美國免簽計劃的收與放

10月2日，美國國土安全部部長納波利塔諾在全球旅游觀光會議上宣布，臺灣地區(qū)正式加入美國的免簽計劃。

在當(dāng)日的一份聲明中，納波利塔諾稱，對臺免簽計劃，將從2012年11月1日起生效，屆時，臺灣地區(qū)民眾，赴美從事觀光旅游或短期商務(wù)活動，無需簽證，時間最長為90天。臺灣借此成為美國免簽計劃推行26年來覆蓋的第一個地區(qū)。

名單溯源

早在1986年，美國政府為刺激國內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展，啟動了免簽計劃（即VWP，Visa Waiver Program）。

對于免簽計劃，美國國務(wù)院給出的官方定義是，美國政府允許來自特定某些國家或地區(qū)的民眾，在無需辦理簽證的情況下，進入到美國，從事旅游觀光或商務(wù)活動，時間不超過90天。

免簽計劃不可延期，也不能用于赴美學(xué)習(xí)或打工，如游客在美停留超過90天，則必須按照常規(guī)方式辦理一般簽證。當(dāng)然，來自免簽國家或地區(qū)的民眾，可以拒絕采用這種方式前往美國，而仍舊選擇常規(guī)的辦理簽證的方式入境。

按照美國國務(wù)院的說法，免簽計劃旨在簡化簽證辦理流程，縮短審批等待時間，降低簽證費用，加強對象國與美國之間的人員往來，同時，也為美國政府，騰挪出更多的領(lǐng)事資源，轉(zhuǎn)而關(guān)注簽證審批之外的其他更為緊迫的工作。

VWP雖然名為免簽計劃，卻遠不止直飛美國這么簡單。

據(jù)了解，免簽地民眾在赴美旅行前，除了要準備好合法有效的護照，還必須通過網(wǎng)絡(luò)，登陸美國國土安全部下轄的旅行授權(quán)系統(tǒng)（ESTA），申請授權(quán)許可。

換句話說，只有系統(tǒng)確認該游客對美國國土安全和執(zhí)法等不構(gòu)成妨礙，而且游客通過網(wǎng)絡(luò)的方式，繳納了14美元費用，他才可動身前往。

到目前為止，全球大約有186個國家或地區(qū)，已給予持有普通護照的美國人免簽或落地簽待遇，其中有150多個國家或地區(qū)為免簽。與之相對的是，美國政府僅對全球37個國家或地區(qū)，提供免簽待遇，而這些國家，絕大多數(shù)屬于高收入、高人類發(fā)展指數(shù)的發(fā)達國家。

回溯美國免簽計劃的推進軌跡可知，被認為是美國在歐洲和亞洲最鐵桿盟友的英國和日本，最先上榜。

1988年7月1日，美國將它的第一份免簽大禮，送給了英國。緊隨其后的1988年12月16日，美國本土迎來了第一批來自日本的免簽游客。

1989年10月1日，法國、德國、意大利、荷蘭、瑞典、瑞士等國同時獲準加入免簽計劃。

1991年，安道爾、奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、列支敦士登、盧森堡、摩納哥、新西蘭、挪威、圣馬力諾共和國、西班牙等國也正式加入了進來。

1993年文萊，1995年冰島，1996年澳大利亞，1997年斯洛文尼亞，1999年8月9日葡萄牙、新加坡也陸續(xù)加入。

不難發(fā)現(xiàn)，在該計劃名單上，歐洲國家最多。除了經(jīng)濟發(fā)達、文化相似之外，歐盟成立后，申根協(xié)議的簽署，為歐洲老百姓在歐盟各國間的自由旅行提供了巨大方便，而這一狀況也成為美國在其免簽計劃上做出判斷的重要根據(jù)。

能否得到美國的免簽待遇，與一國的國力及其國際影響力并無直接關(guān)聯(lián)，大國未必能獲得機會，小而發(fā)達的國家或地區(qū)，反倒在名單上多見。

“9·11”恐怖襲擊發(fā)生的2001年，成為美國簽證政策迅速收緊的轉(zhuǎn)折點。這一局面，直到2007年，才得以改觀。

2007年，美國通過了新的國土安全法案，非移民簽證的申請，才由緊轉(zhuǎn)松。

到2008年，金融危機重壓之下的美國，又重新開始考慮免簽計劃擴容的可能性。

2008年11月17日，捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、韓國同時獲得美國的免簽待遇。

