論預算績效問責機制建構

呂 俠

（中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢430073）

一、引言

20世紀80年代，預算績效這一重要的現(xiàn)代預算控制模式，得到許多國家的認可和推廣運用。1982年，英國啟動了“財政改革創(chuàng)新”活動；1983年，澳大利亞展開了“財政管理改進項目”和“項目管理和預算”的革新；新西蘭在1989年頒布了“公共財政法案”；而美國國會則于1993年通過了《聯(lián)邦政府績效和結果法案》。這一系列在預算方面的改革和創(chuàng)新，標志著“一種將配置的資金與可測量的結果聯(lián)結起來的預算模式”的形成［1］。對此，?？酥赋觯哼@些國家正進行某種旨在“為結果而預算”的預算改革［2］。這些改革和創(chuàng)新的特點在于，通過對財政總支出進行有效控制和引導，將財政資金使用權力靈活地下放給各個部門，由各個部門對產(chǎn)出和結果效益負責，并以此保障財政資金運行安全，完成項目結果效益和公共責任。

預算績效與傳統(tǒng)預算的區(qū)別在于：傳統(tǒng)預算強調預算支出導致產(chǎn)出，而預算績效則強調支出的最終結果效益；傳統(tǒng)預算注重“理性”預算分析（計劃—項目預算成本—收益分析），將政治因素從預算過程中排除，而預算績效在確定支出目標和支出總額方面注重發(fā)揮政治家的作用；傳統(tǒng)預算注重預算編制環(huán)節(jié)，輕視預算執(zhí)行；而預算績效則重構預算全過程?？傊?，通過對財政總支出進行有效控制和引導，改變傳統(tǒng)預算只注重項目的投入效率和成本收益的現(xiàn)象，轉而關注項目的結果效益和公共責任，同時也將預算從行政控制轉向政治控制，這對落實公共責任起到了至關重要的作用。

2003年，我國提出預算編制要遵循績效原則，這對完善國家財政體制，深化部門預算改革都具有十分重要的意義。在我國，盡管2003年后對某些預算項目展開了績效評價試點工作，并取得了一定成效，但也暴露出一些問題。為此，財政部2009年印發(fā)了關于《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知，用以指導和規(guī)范預算績效管理工作。從總體來看，我國政府預算仍然采用的是基數(shù)加增長的預算模式，而這種預算模式不僅容易造成政績工程、形象工程，挪用預算資金、改變預算支出用途等行為的發(fā)生，也與公共財政本質要求不相符合，難以為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務。故此，需要按照預算績效的要求逐步解決預算中存在的問題，建立預算績效問責機制，從而實現(xiàn)治國理財?shù)淖罱K目的。

二、政府預算存在的主要問題

由于在預算方面主要采用的是傳統(tǒng)預算方式，即基數(shù)加增長的模式，其存在的主要問題有：

第一，預算目的不明確，配置財政資源不是以結果效益和公共責任為目標，從而導致財政資金投入與產(chǎn)生結果效益不相匹配的現(xiàn)象。威爾達沃夫斯基指出：“預算是為未來制定的：它們代表的是一種意圖，只有在財政年度結束后，我們才知道這些意圖是否被實現(xiàn)。”［3］（P151）為此，在制定預算時要從資金投入后的結果效益來考慮問題，才符合公共預算的真正意圖。但目前政府預算的目的，不是通過對預算資金投入的控制和導向，以此實現(xiàn)事先預定的結果效益和公共責任，即向社會提供所需要的公共產(chǎn)品和公共服務，而是在預算資金投入前，缺乏對結果效益和公共責任的考慮，僅是以一種投入安排，以保障資金運行安全為目的的方式來進行。在這種預算思維模式支配下，預算目的所強調的重點是財政資金支出部門是否能遵守財經(jīng)紀律（預算上限和資金分配額度），以及特定的采購程序和支付程序等，而對財政資金支出的真正目的很少考慮，甚至被忽略，出現(xiàn)手段與目的顛倒的現(xiàn)象。

