剖析城市舊城改造的創(chuàng)新典范

摘 要：該文通過剖析杭州市危舊房改善工程的實(shí)施困難、實(shí)施過程和實(shí)施成效等，闡明做為歷史文化名城的杭州，在歷經(jīng)多年的舊城改造后，通過實(shí)施危舊房改善工程，如何將“民生改善”、“名城保護(hù)”與“城市環(huán)境更新”有機(jī)的結(jié)合，并最終獲得國家住建部頒發(fā)的2011年中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)。

關(guān)鍵詞：杭州 危舊房改善 舊城改造

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2012）12（c）-00-02

近日，危舊房改善工程被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部授予“2011年中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)是國家住建部為表彰在改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量、提高城鎮(zhèn)總體功能，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境方面作出突出成績并取得顯著效果的城市、村鎮(zhèn)和單位，積極推廣各地在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境綜合整治，改善人居環(huán)境方面創(chuàng)造的有效經(jīng)驗(yàn)和做法而設(shè)立的一個(gè)政府獎(jiǎng)項(xiàng)。國家住建部為何將橄欖枝伸向杭州的危舊房改善工程？做為歷史文化名城杭州，在歷經(jīng)多年的舊城改造后，如何將“民生改善”、“名城保護(hù)”與“城市環(huán)境更新”有機(jī)的結(jié)合？

1 危舊房改善實(shí)施的背景

改革開放以來，杭州老城區(qū)經(jīng)過了前所未有的大拆大遷，城市的歷史面貌已所存無幾。以改造老區(qū)，改善居民住房條件為基本內(nèi)容的舊城改造方式留下了許多問題，也暴露了自身的局限性。據(jù)2006年統(tǒng)計(jì)，杭州六城區(qū)尚有非成套危舊房面積約181萬m2、涉及3.6萬住戶。這些危舊房星星點(diǎn)點(diǎn)分布于杭州老城區(qū)，大部分為前期舊城改造遺留的邊角地塊，普遍存在“三多一小兩缺乏”問題，即磚木結(jié)構(gòu)房屋多，房屋安全隱患多，違章搭建多；房屋面積小；缺乏廚衛(wèi)設(shè)施、缺乏市政等基本配套

設(shè)施。

與此同時(shí)，危舊房居民大多屬廉租房夠不上、商品房買不起、拆遷房盼不到的夾心層，多年來信訪投訴不斷。這一問題已成為影響社會(huì)公平正義和安定團(tuán)結(jié)的不穩(wěn)定因素，成為“生活品質(zhì)之城”的短板之一。

為改善居住在危舊房里的居民的居住條件，完善杭州住房保障體系，2007年，杭州市開展以非成套住宅為實(shí)施對(duì)象的危舊房改善工程，通過維修、拼接、重建改善等多種形式，消除“破、?！彪[患、增配廚衛(wèi)設(shè)施、保護(hù)歷史風(fēng)貌、改善消防條件，成功走出一條推進(jìn)“民生改善”、“名城保護(hù)”與“城市環(huán)境更新”有機(jī)結(jié)合的新路子，對(duì)低收入群體共享生活品質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)和諧、保護(hù)歷史文脈等方面，都具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。

2 危舊房改善實(shí)施的難度

“住房難”是杭州“七難”之首。作為破解“住房難”的攻堅(jiān)工程，危舊房改善的實(shí)施面臨三大難題。

（1）保護(hù)改善兼顧難。現(xiàn)存的老房子因風(fēng)貌原真性保護(hù)要求，不能按現(xiàn)代住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)推倒改建，但受原建筑格局和功能設(shè)施的局限，常規(guī)維修整治又不能滿足居民日益增長的住房品質(zhì)需求。如何有效實(shí)現(xiàn)文脈保護(hù)與民生改善的共贏，成為首要課題。

（2）民意不一實(shí)施難?！凹议T里的工程”是危舊房改善的最大特點(diǎn)，住戶間因產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、居住面積、經(jīng)濟(jì)條件等的差異，利益訴求五花八門、錯(cuò)綜復(fù)雜、極難統(tǒng)一，同時(shí)，住房結(jié)構(gòu)、管線又緊密相連、不可分割，因此，一個(gè)住戶的不同意見都能使工程擱淺。如何妥善處理各類矛盾、統(tǒng)一住戶意見就成為改善工程順利實(shí)施的前提條件。

（3）空間制約改善難。危舊房大多坐落于城市建筑的夾縫之中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅維修、拼接項(xiàng)目就有357處，而每處平均面積僅約1000 m2，點(diǎn)多面廣、空間狹小、建筑密集，嚴(yán)重制約改善方案的確定和工程施工，實(shí)施危舊房改善堪比“螺螄殼里做道場”。如何因地制宜地實(shí)現(xiàn)改善目標(biāo)，成為工程實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