2008年12月30日，馬耳他加入，2010年4月5日，希臘加入。

兩年后的2012年11月1日，中國臺灣地區(qū)加入該計劃。據(jù)統(tǒng)計，到該計劃生效日，給予中國臺灣地區(qū)免簽的國家或地區(qū)，達到129個。

免簽標準

哪些國家或地區(qū)可獲美國的免簽待遇？應(yīng)該說，這首先是一個政治決定，但又不僅僅是一個政治決定。

2006年2月，美國國務(wù)院曾給出過一個說法，即，加入美國免簽計劃，至少需要滿足以下幾個條件：

1、該國家或地區(qū)，需給予美國同等待遇；2、居民護照可機讀，達到國際標準；3、政府要積極辦理和發(fā)放生物識別護照（或稱電子護照），標準可參照國際民航組織；4、空白護照及護照丟失、失竊等信息，能夠及時與美國共享；5、非移民簽證的拒簽率低于3%；6、在上一財政年度，該國家或地區(qū)，持有非移民簽證，而被拒入境、被撤銷申請、違反VWP規(guī)定的游客人數(shù)，少于赴美游客總數(shù)的2%。

另外，邊境安全管控得力、國內(nèi)司法獨立且執(zhí)法高效、對恐怖主義保持高度警惕和嚴厲打擊、有很高的檔案安全標準等，這些亦不可或缺。

不過，美國國務(wù)院同時提醒，即便上述所有條件全部滿足，仍不能保障對方就能獲得免簽待遇，在給與不給該待遇的問題上，美國政府有充分的自由裁量權(quán)。

在這條等待裁量的道路上，臺灣地區(qū)走了三年。

申請加入免簽計劃三年來，臺灣在地區(qū)經(jīng)濟、居民素質(zhì)、身份證件安全、拒簽率、資訊分享等多個方面，進行了改進提升。而此次成功獲批，說明臺灣地區(qū)在技術(shù)指標上達到了美國為此設(shè)置的高門檻。

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長金燦榮教授表示，在戰(zhàn)略上，臺灣對美國很重要。現(xiàn)在，兩岸關(guān)系發(fā)展很快，美國有一個矛盾的心理，如果兩岸關(guān)系比較好，美國就省點事，不會出什么大狀況，但同時，美國又怕兩岸關(guān)系太好，而把美國甩出去。通過給臺灣地區(qū)“免簽”待遇，美國可以提升它在臺灣地區(qū)的影響力。

根據(jù)臺灣地區(qū)統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，2011年，臺灣地區(qū)的人均GDP已突破2萬美元，2010年，臺灣赴美非移民拒簽率為2.2%，到2011年，這一數(shù)字已降至1.9%，遠低于3%的免簽計劃入圍標準，更低于2007年該標準調(diào)整后的“拒簽率在10%以下”的門檻。

相較臺灣地區(qū)，2011年，中國大陸人均GDP在5000美元左右，非移民類赴美簽證拒簽率為13.3%。

除了技術(shù)性指標要滿足美國免簽的要求，一國或地區(qū)的主動申請以及不斷地與美方談判，才是最終促成免簽資格落地的關(guān)鍵。

據(jù)中國國際問題研究所美國研究部副主任劉飛濤介紹，要求加入美國免簽計劃的國家或地區(qū)，基本上要經(jīng)過三步走：第一步，進入路線圖國家（或地區(qū)）序列。第二步，與美國談判，進入免簽計劃候選國（或地區(qū)）序列。第三步，正式成為免簽計劃對象國（或地區(qū)）。

可以看到，在美國免簽計劃路線圖國家（或地區(qū)）名單上，目前共有11個國家。歐洲有6個，即保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、波蘭、羅馬尼亞、土耳其；南美洲4個，即阿根廷、巴西、智利、烏拉圭；亞洲1個，為以色列。

充滿變數(shù)的是，路線圖國家或地區(qū)，何時才能成為候選，何時才能正式獲準加入，這些均無時間表，基本上只能觀望美國政府的意愿。

復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副主任、教授信強認為，美國對免簽國家或地區(qū)的甄選，表面上看，好像是經(jīng)濟、法治等各項技術(shù)指標在起作用，實則更為關(guān)鍵的是政治，美國通過給予他的盟國以及友好國家或地區(qū)這種特殊待遇，寄望傳達出雙方政治互信的信號。

