行政服務中心標準化建設初探
——以吳江市行政服務局為例

何瑞文

自20世紀80年代以來，公共服務標準化在西方國家得到廣泛應用，并在實踐中不斷發(fā)展和完善。實踐證明，公共服務標準化對政府改革創(chuàng)新具有突出的價值。通過標準化的操作達到服務質(zhì)量目標化、服務方法規(guī)范化、服務過程程序化，從而獲得優(yōu)質(zhì)服務的過程是政府滿足公共需求的快速增長的有效路徑。在我國，公共服務的標準化也在實踐當中。本文嘗試從標準化的角度對我國行政服務中心建設進行初步的探索，希望能拋磚引玉。

一、行政服務中心標準化內(nèi)涵辨析

1.標準的含義

標準化大師J·蓋拉德、桑德斯和國家標準化組織都對標準下過定義，他們的看法莫衷一是。我國GB/T20OO.1—2002國家標準對標準的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致并由公認機構批準,共同使用和重復使用一種規(guī)范性文件?！睆倪@一定義中，可以看出“標準”包含以下四個方面的含義：(1)制定標準的對象是重復性的事物或概念；(2)標準產(chǎn)生的客觀基礎是“科學、技術和經(jīng)驗的綜合成果”；(3)標準在產(chǎn)生過程中要經(jīng)有關方面“協(xié)商一致”，這樣才能使標準更具有權威性、科學性和適用性；(4)標準的本質(zhì)特征是統(tǒng)一并作為共同遵守的準則和依據(jù)。[1]只有通過標準的共同和重復使用，才能獲得最佳的秩序和經(jīng)濟效益。

2.標準化的含義

“化”體現(xiàn)的是一個動態(tài)過程，是性質(zhì)或狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。標準化就是制定、實施、修訂、再實施標準的一個持續(xù)改進和不斷循環(huán)的過程。我國GB/T20OO.1—2002國家標準對標準化的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對實際或潛在的問題制定共同使用的和重復使用的條款的活動?！睒藴驶侨祟愑幸庾R地制定、發(fā)布、實施一系列的行為標準和評價標準的活動，它意在減少重復性活動的不確定性，形成對未來的穩(wěn)定預期，最終獲得最佳秩序，實現(xiàn)效益最大化。標準化的對象是重復性事物，既可以是產(chǎn)品，形成產(chǎn)品標準；也可以服務，形成服務標準；既可以是私人服務，形成私標準；也可以是公共服務，形成公標準。

3.行政服務中心標準化的內(nèi)涵

政府公共服務標準化是一個新的研究領域，現(xiàn)階段還沒有權威性的定義。有觀點認為，政府公共服務標準化是指“政府在為公眾提供公共服務和公共產(chǎn)品的實踐中對于重復性的行為技術和產(chǎn)品制訂具體的操作和管理標準并通過各級標準化行政主管部門批準和頒布進而在實踐中實施和推廣以求不斷滿足公眾的公共需求取得最佳社會效益的活動過程”。[2]筆者認為，行政服務中心標準化是指以行政審批行為的重復性為出發(fā)點，以公平、高效、公開、監(jiān)督為價值導向，將企業(yè)標準化管理的理念和方法引入行政服務中心，建立行政審批和公共服務的標準化體系，通過服務管理標準化、服務工作標準化、服務窗口標準化和服務監(jiān)督標準化，最終實現(xiàn)行政服務中心運行的規(guī)范化、有序化和透明化，從而實現(xiàn)中心的政務協(xié)同和構成對中心運行的監(jiān)督制約。

二、行政服務標準化的必要性和可行性

1.行政服務標準化的必要性分析

行政服務中心是我國集中提供行政審批的試驗場和建設服務型政府的突破口，它是政府面向公民的第一站，其價值不可小覷。因此，能否做到服務體系的有效性、服務過程的透明性、服務方法的規(guī)范性、服務結果的公正性對行政服務中心能否實現(xiàn)其本質(zhì)功能至關重要。

