大部制視域下高等學校內部治理結構研究

摘 要：2008年政府機構“大部制”改革成為了我國政府機構改革的新思路。本文在對大部制內涵進行簡要介紹的基礎上，分析了大部制與我國高校內部治理結構之間的內在契合性，及我國目前高校內部治理結構現(xiàn)狀，并從大部制視角出發(fā)，提出其改革的基本路徑。

關鍵詞：大部制；高等學校內部治理結構；改

胡錦濤同志在十七大報告中首次提出“大部制改革”并在十八大報告中，再次提及，“大部制”儼然成為高頻詞匯。自2008年起，我國開始進行新一輪的政治機構改革，而隨著政府機構改革的初步成效，人們開始設想如何運用大部制理論來推進我國的高等教育事業(yè)。近幾年來，“大部制”先后在山東大學、沈陽師范大學、武漢科技大學等少數(shù)高校中得到不同程度的開展。高校內部治理結構“大部制”改革是高校自我完善和發(fā)展的過程，相比于政府的“大部制”改革，這種改革顯得任重道遠。探索我國高校內部治理結構的改革，必需打破行政束縛，突破原有體制，如此，才能促進高等教育更快發(fā)展。

1 大部制及相關概念界定

1.1 大部制內涵

大部制，顧名思義，即大部門體制，就其內涵的界定，尚沒有統(tǒng)一的定論。北京大學政府管理學院汪玉凱教授認為，“所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。”[1]

具體的說，大部制是要實現(xiàn)在合并職能交叉部門的同時，轉變政府職能，實現(xiàn)政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制相互分離但有機統(tǒng)一，使其向服務型政府轉變。

1.2 治理與治理結構

“治理”一詞來源于拉丁語“gubemare”，在希臘語中與“舵手”同義，最初被廣泛用于經(jīng)濟學、政治學領域。對于治理結構，最先被運用在企業(yè)中，嚴格地說，與治理的概念是不同的。治理更側重于強調動態(tài)制衡的過程，為了實現(xiàn)組織的使命，通過一系列策略與方式動員資源。而治理結構可以被看做是達成治理狀態(tài)的手段，更側重于靜態(tài)制衡，強調組織內部分權與制衡的關系，確保組織的社會公信力，使組織長期健康的發(fā)展。

1.3 高等學校內部治理結構

“一般說，高校內部治理結構是指對內部利益相關者都有關的決策結構和過程，涉及校內外多個利益相關者的參與。比如，學校的董事會、校長、院系、科研機構、輔助機構、校辦產(chǎn)業(yè)機構等。”[2]它是一種高校內部的制度安排，涉及學校內外多個利益相關者的參與。

我國高校的內部治理結構包括高校內部領導體制、執(zhí)行系統(tǒng)、民主參與及民主監(jiān)督等機構與職責權限組成。我國高校大部分實行的都是黨委領導下的校長負責制，校長是校內行政的最高領導，學術機構是學術委員會，民主參與機構為教職工代表大會等組織。《高等教育法》規(guī)定了校長和黨委書記的職責范圍，但在具體的實踐中，存在職能重疊、交叉的現(xiàn)象。同時，也規(guī)定了“重大事項”須經(jīng)黨委討論決定，但對于“重大事項”卻沒有明確的界定。

2 大部制的理論分析

2.1 大部制產(chǎn)生的背景

多位學者曾在不同的場合都提及大部制，但被正式提出是在中共十七大報告中，胡錦濤同志在十七大報告中指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數(shù)，嚴格控制編制。加快推進事業(yè)單位分類改革?！盵3]

此次改革中涉及變動的有15個部門，其中國務院撤銷了6個部門，新組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部。這次改革的形式主要是加強部門的宏觀調控，合并橫向部門、完善縱向結構?？梢哉f，此次的大部門體制改革，在實質上明晰了各部門間的職權關系、協(xié)調了部門間職能交叉的現(xiàn)象。但汪玉凱教授認為，此次改革的整體效果并不高，走過場、走形式的居多，大的創(chuàng)新還是比較少。

2012年11月，在黨的十八大報告中，胡錦濤同志再次提及大部制，要求“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。[4]專家認為，這意味著新一輪的大部制改革將緊鑼密鼓地開展。

2.2 大部制與我國高等學校內部治理結構的契合性

2.2.1 高等教育體制與政府組織體制相類似

我國政府行政管理體制進行大部制改革，目的在于解決國務院各部門之間存在職能交叉多頭管理，職權歸屬不明確的現(xiàn)象，樹立部門間的權責關系。我國高等教育體制與之相類似，各級政府、各級教育機構之間也存在職權交疊的現(xiàn)象，另外，中央政府與教育部、地方政府及相關教育管理機構之間管理權責也有待明晰?？梢?，兩者有待解決的問題相類似，政府行政體制改革的方式對于高等教育體制改革具有一定的指導性，但并不是一定要仿效大部門體制改革的形式，畢竟政府行政管理體制與教育體制在管理對象及職能等方面還存在的不同之處。

