民資評(píng)估探礦風(fēng)險(xiǎn)

6月18日，國(guó)土資源部和全國(guó)工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見(jiàn)》，明確提出鼓勵(lì)民間資本參與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)、油氣資源的勘查開(kāi)采。

6月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)土資源部等部門(mén)的《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020）》，再次強(qiáng)調(diào)以上精神。

早在3月28日，國(guó)土資源部和全國(guó)工商聯(lián)還召開(kāi)了“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)民企座談會(huì)”，就打造多元化投資平臺(tái)、吸引社會(huì)資金，聽(tīng)取了諸多民企的意見(jiàn)。

在此前后，國(guó)土部多位領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)引導(dǎo)民資進(jìn)入探礦領(lǐng)域。

但是，諸多民企卻依然有顧慮。原因有二：首先是大部分地方政府依然青睞國(guó)有資本，民企很難平等獲得探礦權(quán)；其次是一旦探到好礦大礦，民企仍擔(dān)心無(wú)法獲得采礦權(quán)，市場(chǎng)也缺乏探礦權(quán)退出機(jī)制。

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法律研究中心主任、國(guó)土部咨詢中心專家李顯冬認(rèn)為，目前民企最擔(dān)心的是“探礦、采礦權(quán)作為財(cái)產(chǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障，政府政策依然主宰著礦產(chǎn)權(quán)的分配與重置”。

“鼓勵(lì)民企探礦，政府不僅需要政策上的承諾，更需要對(duì)契約精神的尊重”，李顯冬直言，“同時(shí)加強(qiáng)公權(quán)力在環(huán)保、安全、資源保護(hù)等方面的執(zhí)政水平和能力”。

礦業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)”

和中國(guó)業(yè)界過(guò)于強(qiáng)調(diào)探礦“高回報(bào)”不同，國(guó)際地質(zhì)界一般將探礦稱為“風(fēng)險(xiǎn)探礦”，全面強(qiáng)調(diào)其“高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高回報(bào)、長(zhǎng)周期”；而風(fēng)險(xiǎn)，則在首位。

國(guó)際公認(rèn)，探礦成功率通常只有1～2%；而風(fēng)險(xiǎn)更大的，則是政策變化。

改革開(kāi)放以來(lái)，一些地方政府對(duì)民營(yíng)資本參與礦業(yè)開(kāi)發(fā)的態(tài)度“陰晴不定”。但這并未阻擋住中國(guó)各路資本逐利礦業(yè)的腳步。

尤其是2003年以來(lái)，各種礦產(chǎn)品價(jià)格高企，更多民資加速“觸礦”，尤其是探礦領(lǐng)域。

截至2010年底，中國(guó)已有探礦權(quán)約3.8萬(wàn)個(gè)，僅固體礦產(chǎn)勘查投資就達(dá)331.81億元，其中社會(huì)資金235.14億元，占比超過(guò)70%——民企，儼然成為中國(guó)的探礦投資主體。

但與龐大資金規(guī)模不相襯的是，修訂于1996年的現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》，對(duì)民企參與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的法律地位只字未提；對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的退出、轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也過(guò)于寬泛。

李顯冬認(rèn)為，中國(guó)探礦權(quán)、采礦權(quán)等用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，長(zhǎng)期缺乏法律上的明確；在政策制定層面，缺乏對(duì)相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重與保護(hù)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，亦倒逼礦產(chǎn)資源政策不斷做出調(diào)整。2008年以來(lái)，煤炭、稀土等全行業(yè)的資源整合，在全國(guó)起到極大的“示范效應(yīng)”。

山西浙商企業(yè)聯(lián)合會(huì)一負(fù)責(zé)人稱，上世紀(jì)八、九十年代，全球礦產(chǎn)價(jià)格低廉，山西諸多地方國(guó)企和集體礦企均陷入經(jīng)營(yíng)困境。彼時(shí)，山西各地政府為減輕包袱，大量將煤礦承包給個(gè)人經(jīng)營(yíng)，千方百計(jì)引入民間投資。

“但由于礦產(chǎn)資源所有制和行政審批的限制，大多數(shù)民營(yíng)勘探、采礦業(yè)主，并未獲得正式探、采礦權(quán)，多采用私下協(xié)議方式取得實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“這為后來(lái)的民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展埋下極大隱患”。

2003年開(kāi)始，煤價(jià)節(jié)節(jié)攀升，原先的“包袱”忽成耀眼金山，大量外地投資、炒礦客蜂擁殺入晉陜蒙等煤礦富集區(qū)；2008年大變局前夕，中國(guó)民營(yíng)煤礦產(chǎn)能已占據(jù)全國(guó)煤炭半壁江山。

游走在法律、政策邊緣，在山西煤炭資源整合中，民營(yíng)礦業(yè)缺乏法律保障的尷尬陡顯?！罢樀乃俣缺确瓡?shū)還快”，一位溫州籍前山西礦主對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。整合開(kāi)始后，民資發(fā)現(xiàn)兼并重組的方式、補(bǔ)償數(shù)額 “沒(méi)有任何談判的余地”。

“丑話要說(shuō)在前面”

“國(guó)土部門(mén)其實(shí)也不愿看到這樣的情況”，國(guó)土部地質(zhì)勘查司一官員告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“但兩害相權(quán)取其輕，只有在規(guī)范市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，才能謀求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。

歷史上，中國(guó)的探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置隨意性較大，數(shù)量多如牛毛。最高峰時(shí)的2006年，全國(guó)共有探、采礦權(quán)28萬(wàn)個(gè)。此舉雖極大調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)活力，但卻違反自然地質(zhì)的規(guī)律。

