行政承諾及其責任規(guī)制

趙明正

一、 行政承諾的概念及性質分析

1.行政承諾的概念分析

對概念作出界定，是研究某一問題的邏輯起點，在行政承諾的研究中，對于行政承諾的概念，我國學界尚未達成共識，其中具有代表性的觀點如下：

第一種觀點認為，行政承諾是行政主體為了實現(xiàn)一定的行政目的，依據(jù)法律法規(guī)或者職權為自身規(guī)定義務，并向相對人表示且許諾將來一定履行的行為。[1]

第二種觀點認為，行政承諾就是行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標，依其行政職權，對特定的事項或者特定的人員，作出的答應照辦某項事務的行為。[2]

第三種觀點認為，行政允諾，又稱為行政承諾，是指行政機關在行政管理過程中，在其職權范圍內作出答應行政相對人或者公眾在一定期限作為或不作為某一特定行政行為的意思表示。[3]

第四種觀點認為，行政承諾是指行政主體為實現(xiàn)一定行政管理目標依法在其職權范圍內,以決定、命令、通告、通知等書面方式,向外部特定或不特定的行政相對人單方面作出允諾的新型的抽象或具體行政行為。[4]

考察上述觀點，筆者可以發(fā)現(xiàn)差異主要集中在關于行政承諾目的的界定、行政承諾相對人的范圍、行政承諾的形式要求、行政承諾所針對的行為方式等4個方面。筆者認為，對法律概念的界定，理論上的分析和實踐上的考察應并重。如今，“管理”和“服務”已成為現(xiàn)代行政的兩大職能，行政主體進行行政活動的目的亦是為了更好地進行管理和提供服務，行政承諾也不應例外。在行政承諾相對人范圍上，現(xiàn)實中行政主體針對非特定相對人作出承諾的實例比比皆是，若將這些承諾排除出行政承諾的范圍，無疑不利于對行政承諾進行有效規(guī)制，保護相對人的合法權益。在行政承諾的形式界定上，筆者贊成行政承諾不應限于書面形式的觀點，因為限于書面形式實施的行政活動一般是程序要求嚴格、權利義務關系復雜、須嚴格規(guī)制的活動，而行政承諾則不具備這樣的屬性。至于行政承諾針對的行為方式，筆者更愿采用“作出或不作出特定行為”這樣的表述，認為這樣的界定能較好地涵蓋行政承諾針對行為的范疇。另外，上述各概念表述基本都認為行政承諾是一種“行政行為”，但筆者認為行政承諾的性質要作具體分析，不能武斷地將其歸為行政行為，因此筆者在對行政承諾概念做界定時只將其表述為一種單方意思表示行為，至于行政承諾性質上是否為行政行為將在后文分析。

總結學界的各種觀點及以上的分析，筆者將行政承諾的概念界定為：行政承諾是行政主體為實施管理或提供服務，對特定或不特定相對人作出的自己將作出或不作出特定行為的單方意思表示行為。

2.行政承諾的性質分析

關于行政承諾的性質，國內外學者莫衷一是，而爭議的集中點就是行政承諾是不是一種行政行為。一般意義上，行政行為是指行政主體運用行政職權所實施的對外具有法律意義、產生法律效果的行為。[5]具體涵蓋由行政主體作出，行政職權得到實際運用，具有法律意義、產生法律效果，對外實施等4個要素。這些要素中，行政承諾具備行政主體要素、行政職權要素、對外要素應該沒有疑義，而是否是一項具有法律意義、能產生法律效果的行為卻存在疑問，正是在法律意義、法律效果這一要素上存在差異，現(xiàn)實中豐富多彩的行政承諾具有不同的性質，具體可以分為4大類。

(1)政策性的行政承諾。政策性行政承諾的典型就是每年人代會上行政首長在政府工作報告中所作出的行政承諾，如在十屆全國人大四次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中就作出了努力增加城鄉(xiāng)居民收入，調整投資方向等5項承諾。[6]政策性行政承諾一般是行政主體就一定時期內要完成的工作任務、遵循原則、方式步驟等作出承諾，其一般內容較宏大，具有綱領性、政治性，不針對具體對象，一般不影響特定人的權利義務，性質上是一種政策。

(2)政務性的行政承諾。這類行政承諾是針對行政性事務作出承諾，一般是將法定職權和義務或一定的服務理念以承諾的方式進行表述，予以介紹和宣示。應該說這種承諾更多的是行政主體將已有的職權和義務予以公示，并沒有設定新的權利和義務，性質上是一種政務公開，若行政主體沒有按承諾行事，實際是違背了法律法規(guī)的規(guī)定，應依相應的法律法規(guī)進行處理。政務性行政承諾在日常生活中也極為常見，典型的就是不少行政機關的依法行政承諾。