第二，對預算編制責任沒有明確認定，這也是造成預算申請沒有標準可循的原因，使預算資金分配缺乏可靠的依據(jù)，以致形成誰都不負責任的局面。其實，“預算編制不僅僅是專業(yè)人員的專門工作，更重要的，它是政府的生命源泉，是輸送支撐公共政策得以正常運行的基本生命要素的媒介?！保?］（P1）因此，對預算編制責任問題要有明確劃分，做到用財必問責，這既是公共財政本質要求，也是保障政府有效貫徹公共政策意圖，杜絕預算中的機會主義，使各項公共事業(yè)活動能順利開展的基礎。

在現(xiàn)有預算體制下，政府部門在預算編制和財政資金分配時，沒有充分考慮結果效益問題，對各部門申請預算既沒有明確提出產(chǎn)出測量標準與結果效益目標，也沒有明確要求申請預算部門或項目管理者要承擔相應的預算責任和管理責任。于是便形成了各部門紛紛向財政部門申請領取更多的財政資金，并造成大量的財政資金浪費和閑置，同時也容易誘發(fā)經(jīng)濟腐敗行為的發(fā)生。對此，財政部門雖然采取了下達控制預算資金總額的辦法，來抑制各部門的支出沖動，但仍然不能從根本上解決問題。究其原因，是因為預算支出部門和項目管理者不會因為結果效益差的問題，而承擔相應的責任，不會受到相應的處罰。所以，在預算中必須采取一種有效供給的原則，在預算編制時對“該花的錢堅決滿足”，對那些無結果效益項目的支出一分錢也不給，改變過去撥款上的“討價還價”以及預算中經(jīng)常出現(xiàn)的機會主義傾向，把預算資金分配與結果效益結合起來，充分發(fā)揮預算資金最大的效用。

第三，預算信息缺乏透明度，致使公民無法參與預算決策，使預算執(zhí)行監(jiān)督未能充分發(fā)揮作用。預算是政治，預算制度是政治制度的重要組成部分，“預算不僅是一個經(jīng)濟工具，而且也是一個政治工具”［3］（P326），因此，要實現(xiàn)預算民主，預算公開是前提條件，公民參與是核心，預算執(zhí)行監(jiān)督是保障機制。

近幾年，在社會公眾的強烈要求下，政府預算與“三公”支出有所公開，但就公開透明度來講遠遠達不到IMF的最低要求。據(jù)《中國青年報》報道：2011年在政府財政透明度評分上，全國31個省級政府（直轄市、自治區(qū)）無一及格，81個市級政府僅有7個及格。中央部門沒有一個在預算透明度上得分超過50分。有研究者認為：中央部門不愿意公開部門預算的原因在于，一些花費確實不合法規(guī)，不公開難以向上級交代，公開了受公眾質疑，只好用最籠統(tǒng)、最簡單的方式公開［4］。

至于公民參與預算決策的問題，目前我國采用的是一種代議制民主形式，即人民代表大會制度，這與一些國家的公民參與預算或者直接參與預算決策方式還存在著較大差距。但即便如此，人代會也只是行使審議批準政府預算的權力，并不直接參與預算決策。

在預算執(zhí)行監(jiān)督方面，一是缺乏全面的預算執(zhí)行監(jiān)督體系。預算執(zhí)行監(jiān)督包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督?，F(xiàn)在的預算執(zhí)行監(jiān)督主要是以財政部門為主，審計監(jiān)督則處于事后監(jiān)督。二是監(jiān)督方式和手段落后?，F(xiàn)行監(jiān)督運行機制是以集中性、突擊性、階段性的事后檢查為主，缺乏事前、事中的常態(tài)監(jiān)督。三是無論是財政部門監(jiān)督還是審計部門監(jiān)督，其主要是以財務性監(jiān)督為主，雖然我國對績效監(jiān)督制定了一些相應法規(guī)制度，但在現(xiàn)實中卻很少采用。

第四，預算法制體系不完善，預算缺乏權威性。目前，政府預算是在1994年頒布的《預算法》框架下展開活動，該法已經(jīng)不能充分反映當前社會主義市場經(jīng)濟和公共財政的需求。由于預算法制建設滯后，約束力不強，因而也造成預算執(zhí)行中擅自變更預算用途、預算調整頻繁、預算資金浪費和揮霍的現(xiàn)象十分嚴重。在預算執(zhí)行監(jiān)管中還存在著執(zhí)法力度不夠，對違法違紀人員處罰偏輕的現(xiàn)象。

