土地出讓金收支管理中存在的問題及建議——對延邊州土地出讓金收支情況的調(diào)查

中國人民銀行延邊州中心支行國庫處 金愛花

近年來，土地出讓金收入成為地方財政的重要資金來源，在解決地方財力不足、緩解地方財政支出等方面發(fā)揮了重要作用。但是，對延邊州的調(diào)查表明，土地出讓金收入在征收、使用和管理等方面還存在較多問題。

一、基本情況

（一）土地出讓金收入總量增大，增速較財政收入和GDP快

隨著經(jīng)濟市場化的不斷加深，延邊州經(jīng)濟得到快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值從2009年的450億元增加到2012年的805億元，年均遞增22%。經(jīng)濟的快速增長，推動了地方稅收收入和土地出讓金收入的高速增長。延邊州稅收收入從2009年的23億元增加到2012年的43.83億元，年均遞增20.96%；土地出讓金收入從2009年的4.55億元增加到2012年的15.83億元，年均遞增55.74%。土地出讓金收入的年均增速遠遠高于地方GDP和稅收的增長。

（二）土地出讓金支出各年增長較大，占財政預(yù)算支出比例逐年提高

表1:2009-2012年延邊州土地出讓金收入與財政收入關(guān)系表單位:億元、%

表2:2009-2012年延邊州土地出讓金支出與財政支出關(guān)系表單位:億元、%

延邊州土地出讓金支出從2009年的5.36億元增加到2012年的15.68億元，年均遞增47.88%；土地出讓金支出較財政支出年均增幅高25.86個百分點。

（三）房地產(chǎn)市場與土地交易繁榮，同時帶來稅收和財政預(yù)算收入的增長

近年來，延邊州房地產(chǎn)市場交易價量上升，并出現(xiàn)繁榮景象。據(jù)統(tǒng)計，2012年延邊州完成房地產(chǎn)開發(fā)投資68.5億元，比上年增長37.9%。房屋施工面積735.5萬平方米，增長28.2%。商品房銷售面積299.3萬平方米，增長1.2%，其中商品住宅銷售面積267.0萬平方米，增長4.1%。全年商品房銷售額97.4億元，增長12.7%，其中商品住宅銷售額78.6億元，增長15.3%。房地產(chǎn)價格快速持續(xù)上漲，促進了房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同樣給地方政府帶來了豐厚的收入，2011年和2012年全州土地出讓金收入分別為9.74億元和15.83億元。從與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收看，以2011年為例，延邊州財政預(yù)算收入雖為增長，但由于房地產(chǎn)市場的繁榮，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入仍有不錯的增長，其中：營業(yè)稅收入9.39億元，同比增長14.65%；契稅收入3.35億元，增長57.27%；房產(chǎn)稅1.23億元，增長4.23%；城鎮(zhèn)土地使用稅0.79億元，增長2.34%。

二、土地出讓金收支存在的主要問題

（一）土地出讓金收入占財政預(yù)算收入比例不斷走高，若出現(xiàn)較大波動將影響地方財政財源

1、直接影響

在財政預(yù)算收入構(gòu)成中，稅收收入占比下降，土地出讓金收入占比上升，并在2012年首次超過稅收收入占比，成為地方財政預(yù)算收入的主要財源。2009—2012年，稅收收入占財政預(yù)算收入比例由2009年55.80%下降到2012年的49.35%，幅度達6.45百分點，而土地使用權(quán)出讓金收入占財政預(yù)算收入比例由2009年11.04%增長到2012年17.82%，增加6.78百分點。若土地出讓金收入出現(xiàn)較大變動時，將對地方財政預(yù)算收入產(chǎn)生直接的影響。

2、延申影響

從近幾年延邊州相關(guān)稅款入庫的情況來看,營業(yè)稅、企業(yè)所得稅增長依賴于房地產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等也是如此。房地產(chǎn)價格上漲能有力促進地方財政預(yù)算收入的增長，但價格短期內(nèi)持續(xù)過快上漲并不利于房地產(chǎn)業(yè)及整體經(jīng)濟的長期健康穩(wěn)定發(fā)展，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)拐點，房地產(chǎn)投資和交易下滑，將給地方財政預(yù)算收入及地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長帶來較大的影響。

（二）土地作為固有的稀缺資源，土地出讓金征收制度有待完善目前土地出讓金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用權(quán)期限 （住宅用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)用地40年）內(nèi)的全部使用費，使用期內(nèi)不再征收

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷擴大，征收的土地也相應(yīng)地快速增長，當城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度時，速度必然下降，同時，我們必須保留一定的可耕土地和林地，可征收的土地必將減少。而地方政府對土地出讓收入都以“著眼當前，完成任期目標”為出發(fā)點，這樣的“土地財政”政策將會對往后的財政增收產(chǎn)生較大影響。

（三）土地出讓金收支監(jiān)管缺乏透明度

根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定：“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’管理”。該規(guī)定的出臺在一定程度上解決了土地出讓金收支不規(guī)范，土地收益流失的情況。但由于地方政府相關(guān)職能部門對土地出讓收支情況一般不作官方的公布，社會群眾所獲得的土地出讓收支情況不多，正是由于相關(guān)信息的不公開、不透明、不對稱，土地出讓收支過程缺乏社會性、公眾性的應(yīng)有監(jiān)管，為某些土地出讓相關(guān)管理部門進行暗箱操作提供可能性。

三、政策建議

（一）改革土地出讓金征收制度

改革目前政府一次性收取土地使用權(quán)期限內(nèi)的全部使用費的做法，讓土地出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)，可考慮改成土地使用權(quán)的購買者在使用期限內(nèi)按年度分期支付，這樣才能從源頭上抑制地方政府“土地財政”的舉動和沖動。

（二）強化人行國庫對土地出讓金的監(jiān)管

《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定：“財政部門、國土資源部門、人民銀行機構(gòu)及審計機關(guān)要強化對土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行?！蓖ㄟ^在地方國庫中設(shè)立土地出讓金收支專賬，強化人行國庫對土地出讓金收支的監(jiān)管，推動建立政府土地出讓收入全額上繳國庫、納入財政預(yù)算統(tǒng)一安排的政府土地出讓收支管理體制。

（三）提高土地出讓金收支管理透明度，建立信息資源共享機制。

地方政府應(yīng)切實增強土地出讓金收支管理透明度,定期對社會公開土地出讓金收支情況,接受社會監(jiān)督，杜絕各種形式的非公開出讓土地造成國家財政資金流失現(xiàn)象的發(fā)生。要加強部門合作，實行財政、國土、人民銀行橫向聯(lián)網(wǎng)，通過信息共享平臺對土地征收、儲備、報批、供地及出讓收支等環(huán)節(jié)進行全面的監(jiān)督。