我國林地保護(hù)利用管理政策研究

程小玲，吳滿元，唐小平

（1 國家林業(yè)局林業(yè)工作站管理總站,北京 100714；2 國家林業(yè)局駐福州森林資源監(jiān)督辦，福州 350002；3 國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，北京 100714）

改革實踐

我國林地保護(hù)利用管理政策研究

程小玲1，吳滿元2，唐小平3

（1 國家林業(yè)局林業(yè)工作站管理總站,北京 100714；2 國家林業(yè)局駐福州森林資源監(jiān)督辦，福州 350002；3 國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，北京 100714）

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是建設(shè)生態(tài)文明的重要基礎(chǔ)。面臨應(yīng)對氣候變化、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、建設(shè)生態(tài)文明等新機(jī)遇，也存在政策執(zhí)行效果有待提高、政策及制度設(shè)計單一、審核審批有待完善等問題，需完善創(chuàng)新機(jī)制、分區(qū)施策以及審核審批程序和經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用等方面相關(guān)政策及措施。

保護(hù)；管理；利用；林地；政策

林地作為林業(yè)生產(chǎn)重要的生產(chǎn)資料，是森林賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。林地管理是林業(yè)工作中的一項基礎(chǔ)性、根本性和長期性的重要工作，是落實國土資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩項基本國策的重要手段，關(guān)系促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的長遠(yuǎn)大計。政策是影響林地利用的重要因素。新時期新形勢下，分析現(xiàn)行林地保護(hù)管理政策，探討嚴(yán)格、科學(xué)、協(xié)調(diào)、可行的林地保護(hù)利用管理政策，對貫徹落實科學(xué)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義和作用。

1 現(xiàn)有林地管理政策評價

1.1 現(xiàn)狀

新中國成立以來，特別是1998年《中華人民共和國森林法》修改實施以來，黨和國家高度重視林業(yè)工作，發(fā)布了一系列涉及林地保護(hù)利用管理的法律法規(guī)和政策規(guī)定，實現(xiàn)了林地保護(hù)利用管理有法可依。

1.1.1 林地宏觀政策

適用于林地管理的宏觀政策主要有《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》，以及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關(guān)法律法規(guī)，為加強(qiáng)林地及森林資源管理、推進(jìn)林業(yè)建設(shè)和發(fā)展提供了重要的法制保障。

1.1.2 林地保護(hù)政策

①國家林業(yè)局1996年發(fā)布了《林地權(quán)屬爭議處理辦法》，對爭議處理權(quán)的行使、處理依據(jù)、處理程序、獎懲等提出了具體規(guī)定；②國家林業(yè)局2000年發(fā)布了《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，對登記權(quán)行使、登記、變更、注冊提出要求和條件；③國務(wù)院1998年下發(fā)了《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》，對增強(qiáng)林地保護(hù)意識、全面清理和糾正毀林開墾、亂占林地的行為、嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地做出了具體要求和規(guī)定。

1.1.3 林地利用政策

①國家林業(yè)局2001年發(fā)布了《占用征用林地審核審批管理辦法》，對占用征用林地的適用條件、申請程序、步驟、審批權(quán)限、植被恢復(fù)等提出具體要求；②國家林業(yè)局聯(lián)合財政部2002年出臺了《森林植被恢復(fù)費征收使用管理暫行辦法》，對森林植被恢復(fù)費的性質(zhì)、征收標(biāo)準(zhǔn)、收取權(quán)限、使用、管理、違規(guī)處理等提出了具體規(guī)定；③國家林業(yè)局2003年出臺了《占用征用林地審核審批規(guī)范》，對建設(shè)項目占用征用林地的條件和范圍、申報材料要求、占用征用林地的受理要求、審核審批管理等提出了具體規(guī)定；四是第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會2001年通過了《中華人民共和國刑法修正案（二）》，規(guī)定了非法占用林地的刑事責(zé)任；2005年，最高人民法院配套通過了《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。

各地為貫徹落實上述法律、政策，還出臺了一些地方法規(guī)和政策，這些法律、法規(guī)、規(guī)章和政策構(gòu)成了當(dāng)前我國林地保護(hù)利用管理的法律政策體系。

1.2 取得的成效

1.2.1 實施了林地用途管制，促進(jìn)了林地保有量和森林覆蓋率的穩(wěn)步增長

我國林業(yè)嚴(yán)格規(guī)定林地必須用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，嚴(yán)格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、控制林地專為其他農(nóng)用地、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)公益林地，積極防患、制止、糾正和查處各種破壞林地及擅自將林地改變?yōu)榉橇值氐刃袨榘l(fā)生，保護(hù)了林業(yè)發(fā)展的陣地[1]。尤其是1998年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》后，一些地方政府把制止毀林開墾、保護(hù)林地列入政府重要議事日程，加強(qiáng)了林地保護(hù)管理，保障了林地保有量的穩(wěn)步增長。

