地方政府財政競爭研究的新進展

張 霄 劉京煥

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430073）

地方政府財政競爭研究最先在西方國家興起，經(jīng)過兩百余年的發(fā)展，在蒂伯特模型的基礎(chǔ)上，國外學(xué)者針對財政競爭的研究一般在支出競爭和稅收競爭的框架內(nèi)進行。受國外學(xué)者的影響，我國地方政府間財政競爭研究也一般圍繞支出競爭和稅收競爭展開。

一、財政競爭理論界定及其表現(xiàn)形式

到目前為止，財政競爭并沒有一個權(quán)威的定義，大部分學(xué)者均是以Breton定義的“競爭性政府”為基礎(chǔ)，從自己的研究角度出發(fā)，給出了財政競爭的定義。Breton定義的“競爭性政府”認為，政府是競爭性的，競爭性是政府的內(nèi)在屬性，競爭關(guān)系普遍存在于政府內(nèi)部之間、政府之間、國家與國家之間［1］（P120）。

國外學(xué)者中主要是美國學(xué)者較多的使用財政競爭的概念，國內(nèi)學(xué)者中較早定義財政競爭且比較有影響的是鐘曉敏，他認為財政競爭主要是國與國或一國范圍內(nèi)的地方與地方之間，通過稅收和財政支出政策等手段，來改變本國或者本地區(qū)的政策環(huán)境，以便為本區(qū)域吸引到更多的外部資源，財政競爭的目的是加快本國或本地的經(jīng)濟發(fā)展［2］。本文借鑒此觀點，并在該觀點的前提下展開述評。目前學(xué)者們對于財政競爭表現(xiàn)形式的認識已基本趨于統(tǒng)一，他們認為財政競爭的表現(xiàn)形式主要是公共支出競爭和稅收競爭。

二、地方政府財政競爭研究的緣起

亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）是國外最早開始研究地方政府財政競爭的學(xué)者，蒂伯特（Tiebout）提出的“用腳投票”理論將該項研究推向新階段，隨后涌現(xiàn)出了大量的研究成果。下面介紹一些最有代表性的文獻。

亞當(dāng)·斯密認為，資本所有者為了逃避政府課以的重稅，會將可移動資本從一個地區(qū)移往另一個地區(qū)［3］（P408）。這種關(guān)于“資本稅”和“可移動資本”的理論成為地方政府稅收競爭研究的起點，為研究該思想打下基礎(chǔ)。

蒂伯特提出的“用腳投票”（voting with feet）理論也被稱為蒂伯特模型（Tiebout model），該理論設(shè)置了6個嚴苛的假設(shè)條件，居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。該理論因嚴苛的前提假設(shè)條件而存在爭議［4］。這是最早的關(guān)于地方政府支出競爭的研究。

亞當(dāng)·斯密最先論述“資本稅”和“可移動資本”時，只是將它作為稅收可能會出現(xiàn)的一種情形描述出來，蒂伯特才真正開始地方政府支出競爭研究并形成了理論，并針對這個理論展開了論述，雖然很多學(xué)者批判蒂伯特模型的6個假設(shè)條件太過嚴苛而無法實現(xiàn)，但正因為存在爭議的“用腳投票”理論引發(fā)了眾多學(xué)者的研究熱情，涌現(xiàn)出了大量的研究成果。

國內(nèi)學(xué)者研究地方政府財政競爭的時間不長，公認的起點是樊綱等人提出“兄弟競爭”、“父子競爭”［5］（P154），至今也僅二十余年。蒂伯特模型對我國學(xué)者研究財政競爭理論的影響很大，很多學(xué)者都是在“蒂伯特”模型的基礎(chǔ)上對我國的財政競爭展開研究。

三、地方政府競爭研究的新進展

（一）國外地方政府財政競爭研究的新進展

地方政府財政競爭分為公共支出競爭和稅收競爭。早期的學(xué)者關(guān)注的是發(fā)達國家的財政競爭。近年來，逐漸有學(xué)者開始關(guān)注發(fā)展中國家如巴西、越南、印尼和貝寧的財政競爭現(xiàn)象。這些發(fā)展中國家的一個共同特征是地方政府擁有一定的財政自主權(quán)。