(1)標準化是提高行政服務中心效率的必要途徑。在傳統(tǒng)的串聯(lián)式審批機制下，行政審批效率低下。行政服務中心的建立，根本目的就是為了通過并聯(lián)審批來克服串聯(lián)審批的低效。所謂并聯(lián)審批方式是指在行政服務中心設立綜合協(xié)調(diào)科，對于涉及多個部門的聯(lián)辦事項，由行政服務中心根據(jù)政府授權，代表政府組織并協(xié)調(diào)所有參與部門進行聯(lián)合辦理。行政協(xié)調(diào)能力的強弱成為行政服務中心能否實現(xiàn)并聯(lián)審批和高效運轉(zhuǎn)的重要因素。然而，目前行政服務中心的行政協(xié)調(diào)機制仍不健全，導致各窗口“冷熱不均”，深深地制約著效率的提升。行政服務標準化是通過建立行政審批和公共服務的標準化體系，以服務工作標準化來確保窗口運作的規(guī)范化、有序化和透明化，以服務管理標準化來加強管理部門的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)能力，推進資源整合和政務協(xié)同，緩解窗口的“冷熱不均”，釋放行政服務中心并聯(lián)審批的應有能量，提升行政審批效率。

(2)標準化是增強行政服務中心公平性的必要途徑?，F(xiàn)階段，我國行政服務中心的職能設置公平性不足。多數(shù)行政服務中心只重視行政許可類和投資服務類，而對關系百姓生活的便民服務類設置太少，針對企業(yè)投資的服務事項遠遠多于針對民眾生活需要的事項。如在哈爾濱市政務超市，諸多機構大多數(shù)是面向公司和企業(yè)，較少針對百姓。大廳里雖有民政局派駐的工作人員，卻不受理諸如失業(yè)保險、最低生活保障金等與百姓有切身利益的申請，許多遠道而來的貧困補助申請者，只能到離此較遠的郵政街一場所辦理。[3]行政服務中心的選擇性服務致使中心在運作中沒有充分體現(xiàn)便民服務的價值導向。喬治·弗雷德里克森認為，“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊密聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來的一代更加緊密?！盵4]依據(jù)公共行政的精神，我們應該以公平、平等的標準來管理公共事務。要做到公共行政的公平、平等，不能只靠公共行政的精神，而必須建立起公共服務的標準化體系。在行政服務中心，通過服務管理標準化、服務工作標準化、服務窗口標準化和服務監(jiān)督標準化，明確部門的服務職責、行為規(guī)范、服務標準、考核標準和監(jiān)督標準，最終實現(xiàn)公共服務的標準化、規(guī)范化和可監(jiān)督化。在提高行政服務效率的同時，不斷增強行政服務的公平、平等和正義的價值。

2.行政服務標準化的可行性分析

公共部門的活動常常被認為難以標準化，Christopher Pollitt將這種缺乏標準化的勞動密集型產(chǎn)出稱為“人力處理器”(people processor)。由于公共部門具有勞動密集型的特征，因此，公共部門也存在著標準化程度低的問題，其產(chǎn)出的質(zhì)量如何，通常也是難以識別的。[5]但是，在特別強調(diào)公共責任的今天，“責任不僅僅意味著在自己的權限內(nèi)回答已經(jīng)或正在發(fā)生的事情……責任還有另一層含義，即你的回答或你的責任應該能夠由監(jiān)督主體依據(jù)一定的標準或預期通過測量來進行評估。”[6]全面質(zhì)量管理、標桿管理、績效管理和平衡計分卡等企業(yè)定量管理方法逐漸被引入公共服務領域。

公共責任測量和評估的標準化在西方一些國家進行了有效的實踐。英國政府以改進公共服務質(zhì)量為目的開展公民憲章運動，于1991年頒布了《公民憲章》，確定了公共服務領域的六個基本原則:明確服務標準、公共服務信息必須公開透明、顧客選擇、禮貌服務、完善監(jiān)督機制以及資金價值。政府把服務的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)提高服務水平和質(zhì)量的目的。[7]美國政府1993年制定了《顧客至上:服務美國民眾的標準》。這一標準涵蓋了八個方面的內(nèi)容:明確部門服務對象；通過調(diào)查確定服務類型和質(zhì)量；設定服務標準和評價服務質(zhì)量的尺度；設立顧客服務標桿；對基層雇員進行調(diào)查，確認部門績效差異原因；顧客選擇服務機構和服務方式；保證顧客接受服務和信息的便利；建立有效的手段處理客戶投訴。[8]到1996年，聯(lián)邦政府的各行政機構已建立了大約2 000多個顧客服務標準。[9]