三、建立預算績效問責機制的思路

公共預算是在履行一種相應的受托責任，這既體現(xiàn)了政府是合法的受托人，有權代表納稅人和公民使用公共資金；同時也反映出政府的公共政策選擇和將要提供什么樣的公共服務，提供多少，提供給誰的問題。這其中，為督促政府官員能負責任地使用公共資金，防止決策者和管理者隨意改變公共資金用途或用于私人目的，在公共預算中必須建立起相應的問責機制，確保公共資金使用安全，最大化實現(xiàn)公共目的。

在現(xiàn)行預算體制中，由于缺乏公共預算問責機制，致使財政收支矛盾依然十分突出，政府越位、缺位現(xiàn)象依然存在。而這些問題產(chǎn)生的根源在于，公共預算決策和財政支出前沒有明確體現(xiàn)出公共需求的績效目標；預算執(zhí)行又缺乏跟蹤監(jiān)督；事后審計監(jiān)督又存在撥款與效果相脫節(jié)的致命缺陷，從而導致問題不斷發(fā)生。基于此，建立和完善預算績效問責機制，既是預算改革的關鍵，也是革除預算體制內弊端的重要方法。

（一）注重提高預算管理效率

傳統(tǒng)預算與公共預算之間最大區(qū)別在于，前者關注的是預算投入效率和成本收益，注重預算的行政控制；后者關注的是預算結果效益和公共責任，注重預算的政治控制。這就從根本上決定了預算績效具有以下特點：

1．以績效為核心，以公眾利益為目標。為此，這就要求預算做到：（1）無論是績效目標設定，還是項目資金效果評價都必須回答在多大程度上增進了公共利益，所獲得利益與撥款相比是否值得等問題。（2）通過評價剔除那些華而不實，又無效益的投資和服務項目，避免政府部門的“過度作為”或“好心辦壞事”，以避免浪費財政資源。（3）所設定的績效目標應該體現(xiàn)社會公眾的要求，而檢驗公共支出評價則必須要有社會公眾參與。

2．運用公共委托代理理論，體現(xiàn)出一種購買理念。在預算績效管理中，政府撥款的目的是為社會公眾提供公共服務，而不是專門用來養(yǎng)機構、養(yǎng)人的。所以，在政府與各個部門的關系上，應將部門視為公共事業(yè)受托人，將預算（基本支出和項目支出）視為代理成本，而績效評價則可視為政府作為委托代理人的監(jiān)督權力。

3．采用成本概念，對公共服務的效果進行量化管理?？冃У牧炕芾碇饕w現(xiàn)在將公共服務具體量化，通過具體數(shù)據(jù)測算、成本指標對比來判定量化管理的優(yōu)劣。例如，某一項公共服務實現(xiàn)量化管理后，其結果效益可以通過與上年度或其他地區(qū)相同項目的對比來評價投入產(chǎn)出的效果。

4．確定“有效供給”原則。有效供給是指與績效相匹配的財政資金供給制度，它要求預算編制對“該花的錢堅決滿足”，而對無績效的支出一分錢也不給，改變了過去撥款上的“討價還價”以及預算中經(jīng)常出現(xiàn)的機會主義傾向，把預算資金分配與業(yè)績考核結合起來，按績效實行獎懲。

預算績效強調政府提供公共服務的質量與成本，注重財政資金使用效率，其內容和意義超出了公共支出管理本身，涵蓋了整個公共管理范疇。因此，在以效益結果為導向的預算績效中，上一年度的績效結果將影響到下一年度的撥款數(shù)額，這是“誰支出誰負責”原則的具體落實，也是問責本身所要達到的目的。

（二）加強預算法制建設，維護預算權威性

現(xiàn)代民主制度的實現(xiàn)，要靠法制來維護。改進與完善我國預算制度必須從法制角度來考量，將預算納入法制化的軌道，從而強化預算權威性。

1．在《預算法》中要詳細、明確和規(guī)范預算編制的具體內容，統(tǒng)一制定出預算編制標準，科學確定預算編制方法，細化預算編制目錄，規(guī)范預算編制程序，做到有法可依，有據(jù)可循。除保留少數(shù)必要的預算外資金，絕大部分資金都應納入預算統(tǒng)一管理，確保預算完整性。