信強對記者分析說，其實，對臺免簽的消息，自馬英九、蔡英文競選最白熱化的時期已放出，這體現(xiàn)了美國政府對馬英九執(zhí)政理念的認同，同時，這也是美國政府對臺灣地區(qū)解禁美國牛肉的投桃報李之舉，并以此為“美臺自由貿(mào)易區(qū)”鋪路、預(yù)熱。

信強的觀點是，美國對臺免簽，可視作“選邊站”，是給馬英九競選連任加分的，而這種情況，在陳水扁當(dāng)政時期是不可想象的。

中國社科院美國研究所副研究員王歡認為，事實上，臺灣地區(qū)民眾拿美國簽證，一直非常容易，而且一拿就是五年，五年間不限次往返美國，這其實已經(jīng)和免簽差不多了。因此，此次美國政府無非又往前走了一小步，其象征意義大于實際意義。

中國大陸與免簽

落在頭上的免簽待遇，絕非一成不變，它隨時可能被美國政府撤銷。

阿根廷和烏拉圭，都曾加入過美國的免簽計劃，但后來，兩國均出現(xiàn)了國內(nèi)財政危機，并導(dǎo)致大批本國民眾奔走美國，且長期在美滯留不歸，成為非法移民。美國政府以此為由，分別于2002年和2003年，取消了阿根廷和烏拉圭的免簽資格。

中國社科院美國研究所美國政治研究室主任、研究員周琪認為，在簽證問題上，美國政府最擔(dān)心兩件事，一為恐怖主義，一為非法移民。

周琪介紹說，“9·11”之后，美國對阿拉伯國家民眾的簽證申請，十分謹慎，尤其當(dāng)申請者姓名看起來像穆斯林，且易引起恐怖聯(lián)想的。周琪的一位在美讀博士的朋友，因為名字恰好與美國警方通緝過的恐怖分子相同而被拒簽，并因此缺席一個學(xué)期的課程。

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院副研究員郭擁軍表示，來自政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)的旅行者，偷渡、走私、打黑工、超期滯留、非法移民等的可能性，相對要小得多。

就目前美國免簽計劃成員國而言，其人均GDP，基本都在2萬美元以上。

免簽計劃也的確為美國旅游業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)和正在做出貢獻。

根據(jù)美國國土安全部的統(tǒng)計，2011財年，美國免簽入境游客，共計1830萬人，占到了乘飛機入境游客的六成以上。

與之相關(guān)的是，臺灣地區(qū)加入美國免簽計劃后，很多人不禁要問，大陸與這一計劃，還有多遠。

中國國際問題研究所所長曲星對記者表示，中國大陸離美國的免簽標準，相差甚遠，距離被納入計劃，則更遠。其一，從意識形態(tài)和價值觀上說，中美差異非常大，這是其中不容忽視的重要因素；其二，中美經(jīng)濟發(fā)展水平，尤其是人均收入，差距巨大，中國大陸公民在各國包括美國非法移民的現(xiàn)象，一直沒有消除。

清華大學(xué)國際問題研究所教授、清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心主任孫哲認為，中國大陸加入美國免簽計劃，在未來的幾十年，幾乎沒有可能性。

孫哲的看法是，13億人口的中國大陸，經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，收入差距大，而免簽計劃，應(yīng)該對所有人機會平等，不能只對富人免簽、窮人不免簽，雖然可能會有這樣的想法，但不會有人明目張膽地去這樣做。正因此，有些國家對中國心情復(fù)雜，一方面，他們希望中國有錢人前去消費，另一方面，他們又十分擔(dān)心可能會有大量非法移民涌入，以及大陸孕婦去美國生孩子造成未來的一些社會問題。

目前全球?qū)Τ钟衅胀ㄗo照的中國大陸公民，給予免簽待遇的國家或地區(qū)并不多，其中包括敘利亞、斯里蘭卡、毛里求斯、所羅門群島等。金燦榮說，那些給予中國免簽待遇的國家或地區(qū)，大多數(shù)相對落后，生存、生活條件差，中國游客滯留不歸的概率很低，對象國對此心知肚明，而且對方并不擔(dān)心甚至歡迎中國人移民當(dāng)?shù)亍?/p>

金燦榮認為，中國大陸的簽證制度同樣很嚴格，比如說，中國發(fā)給外國人的多次入境簽證，最長只給一年，而美國曾計劃和中國共同發(fā)起五年簽證，中國沒有同意，決定只搞一年的，而根據(jù)國際上奉行的對等原則，既然中國搞一年，那美國也只搞一年。