我國在服務型政府理念的指導下，政府部門越來越重視需求導向型的公共服務，更加注重公共服務的公平性和規(guī)范性，努力做到服務的可測量性和可監(jiān)督性。一些地方積極探索公共服務的標準化，行政服務中心標準化的實踐也已展開。2009年4月，國家標準化管理委員會確定了2009年度國家級服務業(yè)標準化試點項目計劃共131項，其中行政服務類標準化試點項目7項(分別為：河南信陽市行政服務中心、河南漯河市行政服務中心、安徽合肥市行政服務中心、安徽巢湖市行政服務中心、福建龍巖市行政服務中心、湖南常德市行政服務中心、青海西寧市行政服務中心)，2010年又增補3項(安徽廣德行政服務中心、江蘇大豐行政服務中心、四川成都武侯區(qū)行政服務中心)。

行政服務中心是政府集中為社會提供公共服務的場所。與其他政府部門相比，其工作具有更多的重復性和操作性，開展標準化管理的可行性較高。

三、行政服務中心標準化的作用機理分析

標準是具有操作性的制度，它是行政服務中心規(guī)范化發(fā)展的基礎，能夠克服當下行政服務中心發(fā)展的困境。行政服務中心面臨的管理困境和技術困境，在一定程度上與行政服務中心標準化不到位有關。標準化契合行政服務中心的需要，在行政服務中心行政審批中發(fā)揮著工具理性的價值。

1.滿足行政審批重復性需要

美國著名未來學家托夫勒認為，“標準化是工業(yè)化社會最熟悉的原則。”[10]工業(yè)化社會最大的特色就是流水線重復性生產(chǎn)或服務，政府行政審批行為也同樣具有可重復性和循環(huán)性。行政審批標準化就像流水線生產(chǎn)一樣，將整個行政審批活動劃分為多道工序，實施工序標準化，實現(xiàn)上下銜接，左右貫通。通過將行政審批的各個環(huán)節(jié)標準化，可以簡化行政審批工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，降低行政審批的差錯率，提高審批的穩(wěn)定性和可預期性。因此，將標準化理念引入行政審批是行政審批行為重復性特征的內(nèi)在需要。

2.提供無差別行政審批

標準是一系列必須共同遵守和重復使用的規(guī)則準則和辦事指南。在標準化之下，行政審批的組織機構、服務質(zhì)量、服務流程、服務結果和服務考核一經(jīng)設定，行政審批工作就必須嚴格按照標準的方法和流程，重復進行同樣的活動,從而獲得無差別的結果。也就是說，行政審批標準化是對行政審批的人為性、隨意性和變動性的糾正和控制，確保公正平等對待所有的審批事項和群眾需要，實現(xiàn)政府公共服務的均質(zhì)化。政府行政審批服務的首要價值導向應是公平和正義，其次才是個性和效率。如果缺乏標準化，行政審批就容易因為“個性化”服務的需要而出現(xiàn)權力尋租，造成行政審批的隨意性和無規(guī)則性，損害行政審批服務的規(guī)范性和穩(wěn)定性，最終不但妨礙了效率的提升，而且損害了公正的張揚。

3.實現(xiàn)跨部門信息共享

行政審批服務往往需要政務協(xié)同，這就需要實現(xiàn)跨部門政務信息共享。但是，政務信息共享面臨著政治上、管理上和技術上的困難。就技術障礙來說，包括軟(硬)件不兼容、數(shù)據(jù)的異構性和安全性的擔憂等。標準化是解決上述問題的有效途徑。首先，可以統(tǒng)一行政服務中心的信息采集標準、分類編碼標準、信息交換格式標準和語義標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的同構性。其次，在同構性的數(shù)據(jù)基礎上構建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和電子政務平臺，為行政服務中心各部門之間的信息共享發(fā)揮“連接器”和“潤滑劑”的作用。最后，通過將標識和命名、數(shù)據(jù)加密、公鑰基礎設施、密碼系統(tǒng)、數(shù)字簽名、電子印章、訪問控制、身份認證等技術標準化，可以為跨部門政務信息資源共享構筑安全體系。因此，標準化能實現(xiàn)跨部門信息共享，促進政務協(xié)同。