1.2.2 加強(qiáng)了林地權(quán)屬管理，保護(hù)了林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號）頒發(fā)后,全國先后開展了以明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，把確權(quán)發(fā)證作為林權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容[2]，基本做到了林權(quán)登記發(fā)證與產(chǎn)權(quán)明晰同步跟進(jìn)，保障了林農(nóng)合法權(quán)益，大大激發(fā)了林農(nóng)保護(hù)、合理利用和經(jīng)營林地的積極性。

1.2.3 建立了占用征收林地審核審批制度，初步實現(xiàn)了依法有償使用林地

1998 年以來，各級林業(yè)主管部門認(rèn)真履行占用征收林地審核審批職責(zé)，不定期組織開展征占用林地執(zhí)法檢查或包含查處非法占用林地在內(nèi)的林業(yè)專項執(zhí)法行動，加大了對使用林地的監(jiān)管力度，清理和查處了一批亂墾濫占林地案件，使我國的占用征收林地管理取得了突破性進(jìn)展，改變了過去國家建設(shè)用地?zé)o償劃撥的做法，增強(qiáng)了各級政府、用地單位依法用地意識，同時也增強(qiáng)了林農(nóng)及公眾依法保護(hù)林地意思，使林地的使用更加集約高效，有效地遏制了亂占濫用林地的行為，無序使用林地的狀態(tài)得到了有效扭轉(zhuǎn)，維護(hù)了林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，基本實現(xiàn)了依法有償使用林地。

2 林地保護(hù)利用管理面臨的形勢

2.1 應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略凸顯了林地的地位和作用

我國政府在2009年聯(lián)合國氣候變化峰會上作出了“到2020年森林面積比2005年增加4 000萬hm2、森林蓄積比2005年增加13億m3”奮斗目標(biāo)的承諾。林地作為森林賴以生存和發(fā)展的根基，“雙增目標(biāo)”將保護(hù)利用林地提高到了國家目標(biāo)和戰(zhàn)略高度。根據(jù)第七次全國森林資源清查數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有的4 000多萬hm2宜林地，自然條件大都比較差，其中立地條件好的僅占13.21％，差的占到52.14％。這些宜林地60％分布在內(nèi)蒙和西北等干旱半干旱地區(qū)，造林條件越來越惡劣，造林難度越來越大；我國中幼齡林面積占森林面積的2/3，由于認(rèn)識、資金等原因，森林經(jīng)營欠賬嚴(yán)重，森林質(zhì)量整體不高。實現(xiàn)“雙增目標(biāo)”任務(wù)艱巨。林地是實現(xiàn)“雙增目標(biāo)”的基礎(chǔ)保障。強(qiáng)化林地的嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)合理利用關(guān)系到我國應(yīng)對氣候變化的國際形象問題。

2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型為提升林地的地位和作用創(chuàng)造了機(jī)遇

目前，生態(tài)差距已成為我國與發(fā)達(dá)國家重要的差距之一。在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展綠化經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展是今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體趨勢。而且隨著我國物質(zhì)產(chǎn)品短缺時代的結(jié)束，公眾對生態(tài)問題越來越關(guān)注，對生態(tài)需求越來越強(qiáng)烈。增強(qiáng)我國生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，滿足社會和公眾對生態(tài)產(chǎn)品的迫切需求，已成為林業(yè)部門最艱巨、最迫切的任務(wù)。林地是森林生態(tài)產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，保障基礎(chǔ)的生態(tài)用地，提供社會需要的生態(tài)產(chǎn)品成為新時期林地的重要職能之一。

2.3 建設(shè)生態(tài)文明的新戰(zhàn)略提升了林地的使命

黨的十七大提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求，黨的十八大進(jìn)一步提出樹立生態(tài)文明理念，明確把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，聯(lián)合國指出，森林這一主題對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持各種形式的生命是必不可少的，要拯救地球的生態(tài)環(huán)境，必須拯救地球的森林[3]。林地是森林賴以生存和發(fā)展的根基，，保護(hù)和發(fā)展林地資源、強(qiáng)化林地管理是建設(shè)生態(tài)文明的重要前提和基礎(chǔ)。

2.4 統(tǒng)籌人口、資源、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，人地壓力加大

我國人口多，總量仍處于持續(xù)增加的階段，據(jù)預(yù)測，到2035年將達(dá)到高峰。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，需要更多的土地作為支撐，隨著人口總量的增加，18億畝耕地紅線要堅守，林地保護(hù)壓力加大。