2.2.2 “大部制”與高校管理機構具有內在的一致性

首先，“大部制”與學術本位取向內在一致。高校的本質是以知識為中心的學術組織，“大學制度化的目的就在于，通過靈活的制度安排來營造一個寬松、自由的學術氛圍，從而在制度上保障人們的思想自由，使之消除思想和精神的顧忌，敢于突破常規(guī)甚至禁區(qū)，充分釋放其學術創(chuàng)新的活力?！盵5]高校管理機構不應過多的干預學術事務，因此，建立適應學術組織的“大部制”管理機構是必然結果。

其次，“大部制”與精簡效能要求內在一致。精簡是盡可能地減少高校管理機構，精干管理隊伍，前提是保障工作的正常開展。效能是辦事的效率和工作的能力。“大部制”要求高校精簡機構和人員，并且依據(jù)管理目標梳理行政權力，使其提升管理效能。

3 大部制視角下我國高等學校內部治理結構現(xiàn)狀及存在問題分析

3.1 我國高校內部治理結構現(xiàn)狀

目前，我國大部分高校實行黨委領導下的校長負責制。在相關的法律法規(guī)中，對高校內部治理結構中的權利構成與配置已做出了原則性的表達和概述?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定，“黨委常委和校長、副校長由主管部門的黨組織決定任命，其中黨委常委必須在黨內選舉的基礎上，由上級黨組織任命；學校黨委對學校干部有任命權，對重大事項有決定權，校長對行政、學術、教學、外事等工作有決定權?！盵6]然而，“重大事項”難以清晰界定，真正操作起來，還存在很大缺陷。在我國高校中，學術委員是高校教學、科研的保障，主要由教師代表組成，具有為決策提供咨詢和審議的作用。教職工代表大會具有參政與監(jiān)督的作用。從我國目前的高等教育實踐來看，黨委領導下的校長負責制雖然適合我國國情，但仍存在較大缺陷，需進一步加強和完善。

3.2 我國高校內部治理結構存在的問題分析

3.2.1 高校機構設置過多，機構膨脹

建國以來，我國高校一直被視為政府機關的附屬單位，政府的意志深入高校內部。近年來，一些高校對內部組織結構進行了優(yōu)化與重組，但其自身行政運作模式并沒有從根本上改變，仍具有行政色彩。高?！澳壳埃覈咝５男姓M織機構（含黨群系統(tǒng)）動輒達三四十個，點擊吉林大學網(wǎng)站，從其首頁“機構設置”欄目中，查到該校共有60個管理部門，其中黨委職能部門14個，行政職能部門46個，行政人員數(shù)以千記。用同樣的方法可以查到北京大學和西安交通大學的管理部門結果分別為：28個和39個。大學里普遍設有組織部、宣傳部、房地產(chǎn)管理部（處）、基建工程部（處）、審計處、科技處等單位。如果僅看這些機構，我們完全可能認為這不是一所高校。”[7]有人形容如今的高校為“一級政府”：“校級領導一走廊，處級干部一禮堂，科級干部一操場?！?/p>

對于高校的機構設置，大部分人都認為應該精簡高校機構，但提到自己所在的崗位時，卻認為本部門地位重要，工作量還很大，反而需要增減編制。這樣惡性循環(huán)下去，行政人員反而有增無減。

行政管理隊伍的不斷擴張，帶來了許多問題。（1）經(jīng)費問題。以北京大學為例，28個行政機構，假設平均每個部門20人，機關干部就有560人，每人每年需要5萬元開支，一年下來就是2800萬，也就相當于500多名學生的學費（按每人5000元學費計算）。巨額的行政開支使本來有限的教育經(jīng)費受到嚴重擠壓。（2）效率低下問題。部門之間職能交叉、職能重疊的現(xiàn)象直接影響了行政的效率?！叭缃┠旮咝＜娂娫O立的發(fā)展規(guī)劃處，如何與學校辦公室和高等教育研究所劃清職責權限，真正實現(xiàn)設立發(fā)展規(guī)劃處的初衷便是一個較為普遍的問題。”[8]