同時(shí)，危舊房改善涉及面廣、政策性強(qiáng)，組織協(xié)調(diào)工作涉及市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)相關(guān)部門，如僅項(xiàng)目審批一個(gè)環(huán)節(jié)就涉及發(fā)改委、建委、規(guī)劃等10余個(gè)部門。如何調(diào)動(dòng)各方面的主動(dòng)性和積極性，形成合力推進(jìn)的工作格局，是改善工程面臨的基礎(chǔ)課題。

3 危舊房改善的實(shí)施

3.1 實(shí)施部門

危舊房改善采取“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、以區(qū)為主”的工作機(jī)制。市政府成立由市職能部門和各區(qū)政府組成的市歷史文化街區(qū)、歷史建筑保護(hù)和危舊房改善領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)危舊房改善辦公室，市政府分管副秘書長和市房管局局長任辦公室正、副主任，負(fù)責(zé)全市危舊房改善工作的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并通過組織聯(lián)席會(huì)議的方式，研究和協(xié)調(diào)解決危舊房改善推進(jìn)中的重大問題。

各區(qū)政府成立區(qū)危舊房改善專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)危舊房改善的具體組織實(shí)施。各市直部門作為危舊房改善工程涉及的工作職能部門，發(fā)揮積極配合、主動(dòng)指導(dǎo)作用。

3.2 改善工程分類

危舊房改善工程分成“兩大類+三

小類”。

首先針對(duì)危舊房改善項(xiàng)目不同的資金來源，將工程分為“非項(xiàng)目帶動(dòng)類”和“項(xiàng)目帶動(dòng)類”兩大類，“非項(xiàng)目帶動(dòng)類”指以危舊房改善立項(xiàng)，以市、區(qū)財(cái)政資金為改善資金來源，由各區(qū)危改辦牽頭組織實(shí)施的項(xiàng)目。“項(xiàng)目帶動(dòng)類”指以公建或房地產(chǎn)開發(fā)等其他城市建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，建設(shè)資金由項(xiàng)目建設(shè)單位籌集，通過項(xiàng)目實(shí)施一并改善危舊房居住條件的項(xiàng)目。

其次，在區(qū)分“非項(xiàng)目帶動(dòng)類”和“項(xiàng)目帶動(dòng)類”的基礎(chǔ)上，再根據(jù)危舊房的建筑結(jié)構(gòu)特征、規(guī)劃條件及改善需求，將改善形式分為“維修改善”、“拼接改善”、“重建改善”三小類。其中，“維修改善”是指通過對(duì)木、磚木結(jié)構(gòu)危舊房的維修改善，每戶基本能實(shí)現(xiàn)擁有獨(dú)用的廚、衛(wèi)設(shè)施，住房的整體居住條件與環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善?！捌唇痈纳啤本褪峭ㄟ^對(duì)磚混簡易結(jié)構(gòu)危舊房拼接改善，為居民拼廚、拼衛(wèi)，并結(jié)合住房環(huán)境的整治，綜合改善居住質(zhì)量?！爸亟ǜ纳啤本褪菍?duì)用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)（采光、通風(fēng)、日照、消防等）均符合條件的危舊住房，實(shí)施拆除并在原地新建住房、住戶原地回遷的改善形式。

通過“兩大類、三小類”的科學(xué)合理分類，因地制宜、分類指導(dǎo)、一幢一策、有針對(duì)性地實(shí)施改善，使危舊房在功能性、安全性和舒適性上有明顯提升，不僅使老百姓住得安心、住得舒心，還較好地保護(hù)了老房子的歷史風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)貌保護(hù)與民生改善的和諧統(tǒng)一。

4 危舊房改善的創(chuàng)新點(diǎn)

4.1 住房保障手段創(chuàng)新

綜合采用“配備廚衛(wèi)、改善結(jié)構(gòu)、整治環(huán)境、保護(hù)風(fēng)貌、跨帶結(jié)合”五種方式，并與立面整修、上改下、平改坡、環(huán)境整治等有機(jī)結(jié)合，使住房的空間利用更為合理，有效提升了危舊房居民的居住品質(zhì)，徹底改變居民“有房似無房”的現(xiàn)狀，且與經(jīng)濟(jì)適用房申購、房改政策等相銜接，實(shí)現(xiàn)住房保障體系由“租”、“售”形式向租、售、改“三位一體”的轉(zhuǎn)變，在國內(nèi)率先建立住房保障新途徑。