(3)作為行政行為預備性階段的行政承諾。這類行政承諾只是表明當一定條件成立或到一定時期會作出一定行政行為，行政承諾本身不包含對相對人的權利義務的實際影響，性質上是以后將要作出的行政行為的一個預備性環(huán)節(jié)，具有階段性?，F(xiàn)實中大量存在的行政獎勵承諾就屬于此類，該種承諾的基本模式是行政主體向公眾發(fā)出公告，說明某人完成某一行為或達到某種條件，行政主體就將給予其一定的物質或精神獎勵。仔細分析這一行政活動過程，不難發(fā)現(xiàn)雖然行政主體的獎勵承諾沒有最終的處理性，對行政相對人的權利義務未產生現(xiàn)實的影響，是其后實施行政獎勵行為的預備性行為。但是，這種作為行政行為預備性階段的行政承諾可能會為行政主體設定了為或不為特定活動的義務，進而影響相對人的權益。

(4)行政行為性的行政承諾?，F(xiàn)實之中，也存在不少行政承諾內容明確具體，要求自己履行特定義務，作出特定行為，對相對人的權利義務會產生實際影響，能產生直接的法律效果，這類承諾完全符合行政行為的構成要件。鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的一項承諾就是此類行政承諾的典型：該局為鼓勵食品藥品行業(yè)創(chuàng)業(yè)，出臺《建設創(chuàng)業(yè)型城市工作實施方案》，承諾對創(chuàng)業(yè)實體實行藥品、醫(yī)療器械經營許可證項目零收費。[7]在該例中，若沒有鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的承諾，相對人就應繳納一定的藥品、醫(yī)療器械經營許可證費用，而食品藥品監(jiān)督管理局的承諾就對這樣的規(guī)定有了改變，只要相對人滿足該承諾中的條件，則可免除繳納這些費用的義務。因此，該例中鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的承諾不僅具備了行政主體要素、行政職權要素和對外要素，而且也對外產生了現(xiàn)實的法律效果，對相對人的權利義務產生了實際影響，是一類行政行為。

二、我國行政承諾運用中存在的問題分析

當前，行政承諾的價值已受到我國行政主體的普遍重視，行政承諾也得到了廣泛的運用，但行政承諾在運用中也存在不少問題，這些問題的存在可以說構成了需加強對行政承諾進行責任規(guī)制的現(xiàn)實原因。

1.行政承諾過多過濫

行政承諾若運用得好，有利于創(chuàng)新行政管理、服務方式，明確和維護相對人的權益，規(guī)范行政機關工作人員的行為。但時下，一些地方、一些部門卻對行政承諾未形成正確認識，對行政承諾不嚴肅對待，而是把行政承諾當成了一種“作秀”手段，大搞形式主義，行政承諾過多過濫。這主要表現(xiàn)在各色的“承諾”滿天飛，將“行政承諾”作為自我“貼金”的手段，搞行政承諾“一陣風”等。行政承諾的過多過濫，極大地浪費了行政資源，背離了實事求是的原則，也不利于維護群眾的合法權益。

2.違法承諾不斷出現(xiàn)

依法行政原則是行政機關進行行政活動時必須遵守的原則，行政承諾亦不例外。依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據(jù)法律規(guī)定，[8]包含職權法定、依據(jù)法律、權責統(tǒng)一等內容。但在實踐中，行政主體的違法承諾卻不斷出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在越權承諾和承諾內容違法兩個方面。

(1)越權承諾。基于行政主體職能和權力管轄范圍的不同等，法律對行政主體的職責和權限等做了劃分和規(guī)定，行政主體作出行政承諾也應該在職權范圍內進行，不能逾越法律、法規(guī)設定的限度，對自身職權范圍外的事項進行承諾。但現(xiàn)實之中，行政主體有時卻未恪守這一要求，作出了越權承諾。例如，為配合亞運會亞殘會期間交通限行措施的實施，廣州市政府在2010年8月出臺的《亞運會亞殘運會交通保障措施方案》中，明確承諾減征廣州市籍機動車3個月的車船稅和年票費用，[9]但依據(jù)我國《稅收征管法》和《公路法》的規(guī)定，廣州市政府既沒有權力對車船稅進行減免，也沒有權力對年票費用進行減免，其減征車船稅和年票費用的承諾即屬于越權承諾。

