美國行政立法中OIRA的作用

◎ 金成波 江澎濤

信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（Of fice of Information and Regulatory Af fairs，以下簡稱OIRA）是美國預(yù)算管理局（OMB）下屬的法定辦公室之一，對于聯(lián)邦大多數(shù)機構(gòu)的行政立法，OIRA都起著重要的作用，甚至是決定性作用。OIRA的多項職責(zé)中，行政立法審查是核心職責(zé)，每年有600到700個重要的提議（proposed）或者最終的（final）行政立法草案在提交聯(lián)邦公報（Federal Register）發(fā)布之前要提交OIRA審查，可見，OIRA是美國行政立法的“看門人”。

OIRA的立法審查職責(zé)

OIRA對美國行政立法的作用主要體現(xiàn)在其審查職責(zé)上。根據(jù)美國的行政立法程序，聯(lián)邦政府部門如果要制定一部規(guī)范，在內(nèi)部形成草案之后，必須在提議和最終兩個階段報送OIRA進行審查，OIRA處理之后才可采取下一步行動。OIRA在審查行政立法過程中要審查的事項主要是由12866和13563兩個總統(tǒng)行政命令加以規(guī)定的。12866號總統(tǒng)行政命令名為“規(guī)制的計劃與審查”，其第一部分詳細規(guī)定了行政立法制定應(yīng)該遵循的原則，具體分為12項，包括立法機關(guān)應(yīng)該識別擬解決的問題，評估其重要性；檢查其他機關(guān)是否就此制定了規(guī)范；檢查評估包括經(jīng)濟刺激在內(nèi)的其他方法能否更好地解決該問題；各部門在設(shè)定規(guī)制優(yōu)先權(quán)的時候要考慮的風(fēng)險程度及本質(zhì)；進行成本有效性分析；進行成本收益分析；選取最可獲得的、科學(xué)的、技術(shù)的、經(jīng)濟的等方法；識別以及評估可供選擇的其他的規(guī)制方法，詳述績效目標（Performance objective）；如果規(guī)制可能對各州、地方以及部落產(chǎn)生影響，那么可能的情況下尋求它們政府的意見；避免規(guī)制之間出現(xiàn)不一致、不協(xié)調(diào)、效果重疊；規(guī)制應(yīng)該力圖最小化對社會的負擔(dān)；規(guī)制應(yīng)該簡單易懂、避免不確定性。13563號總統(tǒng)行政命令對12866號總統(tǒng)行政命令進行了補充，例如關(guān)于整合和創(chuàng)新的規(guī)定、靈活規(guī)制工具的應(yīng)用等。兩個總統(tǒng)行政命令大略厘定了OIRA的行政立法審查職責(zé)。

OIRA的審查程序

OIRA對于行政立法的審查分成正式與非正式雙重程序，二者同時進行、互為補充，共同履行審查職責(zé)。

（一）正式審查程序

OIRA分別在提議以及最后兩個階段審查各部委制定的規(guī)章草案。不論在哪個階段，開始的時候各立法機關(guān)都要將擬立的法案以及附隨文件（包括擬立法案的支持性文件以及傳送表格）交由OIRA，OIRA的文件管理員（docket librarian）在收到所有文件之后向報送機關(guān)出具收據(jù)，之后將材料轉(zhuǎn)交具體辦事官員（desk of ficer）。之后，規(guī)章進入正式審查階段，即從實質(zhì)上審查規(guī)章是否符合歷屆有效的總統(tǒng)行政命令、是否與現(xiàn)任總統(tǒng)的政策及優(yōu)先權(quán)相一致。