3.2.2 行政權力為中心，學術主體地位缺失

在我國高校行政管理中，并存著行政權力與學術權力。其中一方過于強大，則另一方將會被邊緣化。《高等教育法》明確規(guī)定了“學術委員會”等各種審議學術事項的任務型組織形式，并明示或默示了其合法性。即便如此，絕大部分仍然是由行政領導兼任或指派“學術機構”的組成人員，他們的職責也是按照黨委等部門的“要求”進行的。，這些人處于最基層部門，人微言輕。因此，很少在教育與學術決策中發(fā)揮作用，有的官員甚至以教授的身份介入學術性組織，借助自身的行政地位和權力左右學術決策和評定、掌控學術資源，導致學術權力被弱化、被替代，學術性機構逐漸淪為行政機構的附屬物，高校學術權力體系喪失其獨立的地位和功能，最終影響到高校三大職能的正常發(fā)揮。

3.2.3 科層制模式、官本位思想嚴重

目前，我國高校的管理結構設置、領導的任命及管理模式都是比照黨政機構來建構，體現(xiàn)了嚴重的科層制模式。同時，高校行政權力的泛化也導致了官本位思想的泛濫。許多教師在官本位的刺激下，無心學術，甚至不惜犧牲學術道德去謀取權威，斷送了自己的前途。尤其是在一些比較封閉的高校，招聘教師，升遷提拔等，凡是都要靠人際關系，只對人不對事。中國人民大學教授張鳴曾說：“高校己經(jīng)成為一個官場，不僅有官場的結構，還有官場的文化，官場的行事方式。整個的結構官僚化，所有的官員、干部、院系、所管理人員都變成了官員……”。[9]

3.2.4 黨政界限模糊

目前，我國高校內部管理體制實行的是黨委領導下的校長負責制。法律沒有明確規(guī)定黨委該如何領導，在管理實踐中，主要依據(jù)高校的內部制度、機制和個人風格等。這也導致了部分高校對黨委與行政工作的分工認識模糊，按照領導個人的工作風格和慣例開展工作，如此形成了一黨委為核心的管理運行模式，校長聽命于政府，學校內部的呼聲及意見非常微弱。

4 我國高等學校內部治理結構改革的路徑選擇

4.1 整合部門結構 提高治理效率

這要求我們做到：一是要對不同的職位進行細致的任務分類與職務分解，將服務與管理分開，避免互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生，再此基礎上，實行嚴格的定編、定崗、定員，做到一崗多事，因事設崗的人員編制計劃。使每個職工、每個部門都能發(fā)揮出最大效能；二是要合并職能相近的部門。為了加大管理機構設置的概括性和綜合性，及部門設置的專業(yè)性和獨立性，可以根據(jù)情況將職能相近的部門進行合并，并重組出新的“大部門”，將服務型的機構從管理系統(tǒng)中剝離，沒有必要保留的部門進行撤銷；三是要重新擬定各部門機構的職權范圍。在精簡機構的同時，不能簡單地增刪合并，應適當?shù)霓D變職能，靈活處理部門整合后的一些問題。

一些高校已經(jīng)開始著手精簡整合部門。例如，“北京師范大學2009年6月掛牌成立教育學部，整合了原有的教育學院、教育技術學院、教育管理學院等8個機構；”[10]2009年武漢科技大學中南分校將20多個行政部門經(jīng)合并和合署辦公后精簡為10個；2011年沈陽師范大學將原來的20個機關部門減少到了18個。值得注意的是，機構的精簡固然有它的優(yōu)勢所在，但難免會出現(xiàn)一些障礙，在人員的調度與部門精簡的過程中會涉及到很多利益問題，因此，在這個過程中，尤其需要高校領導充分發(fā)揮協(xié)調能力，避免使高校淪為官場。

4.2 優(yōu)化分權結構

“克拉克曾做過這樣的評論：高等教育系統(tǒng)往往‘不是因為權力過度分散和宏觀失控而使整個系統(tǒng)陷入四分五裂的境地，就是因為過分強調秩序和組織的統(tǒng)一而導致權力的壟斷，兩者必局其一。不過，如果能夠選擇的話，前者的危害比較小，后者的危害則要大得多’”。[11]因此，為了避免“一放就亂，一收就死”現(xiàn)象發(fā)生，教育主管部門應制定宏觀規(guī)劃及法律來指導高校發(fā)展，減少對高校的直接管轄，向基層和學術系統(tǒng)分權?！陡叩冉逃ā穼τ诟咝５霓k學自主權做出了明確的規(guī)定，包括自主制定教學計劃；自主設置和調整學科、專業(yè)；自主開展科學研究等。但在管理實踐中，政府部門對高校的控制有增無減，伴隨著也出現(xiàn)了本科教學水平評估，考核結果與財政撥款相掛鉤。長期以往，高校自然就忽略了師生主體，而是全力的博取政府的好評以獲得更多的資源。

