構(gòu)建一個“有限政府”

11年之前，時任福建省省長的習(xí)近平在多次會議上談到，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會提供公共服務(wù)。

他認(rèn)為，建設(shè)“有限政府”，其目的在于實現(xiàn)政府的“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”，并進(jìn)一步加強(qiáng)和改善政府的服務(wù)功能。

在習(xí)近平擔(dān)任福建省省長期間，打造“有限政府”、提升政府效能，成為他的一個重要主張和改革方向。

如何開啟一個更好美好的新十年，接受《財經(jīng)國家周刊》采訪的專家最多談到的，是當(dāng)前推進(jìn)政治體制改革的著力點(diǎn)，應(yīng)先從行政管理體制改革入手，構(gòu)建一個“有限政府”。

一般認(rèn)為，“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約。

也有不同的聲音：如果政府“有限”了，如何發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的能力和優(yōu)勢？

多種聲音交織下，一些政府部門的利益集團(tuán)化傾向也開始不斷顯現(xiàn)，使得對政府自身的改革更為復(fù)雜和困難。

但接受《財經(jīng)國家周刊》采訪的專家傳遞給一個主流的判斷，即執(zhí)政黨和政府會順應(yīng)歷史的潮流，構(gòu)建“有限政府”，系統(tǒng)化解政府、市場、社會的矛盾，實現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)的科學(xué)安排，使權(quán)力受到有效監(jiān)督和約束，使腐敗得到有效治理。

當(dāng)然，十年能否打好這一仗，還取決于執(zhí)政黨的決心與智慧。

迎接最困難的“削權(quán)改革”

福建省當(dāng)年打造“有限政府”和全面提速政府效能的努力，曾經(jīng)引起中央決策層的高度關(guān)注。

當(dāng)時記者在福建對此進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，福建省政府“革自己的命”，如減少審批事項，當(dāng)然只能減少自己權(quán)力范圍之內(nèi)的事項，更多中央政府的審批事項“還得一級一級走程序”。而且真正動到與省里的廳局有直接利益的，改革阻力依然明顯。

真正減少“有含金量”的審批事項，成為政府改革的關(guān)鍵一環(huán)。

國家層面的行政審批制度改革起步始于2001年。從2002年11月國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》到2012年10月《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》（下稱《決定》）公布，十年六輪行政審批制度改革，共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%；31個?。▍^(qū)、市）本級取消和調(diào)整了3.7萬余項審批項目，占原有總數(shù)的68.2%。

今年的這個《決定》更是放出“狠話”：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批?！?/p>

對此，中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，這兩個觀點(diǎn)，應(yīng)該是社會主義市場經(jīng)濟(jì)兩個基本的原則，也是從目前改革現(xiàn)實有針對性提出的兩個問題，尤其政府職能轉(zhuǎn)變的兩個重大問題。歸結(jié)起來，“就是要市場的歸市場，社會的歸社會，政府的歸政府”，這是理順政府與市場、政府與社會關(guān)系的一個基本原則。

《決定》明確要求把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革緊密結(jié)合起來，這其實事關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能。站在政府治理角度而言，壓縮政府決策的事務(wù)范圍，給市場機(jī)制留下更多的機(jī)會，意味著行政體制改革的深入，也使人們更加專注于“有限政府”的制度設(shè)計。

國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家在接受本刊采訪時認(rèn)為，下一個十年，是行政審批制度改革的關(guān)鍵時間段，改革有幾個要點(diǎn)，其一是轉(zhuǎn)變政府職能。為什么一直轉(zhuǎn)變不到位，就和行政審批事項過多，權(quán)力過分地介入經(jīng)濟(jì)和社會有更大關(guān)系。其二是權(quán)力下放，行政審批事項的改革所有的原則和內(nèi)容就是要把行政審批權(quán)限盡量壓縮，盡量下放到下一級政府，不能所有事經(jīng)過上級政府來決定和審批。其三是權(quán)力轉(zhuǎn)移，向社會中介組織轉(zhuǎn)移，社會中介組織通過購買服務(wù)，通過法律委托實現(xiàn)一些原來政府的職能，不能把權(quán)力都留在政府部門里面，為權(quán)力不公開、權(quán)力的濫用、權(quán)力的徇私提供空間。其四，行政審批制度改革的本質(zhì)就是要理清權(quán)力清單，其不能無限擴(kuò)大，政府權(quán)力擴(kuò)大的結(jié)果就會導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的不斷發(fā)生。

但竹立家也認(rèn)為，“放棄一些對部門利益影響不大，收益很小的審批事項，影響并不大，剩下的30%才是與部門利益、個人利益緊密聯(lián)系的，這部分改革將非常艱難?！?/p>

實現(xiàn)政府職能的“有序退出”

當(dāng)前，地方政府普遍成為“經(jīng)營城市”的主體、招商引資的主體，政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為GDP增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展立下巨大功勞，但也使得政府在“介入市場”的路上越走越遠(yuǎn)，難以自拔。