3 林地保護(hù)利用管理政策存在的主要問題

3.1 政策執(zhí)行效果有待進(jìn)一步提高

當(dāng)前，林地流失依然嚴(yán)重，非法占用林地行為屢禁不止，第六次森林資源清查期間，全國林地轉(zhuǎn)變?yōu)榉橇值孛娣e為1 011萬hm2，第七次森林資源清查期間仍然高達(dá)832萬hm2。一些建設(shè)單位不按規(guī)定辦理征占用林地手續(xù)，未批先占、少批多占等行為時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，2011年共查出違法占用征收林地項目380項，涉案面積1 012.2 hm2。2012年，全國共查出違法占用征收林地項目789項，面積1 663.2 hm2；毀林開墾97起，面積104.4 hm2。

3.2 政策和制度設(shè)計較為單一

目前林地保護(hù)管理的政策多偏向于一刀切或單一化，占用征收林地補(bǔ)償和植被恢復(fù)費標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而不分區(qū)域自然地理狀況、森林資源豐度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、生態(tài)脆弱狀況等區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)出現(xiàn)了由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低而多占地、多征地現(xiàn)象，部分地區(qū)出現(xiàn)又由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高而負(fù)擔(dān)沉重，難以起到經(jīng)濟(jì)杠桿作用。目前，占用征收林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，在全國大部分地區(qū)，占用征收同一地區(qū)、相近條件林地的補(bǔ)償費一般只有耕地補(bǔ)償費50％，廣東等省這一比例僅為30％左右，并且在具體實施過程中對經(jīng)營性項目和公益性項目占用林地實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的收費政策，客觀上導(dǎo)致了建設(shè)項目、經(jīng)營性項目選址向林地轉(zhuǎn)移甚至向公益林地，政策導(dǎo)向上不利于林地保護(hù)[4]。

3.3 占用征收林地的審核審批環(huán)節(jié)有待完善

目前辦理占用征收林地審核審批手續(xù)是在建設(shè)項目批準(zhǔn)或核準(zhǔn)后，建設(shè)單位申請辦理土地審批前，定位于土地審批的前置審核。這樣容易導(dǎo)致項目選址、路線已經(jīng)確定并規(guī)劃設(shè)計已完成后才報林地主管部門審批，特別是對投資巨大并且有嚴(yán)格竣工期限的重點工程，如要穿越自然保護(hù)區(qū)、重點公益林區(qū)，或者占用珍貴瀕危野生動植物繁衍地，林地主管部門也難以否決建設(shè)項目或要求其重新選址或者繞道而行，難以很好地落實節(jié)約集約利用林地的要求。

4 完善林地保護(hù)利用政策的思考

4.1 與時俱進(jìn)，創(chuàng)新政策機(jī)制

4.1.1 建立和完善林地保護(hù)任期目標(biāo)責(zé)任制度

各級政府要建立林地保護(hù)任期目標(biāo)責(zé)任制，政府一把手為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人，把林地保護(hù)任期目標(biāo)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的硬指標(biāo)，對本行政區(qū)內(nèi)的林地保護(hù)管理負(fù)總責(zé)。

4.1.2 占用征收林地定額納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度計劃

將征占用林地定額和林地轉(zhuǎn)用計劃納入國家發(fā)展計劃。對各省、自治區(qū)、直轄市征占用林地總量，按照確定的5年定額和年度轉(zhuǎn)用計劃進(jìn)行供給和管理。建議國家每5年組織編制或修訂并頒發(fā)一次全國占用征收林地定額，并將年度林地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)作為國家發(fā)展計劃的重要組成部分，下達(dá)各省執(zhí)行。

4.1.3 繼續(xù)實行林地用途管制

應(yīng)高度重視國土資源和生態(tài)保護(hù)，站在可持續(xù)發(fā)展高度，在研究并建立科學(xué)合理的用于土地用途分區(qū)管制的土地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)、土地利用分類指標(biāo)體系，建立服務(wù)于土地用途分區(qū)管制的土地用途變更動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)體系，制定較具彈性的土地用途分區(qū)管制規(guī)則的基礎(chǔ)上，實施林地用途管理[5-6]?，F(xiàn)階段，著重對現(xiàn)有林地，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地；實行商品林和公益林分類管理，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)公益林。保障林業(yè)生態(tài)工程、產(chǎn)業(yè)基地和生態(tài)文化基地使用林地，保障國家能源基地、國家級電網(wǎng)建設(shè)、油氣干線管網(wǎng)建設(shè)，國家交通、港口等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用林地，限制工礦企業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地，合理引導(dǎo)商業(yè)性經(jīng)營企業(yè)使用林地。

