業(yè)簽訂的中長期電煤合同適當優(yōu)先保障運輸；推進電力市場化改革，鼓勵煤電聯(lián)營，增強互保能力。

業(yè)界人士指出，此次改革專門由國務院層面發(fā)文，既體現了國家對電煤并軌問題的重視，也表明電煤并軌改革因牽扯多方利益而進程之曲折。因而，這不啻為近年來我國能源領域最有意義的改革舉措。

煤炭價格“雙軌制”肇始于上世紀90年代中后期，帶有鮮明的時代烙印。其時，國家對部分電力企業(yè)實行重點訂貨合同管理，國家在資源、運力方面給予重點保障。重點電煤以外按市場規(guī)則，簽訂交易合同，其數量、價格由煤電雙方協(xié)商而定。由于重點電煤與市場煤在資源供給、運力配置和價格水平上存在著明顯差異，限制了市場機制作用的發(fā)揮，造成不公平競爭，影響了煤炭的穩(wěn)定供應，越來越不適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求。

2012年以來，煤炭供需形勢出現了近年來少有的寬松局面，重點合同電煤與市場煤價差明顯縮小，電力企業(yè)經營狀況有所改善，電煤價格并軌改革的條件基本成熟。

黨的十八大報告指出，要“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。

不久之前召開的中央經濟工作會議進一步強調，必須全面深化改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙。

這次國家抓住有利時機，取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌，體現了黨和政府推進資源性產品市場化改革的決心。

對此，中國煤炭工業(yè)協(xié)會會長王顯政指出：取消電煤價格雙軌制是電煤定價機制的重大轉變，也是能源市場化改革的重要環(huán)節(jié)，對于推進企業(yè)深化煤炭及相關行業(yè)市場化改革、構建公平有序的市場環(huán)境、建立長期穩(wěn)定的電煤供應保障機制具有十分重要的意義。

可以說，取消電煤價格“雙軌制”，只是煤炭價格市場化改革邁出的關鍵一步，從某種意義上說，也只是一個開端。要想改革取得實效，各方配套改革必須緊密跟進，相互促進，形成改革合力。在繼續(xù)實施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機制的基礎上，推進煤炭運輸和電力市場化改革，建立公開公平的運力配置機制，清除權力尋租空間。電價改革和鐵路運力分配等相關改革應盡快提上改革日程。

更為重要的是，煤炭行業(yè)要以取消煤炭價格“雙軌制”改革為契機，大膽探索，在整個煤炭產業(yè)鏈市場化改革中深入拓展，將改革向縱深推進。進一步確立企業(yè)市場化主體地位，加大煤炭投融資改革力度，擴大經營自主權。改革政府管理職能，政府在做好宏觀調控的基礎上，要強化服務職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，減少過多干預行為；繼續(xù)加強煤炭市場建設，探索建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的統(tǒng)一開放、競爭有序、規(guī)范高效的煤炭交易市場體系；推進煤炭稅費改革，進一步清理整頓涉煤稅費，徹底取消各種不合理費用，減輕企業(yè)負擔；加大推進電力體制和鐵路運輸改革，等等。

總之，只有進一步深化煤炭市場化改革，堅信市場化改革是優(yōu)化資源配置、理順煤炭供求關系的正確途徑和有力保障，以改革之力破除體制機制的阻障，不斷完善煤炭工業(yè)市場化運行機制，才能從源頭上掘開發(fā)展之“堅冰”，引來發(fā)展之“活水”，才能紓解發(fā)展之困局，破解發(fā)展之難題，煥發(fā)發(fā)展之活力，推動煤炭工業(yè)健康有序發(fā)展，提升全行業(yè)的科學化發(fā)展水平。