2．嚴格預算審批程序，預算通過后，一般情況下不允許隨意調整。對必須做出適當調整的預算項目要有明確界定，政府行政首長對預算調整方案要簽署明確意見，上報人大常委會審議，通過后向社會公布才能生效。規(guī)范決算報告和審計報告的具體內容，確保預算信息的真實性、可靠性，對不涉及國家安全的信息內容要及時地向社會公布，對那些違反預算規(guī)定的行為要進行嚴厲懲處，以維護預算權威性。

3．我國相繼出臺了一些關于問責規(guī)定和制度，但有關全國性法律，特別是預算績效問責規(guī)定和制度處于缺失狀態(tài)。目前，國家所頒布的法規(guī)、條例只適用于行政問責，而非預算績效問責，況且問責依據(jù)大多只是國家政策而不是法律。為此，這就需要對《預算法》、《公務員法》、《行政監(jiān)察法》等相關法律中的有關規(guī)定進行整合、補充、完善，以此制定出統(tǒng)一的、適合全國范圍的《預算績效問責條例》，從制度層面為預算績效問責提供法制保障，促使績效問責常態(tài)化。在條例中應明確責任標準、問責范圍、問責主體和權限、問責方式和程序等。條例實施后，如能在預算績效方面取得較大成果，需盡快將條例上升為《預算績效問責法》，并最終確立預算績效問責的法律地位。

（三）發(fā)揮多元主體監(jiān)督作用，確保預算資金安全

德國經(jīng)濟學家海因茨指出：“監(jiān)督本身不是目的，而是一個規(guī)章體制必不可少的組成部分，它應該及時揭露財政行為的偏離準則和違背合法性、經(jīng)濟效益性、目的性以及節(jié)約原則，以便在具體情況下采取具體措施，使有關責任機關承擔責任，達到賠償損失或采取措施，避免今后重犯，或者至少使這種重犯難以發(fā)生?！保?］（P64）建立預算績效問責機制，其監(jiān)督主體必須是多元的，就我國而言，監(jiān)督主體包括人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、綜合審計監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。

1．強化人大監(jiān)督作用。人民代表大會制度是代表廣大人民審議政府預算。因此，人大代表在審議預算草案過程中，要留出足夠的時間供代表進行充分討論，要建立起預算辯論制和預算分項表決制，這既能使代表充分地表達自己的意愿，行使自由表決權，否定那些不合理，甚至有違公平正義原則的項目，也能避免全盤否定預算草案的尷尬，使其他部分能順利通過。不僅如此，人大有關部門對涉及重大民生預算項目，要進行全程跟蹤監(jiān)督，項目管理者要定期向人大有關部門提交相關預算資金運行信息，接受人大檢查。預算項目完成后，由人大組織財政部門、審計部門對項目進行全面審議評價，并將評價結果向社會公布。

2．完善政府內部監(jiān)督機制。財政監(jiān)察部門要轉變傳統(tǒng)監(jiān)督理念，即財政本位主義，確立績效監(jiān)督理念。要由過去周期型監(jiān)督，轉變?yōu)槿粘１O(jiān)督，將預算監(jiān)督由事后轉向全過程。在預算監(jiān)督方式上要與預算支出機構建立起預算資金預警聯(lián)動系統(tǒng)，從獲取的相關數(shù)據(jù)和信息中，及時了解和追蹤預算支出機構的資金管理狀況。財政部門對預算支出機構的科目要監(jiān)督到“目”級，同時還要求預算支出機構定期提交詳細的預算資金流向信息，以確保預算資金運行安全。

3．注重審計監(jiān)督的有效性。要保證預算執(zhí)行審計的客觀性、公正性和有效性，就必須對預算編制進行有效審計，建立預算編制審計制度。而預算編制審計的目的在于，監(jiān)督預算編制的依據(jù)和標準是否合理，重大項目支出是否經(jīng)過科學論證，以及預算的可行性預測。由于我國在預算執(zhí)行中的隨意性和違紀行為十分普遍，因此，加強對預算執(zhí)行中的審計監(jiān)督很有必要。一是審計部門要深入到預算支出部門進行調查研究，采取經(jīng)常性審計，審查預算是否按照編制執(zhí)行，有無超預算、非預算支出，以及增加項目等情況發(fā)生。二是對決算進行績效審計，不僅要檢查賬面信息，還要跟蹤與項目資金相關的經(jīng)濟管理活動的真實性、合法性。對項目情況進行審計，審核預算資金的效益性，并將審計結果向社會公布。