在山西，一座儲(chǔ)量千萬(wàn)噸級(jí)的煤田，最多時(shí)僅探礦權(quán)設(shè)置就高達(dá)40多個(gè)，坑探多達(dá)百余處。未作儲(chǔ)量探明，也無(wú)井下規(guī)劃，近百家投資人僅憑縣里一紙?zhí)降V批文，或與村委會(huì)簽訂的協(xié)議，就可開(kāi)口采礦、以探代采，井下巷道縱橫交錯(cuò)、事故頻發(fā)。

“價(jià)值幾百億元的一個(gè)整裝煤田，一番無(wú)序開(kāi)采，只培養(yǎng)出十幾個(gè)億萬(wàn)富豪；而上百億的資源被浪費(fèi)，當(dāng)?shù)匕傩丈顩](méi)有根本改善，環(huán)境卻遭到極大破壞”，上述國(guó)土資源部官員稱。

從2005年開(kāi)始，中央和地方政府均有政策陸續(xù)出臺(tái)，企圖規(guī)范礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)亂象，但收效甚微。無(wú)奈下，政府只能采取一刀切的“雷霆”手段。

“造成中國(guó)礦業(yè)治亂循環(huán)的根由，是現(xiàn)行的探礦權(quán)、采礦權(quán)管理法規(guī)制度滯后我國(guó)礦業(yè)形勢(shì)發(fā)展，不適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和地質(zhì)找礦規(guī)律，忽視了礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的社會(huì)成本和環(huán)境成本的核算補(bǔ)償，也無(wú)整裝探采的概念和要求，更缺少規(guī)范、引導(dǎo)、激勵(lì)民資按照國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施探采的準(zhǔn)入、交易、合作、合資、以及退出的市場(chǎng)機(jī)制”，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院礦產(chǎn)權(quán)管理技術(shù)處主任余振國(guó)說(shuō)。

“要民資投資探礦業(yè)前，必須有一個(gè)公開(kāi)的、可靠的協(xié)議機(jī)制和利益、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制”，中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、民營(yíng)礦業(yè)分會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳先達(dá)認(rèn)為，“不能等到巨大的風(fēng)險(xiǎn)或利益擺在面前，卻誰(shuí)也談不清應(yīng)該如何分配；到時(shí)無(wú)論如何分配，彼此都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感”。

此次為鼓勵(lì)民資參與探礦，各部委在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一整套機(jī)制改革和制度規(guī)范。

余振國(guó)介紹，已經(jīng)頒布的《國(guó)土資源部關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制的若干意見(jiàn)》、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》等一系列文件，目前均已進(jìn)入具體實(shí)施階段。

經(jīng)歷2005～2009 年礦權(quán)整頓、清理、整合、規(guī)范后，全國(guó)的探礦權(quán)被縮減為3.8萬(wàn)個(gè)，減少了近70%，“一個(gè)勘查規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)，原則只設(shè)置一個(gè)探礦權(quán)”。

對(duì)探礦權(quán)的取得，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)的礦種，需要實(shí)施“招拍掛”，而高風(fēng)險(xiǎn)礦種則實(shí)施“先申先得”；同時(shí)鼓勵(lì)探采合一、整裝勘查。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，此次“新政”要求各市必須建立礦產(chǎn)權(quán)交易有形市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施礦業(yè)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓、重組，完善探礦權(quán)市場(chǎng)退出機(jī)制，避免被詬病的“指令性重組”。

執(zhí)行力待考

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，《礦產(chǎn)資源法》新修訂案已被列入全國(guó)人大二類待審議案，起草工作最遲今年底完成，再進(jìn)入報(bào)批、審議程序，“將首次明確社會(huì)資本在礦產(chǎn)領(lǐng)域的法律主體地位”。

國(guó)土資源部一相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，“鼓勵(lì)民企參與探礦開(kāi)采，是國(guó)務(wù)院和國(guó)土部門(mén)一以貫之的政策精神；但以往在執(zhí)行過(guò)程中，一些官員為了地方利益和部門(mén)利益，對(duì)政策存在拖延和曲解”。

“部分地方政府的行政水平與執(zhí)法能力，是制約中國(guó)民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵”，李顯冬直言不諱。

李顯冬稱，歷史上的煤炭和稀土行業(yè)整頓、整合，并非沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行約束，但各種法規(guī)總是得不到執(zhí)行，或有意無(wú)意被地方政府忽視僭越。

新華聯(lián)礦業(yè)公司董事長(zhǎng)肖文慧告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，目前民企探采礦權(quán)最集中的問(wèn)題，是“反映在探礦權(quán)的審批、取得，和探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)兩個(gè)方面”。

比如，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)礦種的探礦權(quán)“先申先得”，申請(qǐng)人無(wú)法確定自己是否已經(jīng)“申請(qǐng)?jiān)谙取保溟g存在巨大黑箱操作。

再如，在“探轉(zhuǎn)采”方面，政府的審批程序過(guò)于復(fù)雜冗長(zhǎng)。“一個(gè)審批辦下來(lái)一般需要2～3年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間”，“一些小民企拖不起，只能通過(guò)各種途徑進(jìn)行攻關(guān)，甚至干脆不審批，未批先建，以探代采”。

“鼓勵(lì)民企探礦不是一句話：一個(gè)政策文件就可以做到，必須有完整的機(jī)制、體制作保障”，余振國(guó)認(rèn)為，“法律、行政完善與監(jiān)管、市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，對(duì)于民營(yíng)探礦的健康發(fā)展，缺一不可”。