進入正式的審查階段主要進行以下幾項分析：第一，規(guī)制影響性分析。該分析旨在對行政立法的實際影響及可能影響提供系統(tǒng)的、詳細的分析，進而判斷該規(guī)章是否能夠?qū)崿F(xiàn)既定的目標。規(guī)制影響性分析只對“經(jīng)濟上重要”的立法進行分析，根據(jù)12866號總統(tǒng)行政命令的規(guī)定，該類立法主要是指“具有年經(jīng)濟影響（成本、收益以及轉(zhuǎn)移支付）大于或者等于1億美元或者對經(jīng)濟、經(jīng)濟部門、生產(chǎn)力、競爭、就業(yè)、環(huán)境、公共健康及安全或者對州、地方或者部落政府或者社區(qū)產(chǎn)生重要不利影響”的立法。規(guī)制影響性分析又分為成本收益分析以及成本有效性分析：前者通過系統(tǒng)的程序計算出擬制定法律以及其他可供選擇方法的成本和收益，之后看擬制定的法律收益是否證明付出的成本是合理的；后者多用于評估那些影響（impact）不適宜進行貨幣化的領(lǐng)域，比較兩個或者更多擬采取的行政立法以及其他可供選擇方法的相關(guān)成本或者結(jié)果，在達到同樣目的的情況下選取成本最小的方法。在《國會審查法》的要求下，OIRA還通過規(guī)制影響性分析來決定一些規(guī)章是否是“重要（major）”的問題。第二，風(fēng)險性分析，是指OIRA會審核行政立法部門是否進行了風(fēng)險評估——看規(guī)章對于一般風(fēng)險、尤其是環(huán)境風(fēng)險是否進行了全面的預(yù)測評估。第三，特定的影響分析，主要是指對一些特殊部門的影響：首先要分析對州、地方以及印第安人部落政府的影響，因為OIRA審核的主要是聯(lián)邦政府立法，所以必須考慮總統(tǒng)行政命令要求的該項影響；其次要分析對于其他聯(lián)邦部門的影響，如果必要的話，這項評估一般召集被影響的部門、各部門協(xié)同機構(gòu)的專家來共同審議評估；再次要分析對于能源供給、生產(chǎn)以及消費的影響，在13211號總統(tǒng)行政命令的要求下，規(guī)章制定機構(gòu)要向OIRA提供“能源影響報告”；最后要分析對于小企業(yè)的影響，這也是法律的強制規(guī)定。第四，同行評議，這一制度只適用于OIRA審核具有重要經(jīng)濟影響以及“重要”的行政立法。OMB曾出臺指導(dǎo)意見建議各聯(lián)邦部門在進行規(guī)制影響分析的時候要提供充足的材料給部門之外獨立的、有資格的專家進行同行評議。

通過分析審查之后的規(guī)章進入歸檔處理階段，處理大致分為四種方式，改變歸檔、未改變歸檔、撤回以及退回。改變歸檔意味著在OIRA審查的過程中立法經(jīng)過了改變，這種改變可能是字面上的、實質(zhì)內(nèi)容上的、也可能是在審查過程中立法機關(guān)重新提交了新的草案。未改變歸檔則是指審查過程中沒有進行任何改變。這兩種處理方式共同的結(jié)果是都通過了分析審查，即在經(jīng)過OIRA的電話通知后，立法機關(guān)便可公布法案（之前可能有OMB推薦的公共評議階段）。而撤回以及退回則意味著沒有通過OIRA的審查，前者是在分析審查的過程中立法機關(guān)主動撤回草案，后者是經(jīng)過了分析之后OIRA認為擬立立法不符合法定的分析要求將之退回原機關(guān)。

（二）非正式審查程序

在2001年OMB向國會提交的報告中指出，OIRA原初的正式審查程序只是“設(shè)計為制定拙劣的規(guī)章提供最后的審查渠道”，這意味著，OIRA在正式審查程序之外的非正式審查程序可能更為重要。一般來講，所謂的非正式審查程序就是指行政立法機關(guān)在正式將提議的或者最后的草案提交審查之前可以和OIRA就擬制定草案的相關(guān)問題進行協(xié)商、交流、修改，以便能在正式審查程序中通過。對于非正式審查程序的存在大略有兩方面的原因：從行政立法機構(gòu)來講，存在著“強烈的機構(gòu)動力”，它們并不情愿去解決OIRA在正式審查階段可能提出的問題，所以O(shè)IRA也意識到“提前審查作用至規(guī)章制定機構(gòu)的想法還沒根深蒂固之時是有必要的”。另外，為了制定的規(guī)章能夠在正式審查中通過，制定機關(guān)也希望在之前有機會與OIRA有交流，爭取在其做出最終意見之前就可能存在的問題做出靈活更改；從OIRA來講，按照其現(xiàn)有編制，不可能詳細審核每年幾百個規(guī)章，而且審核期限有90天的限制，尤其是有些規(guī)章特別繁瑣甚至需要與OMB以外機構(gòu)的人共同討論、有些規(guī)章還有法律規(guī)定的最后期限，所以相對寬松的非正式審查是必要的。

非正式審查程序的存在可以追溯到1981年OIRA審查職能的建立之時，到了1993年12866號總統(tǒng)行政命令頒布適用之時已相當(dāng)普遍，近年來其適用還在呈增長之勢。非正式程序具有時間寬松、可協(xié)商的特點，其審查作用甚至大于正式程序。例如2001年10月30日，環(huán)保署向OIRA提交了一份關(guān)于2004年以后對于不遵守一些氣體排放限制的罰款的規(guī)定，對于罰款數(shù)額環(huán)保署確定了3%的折現(xiàn)率，并且在之后的六個星期中，環(huán)保署又提交了至少三個版本的規(guī)章草案進行非正式審查。OIRA審查之后認為確定7%的折現(xiàn)率更為合適，于是到了當(dāng)年12月10日環(huán)保署提交正式審查程序時便改成了7%的折現(xiàn)率，OIRA也在10天之后便審查完畢予以通過。通過非正式審查的規(guī)章，在正式審查中甚至有1天便予以通過的案例，可見在整個審查程序中非正式審查的重要性。