4.實現(xiàn)無縫隙行政審批

行政服務中心的行政審批流程要實現(xiàn)從串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變，就必須打破部門之間的“柏林墻”，進行流程再造，實現(xiàn)無縫隙服務。我國行政服務中心的流程再造有兩個層面: 一是部門內(nèi)部的流程整合；二是部門之間的流程整合。部門內(nèi)部的整合就是將部門內(nèi)相近的審批事項集中歸并到一個科室，部門之間的整合就是打通各部門之間的業(yè)務隔閡，建立跨職能團隊，以通才取代專才，實現(xiàn)真正的一站式服務。不管是部門內(nèi)部流程整合還是部門之間的流程整合，都需要將行政審批的主體、內(nèi)容、要件、質(zhì)量等審批流程進行標準化和流程化，進而實現(xiàn)各部門之間有序的、有機的、無縫的行政審批，提升行政審批服務的價值。

5.監(jiān)督和規(guī)范行政審批

目前，我國行政服務中心的監(jiān)督體系依然十分脆弱，關鍵在于服務管理委員會無法對各部門進行績效考核，社會監(jiān)督機制也未能到位。在行政服務中心引入“全程標準化”理念，將行政審批服務的具體內(nèi)容、程序、實現(xiàn)、標準和環(huán)境等方面的問題用可操作性的規(guī)章制度和指標量化，這樣就能將審批規(guī)范化、責任精細化，真正將責任落實到部門，細化到個人。標準作為行政權力的控制點，使行政審批的每一個流程都有了可量化、可操作、可考核、可監(jiān)督的標準，有利于服務管理部門對各部門的工作進行有效地績效考評，做到360度全方位監(jiān)督。行政服務中心實行服務承諾制，就是公共服務標準化最直接的體現(xiàn)。它對內(nèi)構成各部門高效優(yōu)質(zhì)服務的動力，對外形成社會積極監(jiān)督的依據(jù)。因此，標準化是機構自我監(jiān)督的動力源泉和社會自主監(jiān)督的客觀標準，有效監(jiān)督和規(guī)范行政審批離不開行政服務中心標準化。

6.政府創(chuàng)新模仿和推廣

政府創(chuàng)新是構建服務型政府的必然要求。各地行政服務中心內(nèi)部的管理制度和運行規(guī)則是可以互相交流學習的。也就是說，某個行政服務中心的某些制度創(chuàng)新是非排他性的，是允許其他行政服務中心借鑒的。通過低成本的制度模仿或制度推廣可以實現(xiàn)制度創(chuàng)新的整體收益最大化。標準化在制度模仿或制度推廣中起到了關鍵的橋梁作用。將行政服務中心的行政審批和公共服務標準化，搭便車者模仿難度系數(shù)就降到了最低，模仿過程中的摩擦和不適也被降至最低。耦合度的提高不但可以降低制度模仿和推廣的成本，而且可以提高成功率。因此，標準化有利于政府創(chuàng)新的模仿和推廣。

四、吳江市行政服務局公共服務標準化的實踐

行政服務中心標準化是一個全新的領域，相關的理論體系也不健全。有部分行政服務中心已經(jīng)在探索和試驗標準化的建設方式和途徑，即使是行政服務類標準化試點行政服務中心，也尚未有成熟的操作模式和經(jīng)驗，各地的做法仍然是標準化的雛形和試驗品。因此，如何在實踐上推進行政服務中心公共服務標準化建設將是今后理論界和實踐環(huán)節(jié)的重大課題。

江蘇省吳江市作為經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，在服務型政府的探索上走在全國前列，對行政服務局的標準化建設也已經(jīng)走在探索的道路上。吳江市以建設服務型政府為目標，以行政服務局為平臺，將標準化管理與新公共管理理念相結合，引入并全面實施ISO9001質(zhì)量管理體系、KPI方法，即“關鍵效能指標法”(Key Performance Indicator)和服務承諾制。以《服務標準化工作指南》(國家標準，GB/T 15624)為指導，研究制定了覆蓋公共服務全過程的標準體系，下轄服務管理標準化體系、服務工作標準化體系、服務窗口標準化體系和服務監(jiān)督標準化體系4個子體系，在公共服務標準化建設方面，取得了顯著的成效。

