公共財(cái)政關(guān)鍵一步

9月30日0時(shí)到10月7日24時(shí)，高速公路免費(fèi)216小時(shí)，讓全國(guó)億萬(wàn)人民第一次享受到了公路免費(fèi)的饕餮盛宴。長(zhǎng)假剛過(guò)，“公路全部免費(fèi)“的呼聲又起。

對(duì)此，交通部門(mén)、地方政府、路橋公司的壓力是，以燃油稅替代公路收費(fèi)的稅費(fèi)改革，使行政收費(fèi)成為歷史，為普通公路提供融資質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)不復(fù)存在，普通公路建設(shè)投融資體制該如何建立？

而面對(duì)持續(xù)已久的高速公路暴利論，則讓決策層意識(shí)到，政府對(duì)高速公路價(jià)格體系改革成為當(dāng)務(wù)之急，這個(gè)利該如何讓？

與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政部方面的考慮是，通過(guò)對(duì)已實(shí)施近四年的成品油稅費(fèi)改革進(jìn)一步優(yōu)化，擴(kuò)大改革成果，建立更加科學(xué)規(guī)范的公路建設(shè)和管理籌資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的稅收法定主義。

稅收“法定主義”

國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在出席全國(guó)財(cái)政工作座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要積極有序推進(jìn)財(cái)稅改革，繼續(xù)清費(fèi)立稅，全面改革資源稅制度，研究制定環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革方案。其中他談到的“清費(fèi)立稅”意味深長(zhǎng)。

“十二五”規(guī)劃中就加快財(cái)稅體制改革表述時(shí)提出“繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅”，是借鑒成品油稅費(fèi)改革的成功實(shí)踐賦予的啟示。

稅費(fèi)改革醞釀?dòng)谏鲜兰o(jì)90年代，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基希望能率先在交通運(yùn)輸行業(yè)推進(jìn)“費(fèi)改稅”，是基于當(dāng)時(shí)的政府收入行為機(jī)制不規(guī)范，主要表現(xiàn)就是費(fèi)大于稅。而政府部門(mén)的非規(guī)范性收入行為，又集中體現(xiàn)在圍繞公路使用行為的 ‘亂收費(fèi)’上。因而，人們很容易在收費(fèi)和非規(guī)范性收入之間劃等號(hào)。這種認(rèn)識(shí)，同“依法而征”的稅收的各種規(guī)范性特征聯(lián)系起來(lái)，便有了以“稅”的形式去規(guī)范“費(fèi)”的內(nèi)容，亦即所謂“費(fèi)改稅”的政策思維。

也正是在如此的背景之下，經(jīng)過(guò)1997年、1999年、2000年的三次法規(guī)條例修訂，為在中國(guó)開(kāi)征燃油稅并以燃油稅替代公路養(yǎng)路費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)打開(kāi)了通道。然而直至2009年1月1日成品油稅費(fèi)改革才正式推出。

“難產(chǎn)”14年，背后折射的其實(shí)是稅費(fèi)改革與利益分配之難。

行政收費(fèi)必然導(dǎo)致各相關(guān)方利益分割、各行其是。公路養(yǎng)路費(fèi)最為典型。養(yǎng)路費(fèi)作為養(yǎng)路的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，征收的費(fèi)額和費(fèi)率由各省根據(jù)收支情況在國(guó)家規(guī)定的限額幅度內(nèi)自行確定。這就導(dǎo)致公路部門(mén)脫離稅收與財(cái)政預(yù)算的約束，形成龐大的既得利益群體。

在專家看來(lái)，類似交通部門(mén)的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是中國(guó)稅收體制不健全、政府預(yù)算不完善，政府部門(mén)成為一個(gè)個(gè)的“獨(dú)立公司”，由各部門(mén)收費(fèi)維系龐大的政府管理部門(mén)。除非特殊情況，公共財(cái)政理應(yīng)量入為出，否則各部門(mén)自成獨(dú)立王國(guó)，以擴(kuò)張規(guī)模、增加預(yù)算與收費(fèi)為能事。

因此只有厘清稅費(fèi)，才能讓政府部門(mén)回歸公共職能，減少與民爭(zhēng)利的空間。

成品油稅費(fèi)改革以稅代費(fèi)的形式，通過(guò)中央財(cái)政支付返還地方，一則理順了交通稅費(fèi)關(guān)系；二則專款專用，公路的公益性大大回歸，有了透明的公共財(cái)政之影子。

交通運(yùn)輸部公路局局長(zhǎng)李華、山東省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)竇玉明均對(duì)記者表示，改革確實(shí)是規(guī)范了政府收費(fèi)行為，并由此建立了規(guī)范的交通資金分配機(jī)制。

“早在1997年公路法出臺(tái)的時(shí)候就提出了燃油稅的問(wèn)題，這次燃油稅改革把公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源、人員安置等很多問(wèn)題都解決了。如果中央不拿錢，地方肯定不會(huì)撤二級(jí)公路?！崩钊A說(shuō)。

福建省財(cái)政廳財(cái)務(wù)處長(zhǎng)馮振秀向記者描述，“福建是第一批改革的省份之一，過(guò)去六費(fèi)大部分進(jìn)了省庫(kù)，自收自用。后來(lái)轉(zhuǎn)為預(yù)算外收支管理，再后來(lái)納入基金管理。通過(guò)燃油稅費(fèi)改革，規(guī)范了管理，集中資金用于該用的地方，浪費(fèi)少了。”

采訪中多位專家對(duì)記者表示，成品油稅費(fèi)改革確定了稅收法定主義的原則，是對(duì)理順稅費(fèi)關(guān)系、深化稅制改革的一大成功實(shí)踐，為下一步環(huán)境稅、資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等改革鋪平道路。