1．公共支出競爭。大多數(shù)學(xué)者都很注重財政競爭對公共支出水平的影響，近年來特別注重分析公共支出競爭的類別。Keen M．和 Marchand Maurice構(gòu)建了一個競爭模型，認為在非合作均衡的基礎(chǔ)上，控制稅率不變，協(xié)調(diào)減少地方公共投入，相應(yīng)增加遷移地居民的公共產(chǎn)品供給，將可以增加社會整體福利［6］。Rainald Borck、Marco Caliendo和 Viktor Steiner認為，在德國的相鄰市縣間存在著顯著的策略模仿，即鄰縣每增加一歐元支出，自己的縣支出將增加0．22歐元。另外，在幾乎所有的支出類別及其子類別中都存在著顯著的互動［7］。從這些分析結(jié)果可以看出，地方政府之間因為一些可移動資源而進行的財政競爭可以成為地方政府間公共支出策略互動影響的一個解釋。

財政競爭對公共支出結(jié)構(gòu)影響的研究也有所發(fā)展。Rainald Borck對Keen和Marchand的觀點進行了拓展，著重研究財政競爭對公共支出構(gòu)成的影響。他們認為，轄區(qū)政府通過增加或減少公共產(chǎn)品的提供來體現(xiàn)對異質(zhì)性勞動力技能的傾向［8］。Rainald Borck的研究結(jié)論深化了財政競爭對于公共支出結(jié)構(gòu)影響的研究。

財政競爭對教育支出的影響一直是學(xué)者們關(guān)注的焦點，現(xiàn)在有學(xué)者進一步將國際范疇內(nèi)的人才流動考慮進了財政競爭的研究框架。Hartmut Egger、Josef Falkinger和 Volker Grossmann構(gòu)建了一個簡單的雙邊（兩國）模型，來檢驗高素質(zhì)人才在國際間流動的前提下，公共教育支出造成的財政競爭所帶來的影響［9］。統(tǒng)計結(jié)果顯示，雙邊協(xié)議能解決公共教育支出不足的問題，但同時若實施的是非合作協(xié)議，則可能會阻礙遷移，甚至造成遷移的反向流動。

也有學(xué)者專門從財政競爭的角度來分析福利支出。Fiva，Jon H．，J?rn Ratts?認為，若挪威的地方政府采取了旨在實現(xiàn)比鄰近的地方政府更平等的收入分配的福利政策，將會產(chǎn)生蒂伯特效應(yīng)，窮人將從他們原來的轄區(qū)遷入該地，而富人將遷出該地［10］。Fiva，Jon H．和J?rn Ratts?的貢獻是初次將實際的個人標(biāo)準(zhǔn)福利支出從政治層面的福利支出中分離出來進行分析。另外，Hartmut Egger、Josef Falkinger和Volker Grossmann認為，兩國間若實施非合作協(xié)議，可能對移民模式存在潛在的不利影響，導(dǎo)致減少全球的福利產(chǎn)出［9］。從以上的觀點可以看出，財政競爭給福利產(chǎn)出帶來的影響尚未形成定論。

近年來學(xué)者們開始關(guān)注發(fā)展中國家的財政競爭。Arze del Granado，Martinez－Vasquez和Simatupang的研究結(jié)果顯示，印尼2001年分權(quán)化改革的發(fā)生為地方政府間的財政競爭鋪平了道路［11］。改革前后相比，地區(qū)政府和省級政府在政府總支出中的份額幾乎翻了一番。他們還發(fā)現(xiàn)了地區(qū)之間的支出存在標(biāo)尺競爭的證據(jù)。Rota－Grazziosi和Foucault使用空間面板數(shù)據(jù)集的實證結(jié)果表明，在經(jīng)常性支出方面，貝寧的地方政府之間存在策略互動。且市級政府采取機會主義行為，在選舉之前增加公共支出，和總統(tǒng)具有相同政治派別的市鎮(zhèn)長官有較高的公共支出分配權(quán)［12］。

分析以上文獻后可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們研究發(fā)達國家財政競爭的范疇已逐漸擴大。而發(fā)展中國家如印尼和貝寧等，學(xué)者們認為公共支出競爭比較明顯，甚至還在印尼發(fā)現(xiàn)了標(biāo)尺競爭的證據(jù)。這些國家均經(jīng)歷了分權(quán)化改革，地方政府具有一定的財政自主權(quán)。這一現(xiàn)象或許可以成為財政分權(quán)能深刻影響地方政府財政競爭的一個佐證。

這些學(xué)者的研究結(jié)論表明，蒂伯特模型依然深刻影響著國外學(xué)者的財政競爭研究，新經(jīng)濟形勢下新的影響因素陸續(xù)被考慮進研究框架內(nèi)，比如，非合作均衡因素，異質(zhì)性勞動力因素，高端人才的國際性流動等。另外，對福利競爭的研究結(jié)論可以成為政府制定福利政策的一個參考。