(2)承諾內容違法。一些情況下，法律法規(guī)已對某種事項進行了明確的規(guī)定，行政主體只需依法執(zhí)行即可，但一些行政主體為了部門利益、地方利益或因為其他因素，公然挑戰(zhàn)法律高壓線，對特定相對人或公眾作出違背法律法規(guī)內容的承諾。例如，安徽省碭山縣公安交管部門為促進地方經濟發(fā)展，就向全縣人民作出內容包括“對于給本縣招商引資企業(yè)運送原材料或運銷產品的車輛，做到一車不罰，一路綠燈”“對本縣群眾接送病人或用于婚喪嫁娶、紅白喜事的違法車輛，不查不罰并提供方便”等的承諾。[10]但是，根據(jù)我國《道路交通安全法》等規(guī)定，對某些情節(jié)較輕的違章行為，是可以批評教育不予處罰的，但從該交管部門的承諾來看，是對某些特定車輛一概不予處罰，顯然有違法律規(guī)定。

3.諾而不踐經常發(fā)生

前文已論述到行政承諾的作出上有過多過濫的趨勢，但同時，行政主體在行政承諾的履行上也很難令人滿意。行政主體在作出行政承諾時總是表現(xiàn)出極大的熱情，愛將行政承諾貼在墻上，掛在網上，說在嘴上，卻不把行政承諾落實到行動上，總愛以各種借口對承諾拖延履行或不予履行，抑或在行政承諾作出后的剛開始一段時間還認真履行，但卻不長久堅持，導致承諾難以最終兌現(xiàn)。行政主體諾而不踐的情況在現(xiàn)實中屢屢發(fā)生，極大地影響了行政主體的誠信度和公信力，也損害了相對人的利益。

三、行政承諾責任規(guī)制的法理基礎

對行政承諾進行責任規(guī)制不只有現(xiàn)實上的原因，也有正當?shù)姆ɡ砘A，對這些法理基礎進行梳理有利于我們對行政承諾進行責任規(guī)制的合理性、必要性有更明晰的認識，也有利于合理建構行政承諾的責任規(guī)制。

1.責任行政原則的要求

責任行政原則的基本目標是實現(xiàn)行政活動的有責任狀態(tài)，要求行政活動要有明確的主體，行政機關的各種活動要與責任相連，更要求建立實現(xiàn)責任的法律制度。[11]行政承諾與公權力的運用和相對人的合法權益密切相關，倘若行政承諾無相應的責任規(guī)制，行政主體承諾時就會“肆無忌憚”，違諾時也難究其責，相對人合法權益因行政承諾受侵害的可能性就會增大。因此，必須將行政承諾置于有責任的狀態(tài)，加強對行政承諾的責任規(guī)制，明確責任的主體、歸責原則、對相對人的救濟等。

2.信賴保護原則的要求

信賴保護原則肇始于德國行政法院的判例，而后經奧地利、日本等國家和地區(qū)繼受和發(fā)展，逐漸成為了行政法一般原則之一。但傳統(tǒng)的信賴保護原則是與行政行為的撤銷或廢止聯(lián)系在一起的，適用范圍有限，對相對人的權益保護也存在不足。[12]但如今，信賴保護原則的適用范圍、內容、實現(xiàn)的方式已日益寬泛和多樣，其不僅適用于行政主體撤銷或廢止行政行為，也要求行政主體對其在行政過程中形成的可預期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更。[13]信賴保護的客體已不僅包括相對人的既得利益，也包括相對人的合法預期利益。在行政承諾中，行政主體的承諾會使相對人產生合理的信賴，進而在此種信賴下行事，而若之后確定行政主體的承諾違法或行政主體不履行承諾，造成相對人利益受損，行政主體理應承擔相應的責任，賠償相對人的損失。而要將這種責任落到實處，進而促使行政主體依法承諾、依法履諾，保護相對人合法利益，加強對行政承諾的責任規(guī)制就必不可少。

3.對行政承諾進行責任規(guī)制利于提高效率

良好的行政承諾責任規(guī)制對于提升行政主體的行政效率、社會公眾行事效率等都有極大助益。首先，對行政承諾進行責任規(guī)制可以讓行政主體在作承諾前“三思而后行”，促使他們理性地選擇行政活動的方式，減少行政承諾過多過濫的狀況，減少行政資源的浪費；其次，對行政承諾進行責任規(guī)制有助于行政主體依法履諾、高效履諾，從而提高行政效率和行政主體的公信力；再次，對行政承諾進行責任規(guī)制降低了行政主體違諾的風險，使相對人在面對行政主體的承諾時心里多了一份保障，減少了他們額外獲取信息、尋求幫助的成本，使得他們能更安心、更高效地安排生活、生產等?？傊姓兄Z責任規(guī)制的完備有利于行政主體依法承諾，高效履諾，從而降低各種資源、金錢的消耗，提高行政效率、社會生產效率等。