因此，政府部門應按照法律的相關規(guī)定，給予高校充分的權力。首先政府應向大學分權。將科研項目管理權、學術項目規(guī)劃權、課程設置權、教師聘用權等權力回歸給學院，使高校成為一個獨立自主的機構；其次中央應向地方分權。中央應給予地方更多的關注，使地方政府獲得必需的資源配置權和決策權；最后，政府應向市場分權。長期以來，政府對高等教育的資源配置都是壟斷局面，向市場分權改變了這種局面。市場管理的介入，打破了高校僵化的管理程序，刺激了高校的社會適應能力，促進了高等教育管理的民主化。

4.3 加強制度建設 明晰內部權責機制

首先是黨委領導與校長之間的權責界定。黨委領導主要應著重于對學校的宏觀管理，對重大事件做出決策。例如，學校定位、發(fā)展規(guī)模、辦學方向等。而對于高校的專業(yè)設置、培養(yǎng)方案制定、師資培養(yǎng)等事務的決策權應在校長身上。要加強制度建設，制定黨委領導下的校長負責制細則，具體劃分黨委領導與校長的職責，用制度保證校長獨立行使指揮權。

其次是學術人員與非學術人員的權責界定?！袄罴腋５热耍?007）認為，大學學術人員（教授等）和非學術人員，應通過各種委員會參與大學的各種決策過程，反映和維護大學各類群體的自身利益。目前大學一般都設有學術委員會、教學委員會、財務委員會等教授和其他成員參與治理的機構，但缺乏明確的職責和運作程序，許多委員會仍停留在提供信息和咨詢的層次上，距離真正參與決策和監(jiān)督尚遠的?！盵12]高校無法像政府和企業(yè)一樣從上至下進行行政安排，這就決定了高校學術權力的行使必需依賴于學術人員（教授）。目前，多數(shù)學校都設立了教授委員會，但大部分高校的教授委員會發(fā)揮不了其作用，形同虛設。“真正的教授委員會職責應為：（1）審定校（院或系）學科專業(yè)建設規(guī)劃、科研工作規(guī)劃、師資隊伍建設規(guī)劃和年度工作計劃等；（2）審定校（院或系）教學、科研組織形式；（3）審定校（院或系）本科生、研究生教學計劃和培養(yǎng)方案；（4）審定校（院或系）資源配置原則；（5）審定校（院或系）教師和其他系列人員工作考核、成果評價的原則和標準，負責職務（崗位）聘任；（6）審定校（院或系）對外交流與合作的內容和形式；（7）審議校長（院、系主任）認為有必要提交的其他重要事項等?！盵13]

4.4 有效行使監(jiān)督和管理職權

中央相關機構沒有能夠行使監(jiān)督和管理職權，是導致省級高等教育管理機構不合理使用權力的原因之一。盡管中央高等教育機構將部分權力下放給地方，但仍要承擔一部分學校辦學等審批職能。同時，應當注重發(fā)揮高等教育評估的作用，由于行政區(qū)劃造成同類型學校和專業(yè)過多的問題，中央政府應嚴格審查其辦學資格，以防趨勢再擴大。

在教育經(jīng)費問題上，中央政府不再對地方高校直接的經(jīng)費收入，并不意味著喪失它們的管理權。中央政府應設立一部分流動經(jīng)費作為科研項目活動和教育成果評獎活動的經(jīng)費，為了激勵高校，對高校有效管理，可以加大這一部分經(jīng)費。

參考文獻

[1]汪玉凱.冷靜看待大部制改革[N].中國經(jīng)濟時報，2007-12-10.

[2]顧華鋒.內部治理視角下我國高校機構設置現(xiàn)狀分析—基于20所高校的調查[J].江蘇高等教育，2008，（6）.

[3]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗—在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[R].2007-10-15.

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進.為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R].2012-11-8.

[5]閻光才.識度大學-組織文化的視角[M].北京：教育科學出版社，2002.285-286.

[6]祈占勇.高等學校內部治理結構的完善與辦學自主權的實現(xiàn)[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2010（4）.

[7]陳亞玲.以大部制改革為契機推進高?？茖W管理[J].南京理工大學學報（社會科學版），2008（4）.

[8]謝強.高?！按蟛恐啤备母锏膬r值思考[J].延安職業(yè)技術學院學報，2010（6）.

[9]曲諫.高校泛行政化管理趨向探微[J].教育與職業(yè)，2009，（29）.

[10]欒曦.高校大部制改革范圍經(jīng)濟的理論分析[J].吉林省經(jīng)濟管理干部學院學報，2010（3）.

[11]謝強.高等學校行政管理“大部門制”改革的探索[D].中南大學，2010-06.

[12]胡春華.高校內部治理結構研究[D].武漢理工大學，2008-12.

[13]姚加惠.美國、日本、英國地方高校內部治理及其啟示[J].西南交通大學學報（社會科學版），2011（1）.

作者簡介：劉瀚陽（1988-），女，吉林吉林人，北華大學在讀碩士，研究方向為高等教育管理。