2．稅收競爭。稅收競爭是國內(nèi)外學(xué)者研究財政競爭的另一個重要視角。稅收競爭的類型主要有相對稅收競爭和絕對稅收競爭。國外學(xué)者研究發(fā)達國家的稅收競爭主要是從相對稅收競爭的角度切入，關(guān)注發(fā)展中國家的稅收競爭是近年來的一個趨勢。

Karin Edmark和Hanna Agren針對瑞典的所得稅進行了驗證。他們利用稅收競爭理論和標(biāo)尺競爭理論進行了間接預(yù)測。他們認為，瑞典地方政府間的稅率存在空間強相關(guān)性，但稅收競爭對地方政府稅率設(shè)置的影響不大［13］。Teemu Lyytik?inen研究了芬蘭地方政府間財產(chǎn)稅稅率的稅收競爭，檢驗結(jié)果顯示，芬蘭直轄市的物業(yè)稅稅率之間不存在互動關(guān)系。然而，早期采用了其他國家數(shù)據(jù)的實證研究發(fā)現(xiàn)稅率是高度相關(guān)的［14］。Rainald Borck在研究財政競爭對公共支出構(gòu)成的影響時，發(fā)現(xiàn)了間接的證據(jù)表明轄區(qū)政府通過向一些企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供稅收優(yōu)惠展開競爭［8］。

近年來發(fā)展中國家的稅收競爭也日益受到眾多學(xué)者的關(guān)注。De Melo利用1985～2001年的增值稅數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，基于稅收反應(yīng)誤差修正函數(shù)的基礎(chǔ)，巴西各州存在橫向稅收競爭，巴西各州在各自臨州的增值稅規(guī)則改變時迅速做出反應(yīng)［15］。Thomas的研究表明，越南激進的省級官員為了引進FDI項目，進行了激烈的稅收競爭。為了競爭而承諾的很多投資優(yōu)惠都超出了越南法律的允許［16］。Arze del Granado、Martinez－Vasquez和Simatupang認為印尼地區(qū)之間的稅收存在標(biāo)尺競爭［11］。

從以上的分析結(jié)果來看，發(fā)達國家的稅收競爭研究已逐漸深入，主要是針對財產(chǎn)稅及其稅率和所得稅及其稅率展開，已普遍采用空間計量分析方法，但空間計量方法的采用對統(tǒng)計結(jié)果有一定的影響。而針對發(fā)展中國家展開的分析，依然停留在驗證稅收競爭存在的階段，和發(fā)達國家的研究深度存在明顯的差距。

（二）國內(nèi)地方政府財政競爭研究的新進展

國內(nèi)地方政府財政競爭主要始于20世紀80年代的分權(quán)化改革。分權(quán)化改革使地方政府具有了相對獨立的經(jīng)濟利益。隨著中央向地方分權(quán)的改革日益深入，地方政府的利益主體地位日漸深化，有學(xué)者認為由此引起地方政府間的財政競爭。財政競爭也逐漸成為學(xué)者們關(guān)注的焦點。我國的財政競爭在不同的階段有不同的表現(xiàn)形式，最初主要是表現(xiàn)為稅收競爭，后來發(fā)展到表現(xiàn)為公共支出競爭和稅收競爭并重的階段。

1．公共支出競爭。我國學(xué)者對公共支出競爭的研究要晚于對稅收競爭的研究。在早期的支出競爭研究中，學(xué)者們主要是論證支出競爭的存在、衡量支出競爭的程度。鐘曉敏用我國各省、市、自治區(qū)（不包括西藏自治區(qū)、臺灣地區(qū)）的公共收入負擔(dān)、公共產(chǎn)品提供水平情況實證研究了支出競爭的程度［2］。鄭曉玲選取了東、西部地區(qū)各5個代表性省份來分析其支出結(jié)構(gòu)的相似性，論證了支出競爭的存在［17］。

近年來，我國學(xué)者開始采用空間計量方法對支出競爭進行深入研究。地方政府公共支出總量競爭和分類別支出競爭開始成為研究財政競爭的重點。邵軍認為，我國的公共總量支出和建設(shè)支出存在顯著競爭效應(yīng)，而教育支出缺乏顯著競爭［18］。李永友和沈坤榮的研究結(jié)論則顯示，我國財政總支出中的經(jīng)濟建設(shè)支出、文教衛(wèi)生支出、社會保障支出在不同時期顯示出了不同策略互動關(guān)系，其穩(wěn)健性也有所改變［19］。李濤、周業(yè)安的研究表明，各省份人均實際財政支出總量和分類別支出競爭都存在策略互動特征。其中，支出總量和行政費用支出的競爭表現(xiàn)為空間溢出，而其他的分類別支出，比如基建支出、教科文衛(wèi)支出等的競爭都表現(xiàn)為策略模仿，并具有路徑依賴特征［20］。