4.保護相對人合法權益的要求

行政責任的重心是對相對人負責，[14]對行政主體進行追責當然有懲戒違法的目的，但更重要的目的是要救濟相對人的合法權益，補救其損失。對行政承諾進行責任規(guī)制，一方面可以對行政主體形成壓力，使其許諾時更加謹慎，履諾時更加積極、認真，從而避免相對人的合法權益被侵害；另一方面，當真正出現(xiàn)行政主體違法許諾，不適當履行、不履行承諾的情況時，相對人也能借助相應的制度追究行政主體的責任，尋求救濟，維護自己合法權益。

四、行政承諾的責任規(guī)制方式

從前文的論述中可以發(fā)現(xiàn)，對行政承諾進行責任規(guī)制既有實踐上的要求，也有正當?shù)姆ɡ砘A，但我國當前的法律法規(guī)、制度等卻存在諸多缺陷，不能有效地對行政承諾進行責任規(guī)制，有必要大力完善。

1.加強立法，使對行政承諾進行責任規(guī)制有法可依

如今一些行政主體膽敢任意作出承諾，而之后又不依承諾行事，一個重要的原因正是行政承諾缺少相應的法律規(guī)制，行政承諾的監(jiān)督、獎懲都缺乏法律規(guī)定。為此，有必要加強立法，為行政承諾進行責任規(guī)制提供法律基礎，其中緊迫的任務就是健全行政組織法和出臺行政程序法。我國的行政組織法極不健全，如今只有《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部行政組織法，而且規(guī)定簡單、粗陋，無法適應現(xiàn)實的需要，對行政承諾這類新型的行政活動方式更是無法進行有效規(guī)制。因此，有必要健全我國的行政組織法律體系，這有助于劃清行政主體作出行政承諾的權限，明確各行政主體有權承諾的內容等，進而使行政承諾的應用更加理性化。而行政程序法能明確行政主體實施行政活動的步驟、方式以及這些步驟、方式的順序、時限等，它的制定和完善有助于促使行政承諾的作出遵循一定的方式、步驟、時限、順序等。

2.強化人大監(jiān)督

人民代表大會及其常設機關人大常委會依法對行政主體享有監(jiān)督權，強化人大的這種監(jiān)督職能，有助于加強對行政承諾的責任規(guī)制。結合當前實踐和我國《人大常委會監(jiān)督法》等法律的規(guī)定，各級人大及其常委會可以通過以下方式對行政主體的行政承諾進行監(jiān)督：第一，加強對行政承諾的監(jiān)督審查，對那些超越權限、內容違法的承諾可以依法予以撤銷，并對責任人予以追責；第二，要求行政主體就一些關系群眾重大利益、社會普遍關心的重大行政承諾作專項工作報告，并對行政承諾的實施等提出意見、建議，促使行政主體更好、更科學地作出行政承諾，履行行政承諾；第三，監(jiān)督行政承諾的履行，對于行政承諾在履行過程中出現(xiàn)的問題，有權依法提出詢問或質詢，要求行政主體作出答復和說明，督促行政主體踐行自己的承諾；第四，對于行政主體在行政承諾過程中有重大違法違紀情形的，可以依法提出對相關責任人的罷免案、撤職案。

3.加強行政主體的內部規(guī)制

(1)對行政承諾實行內部監(jiān)督。行政系統(tǒng)的內部監(jiān)督是行政監(jiān)督體制的重要組成部分，其具有及時、靈活、直接和成本低等優(yōu)勢，若想對行政承諾進行有效地責任規(guī)制，充分應用行政系統(tǒng)的內部監(jiān)督是必不可少的。為此，可在以下三方面做出努力：首先，加強監(jiān)督主體間的溝通與協(xié)調，一方面防止各監(jiān)督主體相互推諉監(jiān)督責任，另一方面要避免重復監(jiān)督、低效監(jiān)督；其次，完善監(jiān)督方式，對行政承諾的監(jiān)督具體可采用備案審查、審查批準、聽取報告、執(zhí)行檢查、事后反饋等方式，從而實現(xiàn)對行政承諾事前、事中、事后全程監(jiān)督；最后，加快行政內部監(jiān)督的法治化，可以以《行政監(jiān)察法》為基本法，出臺其他配套法規(guī)和實施細則，明確對行政承諾監(jiān)督的法律依據(jù)、程序和手段等。