1.公共服務標準化的主要內(nèi)容

(1)服務管理標準化體系。吳江市行政服務局2005年引入ISO9001質(zhì)量管理體系，它構成了服務管理標準化體系的主要內(nèi)容。ISO9001質(zhì)量管理體系實施后，吳江市行政服務中心制定了《質(zhì)量工作手冊》和《質(zhì)量職能分配表》。《質(zhì)量工作手冊》包含了針對31個窗口部門的具體管理標準，包括《窗口工作手冊》《工作質(zhì)量檢查程序》《預防措施控制程序》《內(nèi)部審核程序》《文件控制程序》《記錄控制程序》《不合格控制程序》和《糾正措施控制程序》等8項服務管理標準。[11]《質(zhì)量職能分配表》包括質(zhì)量管理體系、資源管理、產(chǎn)品實現(xiàn)、測量分析和改進4項標準。在資源管理標準體系中包括資源提供、人力資源、基礎設施和工作環(huán)境4項子指標，職責一一對應，清晰明確。

(2)服務工作標準化體系。在服務工作標準化體系中，比較有代表性的標準有：首問負責制、ABC分類制、分類辦理制、綠色通道制、服務承諾制、崗位責任制、限時辦結制、否定事項報備制、一次性告知制、AB崗工作制等標準。

首問負責制。首問負責制是指第一位接受來訪、來電、來信的機關工作人員，必須負責接待、解答、受理或者引導、協(xié)助辦理有關事項。如果我們用C表示項目申請者，用G表示辦理項目的政府部門，用P表示項目辦理所需要的環(huán)節(jié)總數(shù)，并且剔除掉某個受理部門內(nèi)部的行政報批活動，那么上述兩種過程就可以表示為:

在傳統(tǒng)政府部門之中:

P=(C-G)1+(C-G)2+(C-G)3+…+(C-G)n

①

在行政服務中心之中:

P=(C-G)+(G′-G)1+(G′-G)2+…+(G′-G)n[12]

②

對比①②兩式，在②式中，有了首問負責制，公眾再也無須與多個部門打交道了。

ABC分類制。A類為窗口直接辦理事項，B類為窗口牽頭辦理事項，C類為窗口只負責受理、發(fā)證、不負責具體承辦的事項。通過ABC分類法，有效地明確了所有辦理事項的責任，做到責任落實到部門，精細到個人，最大限度地避免了推諉塞責的發(fā)生。

分類辦理制。根據(jù)事項性質(zhì)的不同劃分到不同的辦理類型之中，如“五件制”“六件制”“七件制”“九件制”等。吳江市行政服務局根據(jù)辦理事項的輕重緩急，將辦理事項分為“六件制”，即即辦件、補辦件、承諾件、聯(lián)辦件、急辦件、退回件等6類，并對每一類件的具體認定和管理工作進行了詳細的規(guī)定。

(3)服務窗口標準化體系。吳江市行政服務局制定了《安全管理規(guī)范》《窗口分類管理制度》《服務過程確認準則》《計算機網(wǎng)絡管理規(guī)范》《日常工作管理制度》《文件修訂制度》和《證照票據(jù)管理制度》等7項管理制度來規(guī)范窗口人員的服務行為，務必實現(xiàn)窗口服務實現(xiàn)、辦件接收、產(chǎn)品驗證和放行、業(yè)務表單、窗口合格與不合格記錄、窗口辦件標識、窗口空白證照管理和窗口檔案移交實現(xiàn)標準化和制度化。此外，對工作人員的服務用語、儀容儀表、行為舉止方面的統(tǒng)一標準作了細致規(guī)定。《吳江市行政服務局服務禮儀規(guī)范》服務語言第六條規(guī)定：接待服務對象時要談吐文雅，彬彬有禮。使用“您好”“請”“對不起”“謝謝”“再見”等文明禮貌用語，熱情大方，微笑服務，做到“服務三聲”：來有迎聲，問有答聲，走有送聲。