4．發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用。社會公眾參與預算監(jiān)督有三種方式：一是預算在編制過程中，政府部門召開預算項目聽證會，廣泛聽取民眾意見，并根據(jù)民意和訴求對預算項目進行修改；二是政府部門要定期向社會公布涉及重大民生預算項目的執(zhí)行情況，接受民眾質詢監(jiān)督；三是政府部門在涉及重大民生預算項目完成后，要向社會公布詳細的預算資金使用情況，并認真聽取社會公眾對結果效益的評價。

（四）完善預算績效評價，落實績效問責措施

實施預算績效評價的最終目的不在于問責，在于確保預算資源實現(xiàn)效益的最大化。預算績效評價只是對預算結果效益進行評價的一種制度安排，通過對預算績效的評價，以客觀公正地揭示各部門使用預算資源的最終結果效益，為下一個預算周期的預算決策與編制提供可靠的依據(jù)。因此，建立科學、合理和有效的預算績效評價體系，是不斷完善預算問責機制的基礎。

1．擴大預算績效評價主體及評價對象，豐富預算評價方法。我國預算績效評價主體應以財政部門和行政主管部門為主，同時要將人大和社會公眾列為評價主體的重要組成部分，才能有效地保證預算績效評價的客觀性、公正性和權威性。預算績效評價對象要從項目型績效逐步推廣到政府和部門的綜合性績效。預算績效評價方法要以成本效益分析法為基礎，同時還要增加公眾評判法、因素分析法等多種方法的應用。

2．建構科學績效評價指標。中央政府應吸收各地試點經(jīng)驗，并按行業(yè)、項目等建立統(tǒng)一的績效評價指標體系，尤其要注重省際橫向的預算績效可比性，推動全國預算績效評價工作。與此同時，各地方財政部門要加強合作，整合信息資源，依據(jù)不同單位性質、項目類型等分別設計預算績效評價指標?？冃е笜藘热輵ń?jīng)濟效益評價指標和社會效益評價指標，經(jīng)濟效益評價指標以企業(yè)經(jīng)濟效益指標作為參考，而社會效益雖然很難用定量指標來衡量，但可以制定一些原則性的定性規(guī)定。

3．建立全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息資源共享。一是要建立部門數(shù)據(jù)庫，將各部門數(shù)據(jù)納入總數(shù)據(jù)庫管理，形成預算績效管理總數(shù)據(jù)庫，重視數(shù)據(jù)更新和數(shù)據(jù)庫維護。二是建立專家?guī)旌凸妳⑴c庫，增強預算績效評價的權威性和公信力，提高預算績效評價的質量。三是利用現(xiàn)代信息技術，加強省市之間、部門之間的信息交流，將各部門預算績效工作經(jīng)驗公布在信息平臺上，促進互相借鑒。

至于落實問責措施方面，值得關注的有：一是政府部門要樹立“用財問效”的理念，建立和完善預算績效管理制度；二是堅持先有預算，后有支出的原則，嚴格按照批準的預算計劃執(zhí)行，提高預算到位率［6］；三是嚴格掌握超收收入的使用，對基金的籌集和使用做出具體規(guī)定；四是加強對預算執(zhí)行的跟蹤分析和績效評價；五是根據(jù)不同的預算績效要求制定出相應的問責標準，對于違反預算規(guī)定或預算績效結果很差的責任人，要追責處分，嚴重違法的要追究法律責任。

［1］OECD．Modernising Government：The Way Forward［R］．Paris OECD Publishing，2005．

［2］Allen Schick．Budgeting for Results：Recent Development in Five Industrialized Countries［J］．Public Administration Review，1990，（1）：26－34．

［3］阿倫·威爾達沃夫斯基．預算過程中的新政治學［M］．鄧淑蓮，譯．上海：上海財經(jīng)大學出版社，2006．

［4］王亦君．財政透明讓誰感到糾結［N］．中國青年報，2012－06－16（03）．

［5］海因茨·君特·扎維爾伯格．國家財政監(jiān)督——歷史與現(xiàn)狀（1714—1989）［M］．劉京城，譯．北京：中國審計出版社，1992．

［6］周東明．財政分權與地方經(jīng)濟增長——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析［J］．中南財經(jīng)政法大學學報，2012，（4）：30—35．