采用空間計量方法論證支出競爭的存在和支出競爭的結(jié)構(gòu)性、地域性差異也是近年來的一個趨勢。伍文中根據(jù)收斂性標(biāo)準(zhǔn)證明了我國地方政府間的確存在支出競爭，并衡量了地區(qū)間支出競爭的結(jié)構(gòu)性差異［21］。王麗娟運用空間自回歸模型對我國29?。ㄊ?、區(qū)）1997～2009年間的財政支出面板數(shù)據(jù)進行了實證分析，結(jié)果顯示：經(jīng)濟發(fā)展程度不同地區(qū)的支出競爭存在明顯異質(zhì)性［22］。

通過分析以上文獻可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者研究支出競爭的時間不長，最初主要是實證分析支出競爭的存在。這幾年，學(xué)者們已逐漸將關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向分類別支出競爭和支出結(jié)構(gòu)的研究。

2．稅收競爭。國內(nèi)學(xué)者早期對稅收競爭的研究主要集中于它的成因和競爭程度，比較有代表性的如沈坤榮和付文林，他們研究了中國各省份1992年和2003年地方政府間的稅收競爭。結(jié)果顯示，中國預(yù)算內(nèi)的各個地方省份宏觀稅負呈現(xiàn)空間溢出［24］。作者認為我國特定的經(jīng)濟發(fā)展階段和省際經(jīng)濟發(fā)展不平衡等是其原因，但他們沒能證明自己的觀點。

運用面板數(shù)據(jù)和空間計量模型也是近幾年來稅收競爭研究的一個趨勢。郭杰，李濤認為，中國各省稅收子類別的策略互動關(guān)系有所差異，表現(xiàn)為策略模仿的稅收子類別有增值稅、財產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅。而表現(xiàn)為空間溢出的稅收子類別有營業(yè)稅和個人所得稅。當(dāng)年的子類別稅收對往年稅收存在路徑依賴的有營業(yè)稅、財產(chǎn)稅和各種費等［25］。

通過以上的文獻分析可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者關(guān)于稅收競爭的觀點并未達成一致，甚至有學(xué)者的觀點是自相矛盾的。顯然，稅收競爭研究尚需繼續(xù)規(guī)范、深入的開展。

四、地方政府財政競爭研究方法的新進展

國內(nèi)外學(xué)者研究地方政府財政競爭的方法演進是類似的，都大約經(jīng)歷了“規(guī)范分析方法—計量分析方法—空間計量分析方法”三個階段。

地方政府財政競爭研究源于亞當(dāng)·斯密，他最先采用的是規(guī)范分析方法，對可移動資本和資本稅進行了理論論述［3］。20世紀30年代計量經(jīng)濟學(xué)正式作為經(jīng)濟學(xué)的一個分支學(xué)科出現(xiàn)，也迅速成為經(jīng)濟學(xué)家們進行財政競爭研究的一個有效工具，學(xué)者們開始利用各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)采用數(shù)理統(tǒng)計方法來論證財政競爭及其相關(guān)問題，推進了財政競爭研究的發(fā)展。20世紀30年代一些歐洲學(xué)者開始進行空間計量經(jīng)濟研究，由于財政競爭是發(fā)生在一定區(qū)域空間內(nèi)的經(jīng)濟現(xiàn)象，學(xué)者們逐漸將空間計量分析方法引入財政競爭的研究。并且逐步根據(jù)空間經(jīng)濟的特點開發(fā)出了相應(yīng)的分析方法，比如，最大似然估計（ML）、工具變量法（IV）和系統(tǒng)廣義鉅估計（GMM）等等。先進的研究方法自然能促進財政競爭研究的深入，但空間計量分析方法中空間權(quán)重設(shè)置方法的不同，使同樣的問題、同樣的數(shù)據(jù)，不同的分析方法得出的統(tǒng)計結(jié)論具有差異性。Teemu Lyytik?inen就在自己的文章中表明了這一點［14］。由此可見，空間計量方法尚需謹慎使用。