綜合聯(lián)動(dòng)模式

成品油稅費(fèi)改革涉及多方利益主體，如何能夠在不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)的情況下，保證它的順利實(shí)施？

成品油稅費(fèi)改革觸及利益深，影響人員多，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局，稍有不慎就可能引發(fā)嚴(yán)重后果。因此，改革的整體設(shè)計(jì)就顯得至關(guān)重要。

本次改革是把燃油消費(fèi)稅、交通收費(fèi)、成品油價(jià)格形成機(jī)制統(tǒng)配在一起，綜合推進(jìn)價(jià)、稅、費(fèi)聯(lián)動(dòng)改革。在國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)靳東升看來(lái)，改革實(shí)施四年來(lái)最大的成功之處即在于此。

他認(rèn)為，這種聯(lián)動(dòng)改革的開(kāi)創(chuàng)不是簡(jiǎn)單的技術(shù)方法問(wèn)題，體現(xiàn)了中央政府綜合配套改革的思路。打破了原有部門(mén)分割，以后涉及到稅費(fèi)改革，可以參照這個(gè)先例。

聯(lián)動(dòng)改革經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程。一位中央領(lǐng)導(dǎo)曾在一內(nèi)部座談會(huì)指出，一開(kāi)始，就是考慮適當(dāng)降價(jià)，發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)成品油供求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的作用。后來(lái)考慮到，利用價(jià)格下行空間，順勢(shì)提高燃油消費(fèi)稅單位稅額，同時(shí)取消養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)，理順成品油價(jià)格。再后來(lái)隨著深入的研究探討，認(rèn)識(shí)到規(guī)范稅費(fèi)可以在不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)的前提下進(jìn)行。

同時(shí)，各國(guó)成品油零售價(jià)格在相當(dāng)程度上取決于稅收政策，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的低稅收政策難以持久。基于以上考慮，在成品油價(jià)稅費(fèi)改革中適當(dāng)提高汽柴油消費(fèi)稅單位稅額，今后隨著國(guó)際油價(jià)的變化，還會(huì)靈活調(diào)整油價(jià)，必要時(shí)可適當(dāng)調(diào)整單位稅額，使我國(guó)成品油價(jià)格保持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃缴?，是立足?guó)情作出的一個(gè)重大決策。由此，開(kāi)征燃油稅形成決策共識(shí)。

為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在2008年11月發(fā)改委和財(cái)政部向李克強(qiáng)副總理的專項(xiàng)匯報(bào)會(huì)議上，成立了14個(gè)部委領(lǐng)導(dǎo)組成的成品油價(jià)稅費(fèi)部際協(xié)調(diào)小組，李克強(qiáng)親自擔(dān)任組長(zhǎng)，下設(shè)8個(gè)協(xié)調(diào)小組，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

對(duì)于本次改革的總思路，一位中央領(lǐng)導(dǎo)指示，最重要的是創(chuàng)新建立兩個(gè)機(jī)制。一是公平規(guī)范的稅費(fèi)機(jī)制。體現(xiàn)“多用油多負(fù)擔(dān)”的公平原則，通過(guò)提高稅率（額），使油價(jià)反應(yīng)石油資源稀缺性。二是價(jià)格機(jī)制，即間接的有控制的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。兩個(gè)機(jī)制建立以后，就有彈性了，稅率（額）可以調(diào)整，定價(jià)機(jī)制政府可以干預(yù)。

在此思路指導(dǎo)下，其政策走向之一就是公平、規(guī)范稅負(fù)，核心是減輕負(fù)擔(dān)。

根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，通過(guò)成品油稅費(fèi)改革，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)1632億元，其中養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)1372億元，取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)260億元。截止到目前，全國(guó)共有22個(gè)省份全面取消了政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，涉及公路里程約16萬(wàn)公里，占比77%，撤銷收費(fèi)站約2000個(gè)。

對(duì)于消費(fèi)者而言，成品油稅費(fèi)改革后，最關(guān)心的還是油價(jià)問(wèn)題。油價(jià)升，繳稅就多。

有媒體曾進(jìn)行過(guò)測(cè)算，以北京為例，一輛5座轎車1年的養(yǎng)路費(fèi)為1320元。同時(shí)，汽油消費(fèi)稅每升提高0.8元，車主加1升油要多花0.8元。按1320元除以0.8元計(jì)算，省下的1320元相當(dāng)于消費(fèi)1650升汽油所多花的錢。如此推算，1650升年汽油消耗量成為了私家車主個(gè)人負(fù)擔(dān)的盈虧平衡點(diǎn)。如果車輛年消費(fèi)汽油在1650升以內(nèi)，則比征收養(yǎng)路費(fèi)時(shí)省了錢，消費(fèi)汽油在1650升以上，則多花了錢。這樣的推算恰恰反映了改革的另一個(gè)政策走向，即節(jié)能減排，多用油多負(fù)擔(dān)。

“改革在不提高成品油價(jià)格的前提下，提高了成品油消費(fèi)稅單位稅額，理順了成品油價(jià)格形成機(jī)制，取消了六費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，妥善安置收費(fèi)人員，給予部分困難群體和特殊行業(yè)補(bǔ)貼，在統(tǒng)籌各方利益的基礎(chǔ)上，最大程度地照顧弱勢(shì)群體的利益，得到了各利益相關(guān)方的認(rèn)可和支持?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康說(shuō)。

專家表示，從決策共識(shí)到制度設(shè)計(jì)，從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到方案實(shí)施，價(jià)稅費(fèi)綜合聯(lián)動(dòng)模式是一套集成整合、均衡布局的制度創(chuàng)新體系，為今后深化稅制改革，更為“十八大”之后的各項(xiàng)改革提供了新座標(biāo)、新啟示。