(2)建構針對行政承諾的行政問責制?，F(xiàn)實中存在的行政承諾過多過濫的狀況，有不少是源于行政負責人的好大喜功，而行政承諾的不當履行、未能履行，行政負責人也負有直接的領導責任。良好的行政問責制正好有監(jiān)督功能、懲處功能等，有助于規(guī)范行政主體行政承諾的作出和履行，也是一種良好的追責方式。而且行政問責制是一種事前、事中、事后的多重約束機制，能使行政負責人行為的整個過程都處于有責任的狀態(tài)，這無疑將會使行政主體更審慎地對待自己的行政承諾，確保行政承諾功能的發(fā)揮。

(3)實現(xiàn)對行政承諾的行政復議。行政復議是一種行政系統(tǒng)內解決行政爭議的途徑，將行政承諾納入行政復議之中，有利于糾正行政承諾中出現(xiàn)的違法行為，救濟相對人的合法權益，同時對實現(xiàn)行政承諾的責任規(guī)制有積極意義。但從我國《行政復議法》的規(guī)定來看，行政復議受案范圍的確定標準包括具體行政行為標準、具體行政行為違法標準、合法權益受損標準等，而行政承諾很難說符合這些標準。首先，行政承諾從性質來看不是都符合具體行政行為的標準，因為有的行政承諾是針對不特定人作出或只是行政行為預備性階段的行為；其次，有些行政主體違反了行政承諾，但可能并未違反法律法規(guī)；再次，行政主體不當許諾或不履行承諾等只是導致相對人的一些期待利益、可能得到的利益受損，但這種利益很難歸于“合法利益”的范疇。[15]但實踐并不會因這種立法的落后而改變，當前，因行政承諾不當履行、不履行等引發(fā)的糾紛已大量存在。為此，有必要對我國《行政復議法》作些修改，將行政承諾納入行政復議的受案范圍之內并完善相應的復議制度。

4.確立對行政承諾的司法救濟

司法救濟是保護相對人權益，抑制行政主體不當或違法活動的重要保障，但在行政承諾的司法救濟問題上，我國面臨著前述行政承諾在行政復議上遇到的相似的問題。從我國《行政訴訟法》等法律上規(guī)定，只有很少一部分性質上是具體行政行為且侵犯了特定相對人合法權益的行政承諾能被納入行政訴訟的受案范圍，而那些向不特定公眾作出的行政承諾或行政承諾不履行并未對相對人法律上實際權益造成侵害的行政承諾很難在現(xiàn)行制度內尋找司法救濟，這不利于對相對人權益的保護，也不利于司法機關對行政主體的監(jiān)督和制約。而問題的解決之道則是對我國現(xiàn)行的行政訴訟制度作相應的修改，使其適應實踐的需要。第一，將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，這樣就有助于解決部分行政承諾案件的受案資格問題，因為有不少行政承諾是以公告、通知等方式向不特定相對人作出的，這些行政承諾可歸類于抽象行政行為的范疇；第二，擴大行政訴訟所保護的權利范圍，現(xiàn)今的行政訴訟法所保護的權利只限于相對人的人身權和財產權，而行政承諾所針對的利益顯然不限于這兩種權利，因此有必要將行政訴訟所保護權利的范圍擴大到相對人受法律保護的所有權利以及因承諾而產生的正當信賴利益；第三，增加行政訴訟的類型，如確立公益訴訟在行政訴訟中的地位，這對那些針對不特定相對人作出的、有重大影響的行政承諾的司法救濟有重要意義。此外，我們還可以對行政訴訟的一些基本制度做些調整，如允許在行政承諾案件中適用調解、對一些簡單的行政承諾案件適用簡易程序等。相信這些改變和調整必將加強司法機關對行政主體行政承諾的監(jiān)督和制約，保護相對人的合法權益，也是實現(xiàn)對行政承諾責任規(guī)制的一種有效途徑。

五、 結語

近年來，行政承諾在我國行政活動領域越來越受重視，已被廣泛地運用于行政管理和服務之中。應該說行政承諾這類新型的行政活動的興起，適應了我國社會經濟迅速發(fā)展的需要，也體現(xiàn)當前的行政活動理念正從“管制行政”向“服務行政”轉變。行政承諾若能良好的運用，對于行政主體提供更好的管理、更優(yōu)的服務是大有裨益的。然而，不可忽視的事實是我國行政承諾的運用中還存在問題，對行政承諾的理論研究、制度規(guī)制等更是落后，筆者正是懷著這樣的憂慮嘗試著對行政承諾及其責任規(guī)制作了一些探討，不求能完全破解這一難題，但期能對行政承諾的研究有所助益。

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