以上城區(qū)城隍牌樓127號(hào)項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目建筑面積約500 m2，住戶18戶。改善前房屋結(jié)構(gòu)差、密度高、布局亂，以往的修繕整治都未能徹底解決“臟、亂、差、缺”問題。通過本次改善，實(shí)現(xiàn)“三進(jìn)一優(yōu)一加固”，即廚衛(wèi)設(shè)施進(jìn)戶、排污設(shè)施進(jìn)院落、消防設(shè)施進(jìn)墻門，區(qū)域環(huán)境優(yōu)化，房屋結(jié)構(gòu)全面加固，建筑的歷史風(fēng)貌得以恢復(fù)，住房的功能性、安全性和舒適性明顯提升，取得了1+1>2的良好成效。

4.2 舊城改造模式創(chuàng)新

變傳統(tǒng)“拆、建”為主的“舊城改造”模式，為“以保為主，改、建結(jié)合”的有機(jī)更新模式，實(shí)現(xiàn)老房子、老街巷的“應(yīng)保盡?！?，有效保留并延續(xù)傳統(tǒng)社會(huì)居住文化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)住房設(shè)施的“升級(jí)換代”，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)的積極保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

以上城區(qū)五柳巷危舊房改善工程為例，該工程占地面積約135畝，危舊房面積6.5萬m2，涉及住戶1170戶。通過對(duì)街區(qū)內(nèi)房屋和街巷實(shí)施因地制宜的梳理、整修、改善，街區(qū)原有的“一縱、二橫、五地塊”的空間肌理和格局及整體和諧、特色各異的“建筑歷史博物館”景觀得到有效保護(hù)，原有居住為主的使用功能得到保留，住房的廚衛(wèi)等生活設(shè)施全面配套，街區(qū)道路、管線、綠化全面配套改善，房屋質(zhì)量和居住功能顯著提升，實(shí)現(xiàn)了地方傳統(tǒng)特色居住文化的有機(jī)更新和可持續(xù)發(fā)展。

4.3 項(xiàng)目實(shí)施政策創(chuàng)新

針對(duì)危舊房改善的難點(diǎn)、重點(diǎn)，從政策創(chuàng)新著手，著力破解困擾多年的“老大難”問題，為圓滿實(shí)現(xiàn)危舊房改善目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是創(chuàng)新搬遷安置政策，實(shí)行“鼓勵(lì)外遷、允許自?！薄Ｔ试S住戶自行選擇不同安置方式，對(duì)選擇貨幣安置和外遷安置的給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)選擇原地回遷的可實(shí)行同一搬遷范圍內(nèi)等面積安置，允許產(chǎn)權(quán)人按規(guī)劃自行保護(hù)修繕等。從而保障了產(chǎn)權(quán)人合理的選擇權(quán)，變傳統(tǒng)的政府包攬為多方參與，極大地推動(dòng)了成片危舊房屋的改善進(jìn)程。以小河直街歷史街區(qū)為例，該項(xiàng)政策的實(shí)施直接促成285戶原住民在短短2個(gè)多月完成自主安置選擇。類似經(jīng)驗(yàn)還體現(xiàn)在五柳巷、十五奎巷、橋西等眾多歷史街

區(qū)中。

二是創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)行“因地制宜、因房而異”。制定區(qū)別于一般建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃控制、土地利用、方案設(shè)計(jì)等管理辦法，實(shí)行“因地制宜、一幢一方案”，保障改善工程的可行性和改善成效的最優(yōu)化。如沈塘新村1、4、5幢改善項(xiàng)目，建于20世紀(jì)50年代末，戶均面積僅30 m2，房屋年久失修，卻因地處住宅區(qū)夾縫地帶，場地狹窄，遲遲無法改造，住戶改善呼聲強(qiáng)烈。2006年，該處住房根據(jù)危舊房改善政策，對(duì)建筑間距、停車位、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)進(jìn)行了優(yōu)化。經(jīng)改善，每家每戶都用上了獨(dú)立的衛(wèi)生間和廚房，每戶建筑面積均達(dá)到了48平米以上，改善成效十分顯著。

三是優(yōu)化項(xiàng)目審批機(jī)制，實(shí)行“聯(lián)合會(huì)審和委托審核”相結(jié)合。結(jié)合危舊房改善項(xiàng)目“規(guī)模小、內(nèi)容雜、變動(dòng)多”的特點(diǎn)，創(chuàng)新項(xiàng)目審批管理機(jī)制，出臺(tái)《危舊房改善項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)審批的意見》，實(shí)行“聯(lián)合會(huì)審和委托管理”相結(jié)合制度，即重點(diǎn)項(xiàng)目由市組織聯(lián)合會(huì)審，一般項(xiàng)目（六層以下）由市屬職能部門委托各區(qū)政府實(shí)施審核管理，極大優(yōu)化了危改項(xiàng)目審批流程，實(shí)現(xiàn)“時(shí)間周期縮短、服務(wù)質(zhì)量提升”的目標(biāo)。如上城區(qū)政府在《意見》下發(fā)后半年內(nèi)就組織危舊房改善立項(xiàng)、規(guī)劃審批共計(jì)125項(xiàng)，大大加快了項(xiàng)目審批進(jìn)程。