《財經(jīng)國家周刊》記者關(guān)注到，現(xiàn)在各級銀行和金融監(jiān)管部門均對地方融資平臺“極為敏感“，一舉一動都納入監(jiān)測范圍。其背后，是各級政府的“平臺公司”在銀行有大量的貸款，貸款的質(zhì)量，直接關(guān)系到銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。銀監(jiān)會更是在去年啟動多輪調(diào)研與摸底，對“平臺債”進(jìn)行調(diào)查與評估。

不僅如此，一些平臺公司的腐敗問題接連浮出水面。今年6月，河南省最大的投融資平臺——河南投資集團(tuán)董事長胡智勇因經(jīng)濟(jì)問題被辦案人員帶走調(diào)查。再前溯三個月，河南投資集團(tuán)黨委書記王紹祥被“雙規(guī)”。兩個月后，成都市政府最重要的投融資平臺——成都工業(yè)投資集團(tuán)有限公司董事長戴曉明因嚴(yán)重違紀(jì)和經(jīng)濟(jì)問題被紀(jì)檢部門“雙規(guī)”。

從整體來說，天量的平臺債目前處于相對安全的運(yùn)行線上。但事實上的政企不分，使政府在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面難以獨(dú)善其身。

如何系統(tǒng)化拆除這一“引信”，將成為未來十年各級政府的一個重要任務(wù)。而實現(xiàn)這一任務(wù)，首先要界定政府職責(zé)，將地方政府與“平臺公司”真正脫鉤，讓平臺公司成為獨(dú)立運(yùn)行的市場主體，通過產(chǎn)權(quán)制度改革、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立來解決這一重大課題。

政府過度介入市場之外，對社會的介入同樣需要重點(diǎn)梳理和改革。

竹立家對本刊記者表示，未來很重要的一項政府改革內(nèi)容是要為社會“松綁”，通過培育中介組織等社會組織，實現(xiàn)政府職能的有序退出和轉(zhuǎn)移。

“我們現(xiàn)在問題比較多，社會矛盾很難調(diào)整，很重要的原因就在于中介組織發(fā)育不健全，所有的矛盾和問題直接面對政府。一般來說，很多矛盾和問題是可以依靠社會組織來調(diào)解，來督導(dǎo)的。現(xiàn)在我們出了問題以后基本上就是直接面對政府，矛頭直指政府，對政府的工作也不利?！敝窳⒓艺f。

清華大學(xué)政治學(xué)系教授張小勁對此的看法是，當(dāng)政府將一些權(quán)力下放給民間的社會組織的時候，也同時將自身的風(fēng)險下放了。

在公共服務(wù)層面，竹立家認(rèn)為，不但政府要為社會提供公共服務(wù)，下一步還要通過行政審批制度的改革，讓社會參與公共服務(wù)，擴(kuò)大社會中介組織、社會中小企業(yè)，包括國有企業(yè)等向社會提供公共服務(wù)的能力?！斑^去行政審批事項限制了很多部門、企業(yè)、社會組織向社會提供公共服務(wù)的能力，必須打破這一點(diǎn)，大家在各自范圍內(nèi)本著公共精神共同為社會提供公共服務(wù)?！?/p>

政府改革的系統(tǒng)性

有關(guān)專家談到構(gòu)建“有限政府”時指出，要約束權(quán)力，取決于多方面的改革突破，這是一個系統(tǒng)的工程。不僅是政府的“削權(quán)”、“退出”要在法治化的框架內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)突破和實施，也需要在公務(wù)員制度建設(shè)、政府自身能力建設(shè)等方面進(jìn)行系統(tǒng)化設(shè)計。

專家建議抓緊推進(jìn)公務(wù)員制度改革和干部人事制度改革，當(dāng)前對事業(yè)單位的改革已全面啟動，但干部人事制度改革還需要系統(tǒng)化突破。他認(rèn)為，“干部人事制度的改革首先在于干部選拔的公開性。現(xiàn)在我們雖然某些環(huán)節(jié)上有進(jìn)展，但是干部選拔的公開性還不夠。干部選拔應(yīng)減少人為操作，過程應(yīng)更透明化、制度化、法治化。選人用人進(jìn)入法治化軌道之后，有限政府的建立才能更為制度保障和人才保障。”

對于一些政府官員自詡“一個強(qiáng)勢的政府是社會主義集中力量辦大事的保障”。對此，上述專家認(rèn)為，政府的力量并不全是體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動員能力，更體現(xiàn)為社會動員能力，如果很多事情都由政府干了，“政府干，群眾看”，這并不是一個有效率的政府，政府的自身能力建設(shè)，要通過權(quán)力流程的科學(xué)改造，贏得更多的社會支持，獲得更多的社會動員能力。政府改革與執(zhí)政黨自身的改革要統(tǒng)一起來，全面加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，取得更為廣泛的執(zhí)政基礎(chǔ)。