OIRA的正式審查程序與非正式審查程序的推進、二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、從行政立法的建議階段審查到最終階段的審查轉(zhuǎn)換關(guān)系如下圖所示：

OIRA的審查結(jié)果

經(jīng)過OIRA審查的行政立法規(guī)范有以下四個處理結(jié)果：改變歸檔、未改變歸檔、撤回以及退回，每種方式的具體含義上文已經(jīng)提到。近些年，OIRA進行立法審查的具體情況如下表所示。從表中可以看出，從2000年開始，OIRA審查的規(guī)范總數(shù)基本維持在500-800個之間，而在1994年之前，OIRA的審查總數(shù)一直是2000-3000個之間，1994年的銳減是因為當(dāng)年克林頓頒布了12866號總統(tǒng)行政命令取代了12291號總統(tǒng)行政命令，用“重要”行政立法的審查取代以前“常規(guī)的、通常的”審查，因此審查的數(shù)量出現(xiàn)銳減。對于審查總體處理情況，審查后歸檔的方式應(yīng)用的最多，大致維持在60%-70%之間，而且其應(yīng)用比例多年來有漸長之勢；相對應(yīng)的，審查后沒有改變歸檔的方式維持在20%-30%之間，略呈下降趨勢，與審查后歸檔出現(xiàn)負相關(guān)；撤回方式的應(yīng)用一直維持在10%以內(nèi)，變化不大；退回的方式應(yīng)用非常之少。值得注意的是2001年，高達到22%的規(guī)章被撤回，如此高的撤回率是因為當(dāng)年小布什總統(tǒng)的顧問Andrew H.Card發(fā)布了一個備忘，其中有提出推遲或者延期提交審查的要求?？傮w來講，OIRA對行政規(guī)范的審查力度很大，而且有日漸嚴格的趨勢。

OIRA的審查效果及對我國的啟示

對于OIRA的審查實效，曾有多項研究予以關(guān)注，雖然有的認為其審查存在無法根本改變行政規(guī)范本身成本有效性等問題，但是大多的研究表明，OIRA的審查效果顯著。例如美國審計署（GAO）于2003年做了一項相關(guān)評估，選取了2001年7月1日到2002年6月30日OIRA完成的對642個提議的以及最終的行政立法草案，對這些草案進行了重新分析，結(jié)果表明，OIRA的審查非常重要，效果明顯，尤其是對美國環(huán)?？偸穑‥PA）提交的立法草案更是如此?；乜次覈姓⒎ㄒ?guī)范的備案審查等做得還不夠，OIRA在其設(shè)置及運轉(zhuǎn)等方面有許多我們可借鑒之處：

第一，行政立法需要專門機關(guān)予以監(jiān)督。隨著現(xiàn)代法制的發(fā)展，權(quán)力制約理論、行政自制理論、法制統(tǒng)一理論都要求行政立法活動需要監(jiān)督審查，而且要由專門機關(guān)來進行。OIRA作為專門的行政立法審查機關(guān)，一方面置于政府內(nèi)部，在總統(tǒng)負責(zé)的統(tǒng)一行政系統(tǒng)中便于協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，審查效力也更容易落實；另一方面直接隸屬于總統(tǒng)辦公室，超脫審查作為審查對象的各部委，能夠保持相對獨立，保證公平性。在我國雖然有國務(wù)院法制辦公室下屬的政府法制協(xié)調(diào)司（法規(guī)編纂司）下設(shè)的備案審查處來對行政立法進行備案審查，但是才處于起步階段，與OIRA相比，備案審查處的級別設(shè)置過低、人員配置不夠，很難保證審查的權(quán)威性、有效性及公正性。

OIRA行政規(guī)范審查情況表（2000年—2011年）

第二，我國行政立法監(jiān)督審查的內(nèi)容和程序都有待進一步完善。在我國，《立法法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)規(guī)定的審查事項包括“是否超越權(quán)限、下位法是否違反上位法的規(guī)定、規(guī)章的規(guī)定是否適當(dāng)、是否違反法定程序”等，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不足。而OIRA的審查嚴格遵循著規(guī)制影響性分析——風(fēng)險分析——特定影響分析——同行評議的順序，同時每一項中都規(guī)定了明確、具體的事項，操作性非常強。所以，對于OIRA的審查內(nèi)容、審查程序方面，我們都有借鑒之處。

作為專門的行政立法審查機關(guān)，OIRA很好地履行著“看門人”的角色，對聯(lián)邦部門制定規(guī)范的審查深刻、全面而富有效力，其效力的保證則源于清晰的職責(zé)定位、科學(xué)的審查內(nèi)容以及完善的程序設(shè)置。我國的行政立法備案審查制度還不夠完善，有必要認真研究、借鑒OIRA的成熟做法，學(xué)為己用。