4.4 公眾參與機(jī)制創(chuàng)新

實(shí)行以“三部曲”確定方案、“三位一體”社會(huì)參與為主要特點(diǎn)的“民主促民生”工作機(jī)制，是危舊房改善對(duì)“四問四權(quán)”民主機(jī)制的豐富和完善。

創(chuàng)立入戶溝通、方案公示、住戶聽證的改善方案確定制度，充分聽取居民意見，科學(xué)確定實(shí)施方案。

對(duì)于改善中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，率先嘗試“網(wǎng)絡(luò)、媒體構(gòu)建平臺(tái)、社會(huì)市民廣泛參與”的民主管理方式，積極探索、實(shí)踐“黨政、市民、媒體”三位一體模式，實(shí)現(xiàn)了政府引導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、居民自我教育的有機(jī)結(jié)合，有效推進(jìn)工程進(jìn)度。

5 危舊房改善的實(shí)施成效

5.1 有效改善3.5萬戶困難群眾住房條件，促進(jìn)社會(huì)公平和諧

截至2012年，六城區(qū)累計(jì)按規(guī)劃實(shí)施危舊房改善面積177萬m2，受益住戶約3.5萬戶。以最短的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了老建筑、新功能，徹底終結(jié)了“拎馬桶”、“拼廚房”等滯后生活現(xiàn)象；以最快的速度，實(shí)現(xiàn)了老房子、新生活，解決了困擾多年未能解決的“老大難”問題，危舊房住戶居住水平的大步提升，進(jìn)一步緊密了黨、政府同人民的血肉聯(lián)系，促進(jìn)了社會(huì)的公平和諧。

5.2 修復(fù)挖掘50萬m2老街巷，提升城市文化品位

梳理整修了五柳巷、十五奎巷等40余處、約50余萬平方米老街（巷），恢復(fù)了一批“老字號(hào)”建筑，修復(fù)發(fā)掘了崇仁廟舊址、中心茶材會(huì)舊址等老房子（老街）的文化價(jià)值，提升了杭州“歷史文化名城”的城市品位和文化軟實(shí)力，為西湖成功申遺添上寶貴的一筆，推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和文化建設(shè)的繁榮。

5.3 提升資金使用效率，實(shí)現(xiàn)“花小錢辦

大事”

181萬m2危舊房，除通過項(xiàng)目帶動(dòng)改善90萬m2外，由財(cái)政資金投入23.5億、以三種形式改善的91萬平米項(xiàng)目，若全部按拆除重建測算，預(yù)計(jì)總投入約68億元以上。以較少的投入實(shí)現(xiàn)了住房改善目標(biāo)。

同時(shí)，改善前相當(dāng)部分危舊房一遇臺(tái)風(fēng)、暴雨、暴雪等災(zāi)害性天氣便險(xiǎn)象環(huán)生，各級(jí)政府每年需耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力組織搬遷、過渡和排危搶險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了住戶的日常生活。改善后的房屋，結(jié)構(gòu)安全，排水通暢，抵抗臺(tái)風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性天氣的能力顯著增強(qiáng)，有效降低了政府和社會(huì)的抗險(xiǎn)投入，保障了住戶生活的安寧與穩(wěn)定。

6 危舊房改善的影響廣度

6.1 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)充分肯定

全國政協(xié)常委、中國房地產(chǎn)研究會(huì)會(huì)長、原建設(shè)部副部長劉志峰對(duì)我市的危舊房改善工作給予了高度評(píng)價(jià)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部致函我局肯定危舊房改善工作的示范意義，并向全國專題推廣改善工作的做法及經(jīng)驗(yàn)。

危舊房改善工程作為城市有機(jī)更新的典型項(xiàng)目，獲得2011年中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)。

6.2 專家、媒體高度評(píng)價(jià)

人民日?qǐng)?bào)、解放日?qǐng)?bào)、中新社、新華社、文化中國、浙江電視臺(tái)等中央級(jí)及地方影響力媒體都對(duì)危舊房改善進(jìn)行宣傳報(bào)道，產(chǎn)生了廣泛而積極的影響。

6.3 廣大群眾一致好評(píng)

據(jù)2011年危舊房改善“回頭看”滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，危舊房改善綜合評(píng)價(jià)滿意率為94.2%，得到了廣大群眾的充分認(rèn)同。沈塘新村1、4、5幢、董家西路49號(hào)等一大批改善住戶，通過寫信、致電等形式，表達(dá)了對(duì)改善工作的贊同和肯定，認(rèn)為黨和政府為百姓辦了一件大好事，將改善工程譽(yù)為“老百姓家門里的民心

工程”。

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