國內(nèi)學(xué)者在研究地方政府財政競爭時，最先采用的也是規(guī)范分析方法，或者也可以稱為定性分析方法。比如，開啟國內(nèi)學(xué)者研究政府財政競爭先河的樊綱等人提出“兄弟競爭”、“父子競爭”時所采用的方法。國內(nèi)直到21世紀初期才逐漸有學(xué)者運用經(jīng)濟計量分析方法來研究該問題。比如鐘曉敏、鄭曉玲等。近年來，逐漸有學(xué)者將空間計量分析方法引入我國地方政府間支出競爭和稅收競爭的研究。邵軍采用空間計量方法對我國地方財政支出的空間外部性進行了經(jīng)驗研究［18］。李濤等將空間計量模型引入對中國地方政府間支出競爭的實證分析［20］。周東明認為財政分權(quán)總體上有利于經(jīng)濟增長［26］。李濤、黃純純等運用省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間計量模型來檢驗稅收競爭與經(jīng)濟增長的效應(yīng)［27］［28］。研究方法的演進推進了我國財政競爭研究的深入，也證明了我國省際間確實存在財政競爭。

總之，采用空間計量分析方法已經(jīng)成為近年來地方政府財政競爭研究的一種趨勢?？臻g計量方法是專門用來分析空間區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的，它具有的特性將能更準(zhǔn)確的刻畫地方政府之間的財政競爭。

五、簡要結(jié)論和啟示

國外學(xué)者對地方政府財政競爭的研究已經(jīng)規(guī)范化、系統(tǒng)化。在理論研究上已逐漸成熟。但他們分析的理論前提大多是聯(lián)邦制下的財政分權(quán)理論，與我國國情不同，他們的研究結(jié)果也并不完全適合用來我國的地方政府財政競爭研究，但可以成為國內(nèi)學(xué)者研究財政競爭的一個借鑒。國內(nèi)學(xué)者研究地方政府財政競爭的時間不長，但研究成果日益豐富，推動了地方政府財政競爭研究的深入。當(dāng)然，也存在著一些局限性：

第一，我國學(xué)者對地方政府財政競爭的研究尚未形成完整的理論體系，且很多觀點是承襲國外學(xué)者的思路。但國外學(xué)者研究的理論前提一般是聯(lián)邦制財政分權(quán)理論，我國卻是單一制下政治集權(quán)和財政分權(quán)的結(jié)合。目前我國的地方政府財政競爭研究，需要的是在借鑒國外研究成果的前提下，結(jié)合我國的政體性質(zhì)和財政體制特征，形成本土化的地方政府財政競爭理論體系。經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、金融學(xué)等學(xué)科的相關(guān)理論都應(yīng)成為分析地方政府財政競爭的理論基礎(chǔ)。

第二，從20世紀90年代末到21世紀初期，我國學(xué)者研究地方政府財政競爭理論及現(xiàn)象運用的多是規(guī)范分析方法。最近幾年才逐漸有學(xué)者使用計量分析方法分析該問題。筆者認為，采用計量分析方法雖是國際學(xué)術(shù)研究的趨勢，但計量分析過于強調(diào)數(shù)理推論，設(shè)置的變量無法涵蓋全部影響因素，并存在無法避免的誤差項，導(dǎo)致很多研究結(jié)果無法形成定論。實際上，國內(nèi)一些學(xué)者采用不同的計量方法分析相同的問題時，得出的結(jié)論卻有差異。所以，在今后的研究中，規(guī)范分析方法和計量分析方法是應(yīng)該并重的，應(yīng)根據(jù)研究需要選擇使用相應(yīng)的分析方法。

第三，國內(nèi)學(xué)者研究地方政府財政競爭的時間不長，財政競爭在不同的階段具有不同的表現(xiàn)形式。就目前而言，財政競爭的表現(xiàn)形式主要是支出競爭和稅收競爭。那么，目前研究財政競爭的重點就在于研究支出競爭和稅收競爭。但現(xiàn)有研究支出競爭和稅收競爭的文獻，因為各種原因，得出的結(jié)論有自相矛盾的，也有互相呼應(yīng)的?？傮w來說，對財政競爭的研究尚處于觀點紛爭的階段，需要繼續(xù)深入。

第四，財政競爭對經(jīng)濟發(fā)展影響的研究需要深入拓展。財政競爭是在一定地域內(nèi)發(fā)生的復(fù)雜的經(jīng)濟現(xiàn)象，并對地方經(jīng)濟發(fā)展影響重大。在我國目前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要加深對財政競爭的研究，以擴大它對經(jīng)濟發(fā)展的正影響，抑制它對經(jīng)濟發(fā)展的負影響。

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