(4)服務監(jiān)督標準化體系。制訂了《窗口單位考核辦法》《窗口考核標準》《窗口工作人員考核辦法》《窗口分管負責人考核辦法》，以及《評先樹優(yōu)辦法》《中心科室績效考核辦法》等標準。按照服務標準化要求，對進駐單位和窗口人員實施量化考核。

在內(nèi)部工作人員的考核上引入關鍵績效指標法(KPI)，制定了《吳江市行政服務局窗口工作人員雙月考核細則》和《吳江市行政服務局機關效能建設績效考評實施細則》?！秴墙行姓站执翱诠ぷ魅藛T雙月考核細則》包括德、能、勤、績、廉及加分等6項，并采取定量化的形式進行詳細規(guī)定，前5項各20個基本分。《吳江市行政服務局機關效能建設績效考評實施細則》包括：創(chuàng)學習型機關、創(chuàng)高效型機關、創(chuàng)服務型機關、創(chuàng)務實型機關、創(chuàng)法治型機關、創(chuàng)清廉型機關、創(chuàng)節(jié)能型機關，分別為10分、15分、15分、15分、15分、20分和10分。從中可見行政服務局將廉政工作視為整個機關效能考核的重心。

當然，吳江的做法也僅僅是初步的探索，其科學性和有效性還需要在理論上進一步的探討、論證，也需要交給實踐去檢驗。

2.吳江行政服務局公共服務標準化的實踐績效

行政服務中心的價值追求是服務、便民、高效、廉政和責任。在公共服務標準化體系下，吳江市行政服務局始終以標準為準繩指導和監(jiān)督著中心工作的每一道流程，實現(xiàn)了360度標準化，打造出了“無疆服務”的響亮品牌。

(1)行政服務局的服務過程公開廉政。中心出臺了內(nèi)部監(jiān)督管理辦法和群眾評議制度與投訴監(jiān)督管理辦法。如《吳江市行政服務局勤政廉政檔案制度》《吳江市行政服務局群眾評議制度》和《吳江市行政服務局投訴督查管理辦法》。這些做法在一定程度上實現(xiàn)了公開辦公、陽光操作、規(guī)范管理，改變了過去權力只在部門內(nèi)部行使的隱蔽性和隨意性，實現(xiàn)行政審批公開、透明和廉潔。

(2)行政服務中心的服務結果高效便民?！秴墙行姓站?009年度工作總結》指出，2009年“中心”共接受評議3 816人次，受理網(wǎng)上咨詢和投訴1 562件，辦理各類行政許可和審批服務事項36.71萬件，按時辦結率100%，承諾件提前辦結率91.30%，收到服務對象錦旗143面、表揚信55封，隨即抽查服務對象滿意率為99.95%。2009年提出今年承諾件平均時限再提速10%的目標，得到了部門與窗口的積極響應，通過2次大規(guī)模的提速活動，對16個部門150項承諾事項的審批流程進行了再造，審批時限共提速1 050個工作日，項目提速率為48.2%，承諾件平均承諾時限為7天。行政服務中心的行政效率大幅提高，民眾滿意度達到歷史高度。

五、結語

標準具有工具理性價值，對行政服務中心的健全不可或缺。它通過各種可操作性的制度來實現(xiàn)行政服務重復性的內(nèi)在需要；它提供無差別行政服務來彰顯公平正義的價值；它促使跨部門信息共享來展示其政務協(xié)同的機制；它提供無縫隙服務來昭示其便民高效的價值；它公平地監(jiān)督著行政服務中心的每個部門和每個工作人員來展現(xiàn)其公開透明的身段；它提高制度之間的耦合度來實現(xiàn)行政服務中心制度創(chuàng)新的模仿和推廣。標準化倒逼行政服務中心既提高外部行政效率，又改進內(nèi)部行政行為，來宣示它合理有效的訴求。在標準化體系的指引和倒逼的合力之下，行政服務中心能最大程度地累積合理性的能量，沿著技術優(yōu)化——效率提升——合理性積累——服務型政府的路徑推進行政體制改革。

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