4.2 分區(qū)施策，差別管理

根據(jù)各區(qū)域自然與社會經(jīng)濟(jì)條件、資源環(huán)境承載能力、林地的主體功能和利用方向、自然生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求等情況，制定更加切合區(qū)域?qū)嶋H的差別化管理政策[7]。一是與主體功能相適應(yīng)，分別優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)制訂差別林地保護(hù)管理政策[8]；二是與林業(yè)發(fā)展區(qū)劃相適應(yīng)，根據(jù)各區(qū)自然地理條件、林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等制訂差別化的林地保護(hù)利用政策，形成對林地的保護(hù)利用行為符合各區(qū)域主體功能定位的利益導(dǎo)向機(jī)制。

4.3 完善審核審批程序，嚴(yán)格保護(hù)和合理利用林地

實行占用征收林地審核審批提前介入制度和后期監(jiān)督制度[9]。實行工程占用征用項目前期專家評估，對建設(shè)項目占用征收林地的必要性、建設(shè)項目選址、用地規(guī)模等進(jìn)行預(yù)先評估審查，未經(jīng)林地主管部門提出審查意見，或未按審查意見提出的建議修改的建設(shè)項目，林地主管部門可以不安排年度占用征收林地定額指標(biāo)，不審核同意或批準(zhǔn)占用征收林地。建設(shè)項目選址應(yīng)進(jìn)行多方案比較，按照工程建設(shè)不占或者少占林地的原則，優(yōu)先采用占用林地少的選址方案。通過預(yù)先審查，為占用征收林地終審提供基礎(chǔ)和保證，既節(jié)約行政成本，也盡量減輕工程建設(shè)對林地及森林資源的破壞[10]，避免工程建設(shè)已成定局后才申請林地主管部門審批的被動局面。工程項目實施后，林地主管部門要對占用征用林地項目建設(shè)過程實行定期或不定期的跟蹤監(jiān)督檢查。

4.4 利用價格杠桿，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國今后的重大戰(zhàn)略任務(wù)。探討推進(jìn)資源價格改革，理順資源產(chǎn)品價格關(guān)系，使其能夠真實反映資源產(chǎn)品價值和市場供求狀況[11]。借鑒當(dāng)前國家正進(jìn)行的土地征收制度改革，鑒于林地的外部性、公共性和稀缺性，穩(wěn)步推進(jìn)林地占用征收收費改革，抓緊修訂補(bǔ)償和安置林地標(biāo)準(zhǔn)，按照林地類別，實施有差別的收費模式，通過價格杠桿，調(diào)節(jié)林地的總供給，促進(jìn)用地單位節(jié)約集約使用林地。嘗試性引入市場機(jī)制，即根據(jù)林地的需求和林地價值，逐步建立反映需求狀況和資源稀缺程度的占用征收收費確定機(jī)制[12-13]，政府部門淡出相關(guān)費用確定機(jī)制，給予必要、適度的指導(dǎo)和調(diào)控，主要由林地價值決定占用征收費用取費至少應(yīng)包括利用林地的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（或者體現(xiàn)為合理的價內(nèi)資源稅）、林地利用過程中的各項成本（直接成本）、征占用項目建設(shè)過程中對環(huán)境造成污染的治理成本（環(huán)境成本）。具體措施為林地利用時，根據(jù)林地性質(zhì)、區(qū)位、用途、地上附著物等采用不同收費標(biāo)準(zhǔn)，將所收費用用于林業(yè)建設(shè)。與此相配套，一是完善林地資源資產(chǎn)評估工作；二是引入稅收杠桿，進(jìn)行稅制改革，制定并實施有利于節(jié)約林地資源和生態(tài)建設(shè)的稅收政策，保障林地資源價格改革順利進(jìn)行。

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［責(zé)任編輯：鄭德勝］

Research on Management Policies of Forestland Protection and Utilization in China

CHENGXiao-ling1，WUMan-yuan2，TANGXiao-ping3
(1.The General Management Station of Forestry Work Station of National Forestry Bureau,Beijing 100714, China;2.National ForestryBureau in Fuzhou Forest Resource Supervision Office，F(xiàn)uzhou 350002,China; 3.Survey&PlanningInstitute ofNational ForestryBureau,Beijing100714,China)

Forestland is an important natural and strategic resource in national scale,and the important basis for the construction of ecological civilization.they face many new challenges of climatic change, transition ofeconomic strategyand construction ofecological civilization.And even there are many problems in protection,utilization and management of forestland,for example,executive effects of the policies need to improve,format of design and constitution for the policies are single,examination and approval of the policies need to be perfect.To solve these problems,it needs to perfect the relevant policies and measures about innovation mechanism,division implementation,examination and approval procedures and economic adjustment for the protection,utilization and management offorestland.

forestland;management;policy;protection

F321.1

A

1673-5919（2013）03-0016-04

2013-05-02

程小玲（1972-），女，福建古田人，副調(diào)研員，高級工程師，從事生態(tài)及營造林、森林資源保護(hù)等方面管理及研究工作。