地方舉債權(quán)虛實(shí)

“作為研究者，我不能很好地理解，為什么這次預(yù)算法進(jìn)入第二輪修訂過程中，否定了第一輪關(guān)于地方債的正面表述，退回到除國務(wù)院特別批準(zhǔn)之外，地方政府不得舉債這樣一個(gè)表述?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康在6 月28日舉辦的陸家嘴論壇上稱。

賈康不能理解的內(nèi)容是指，6月26日提交全國人大常委會(huì)審議的預(yù)算法修正案草案二審稿，當(dāng)中一句“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的表述，這等于澆滅了地方政府自主發(fā)債的期望。

在當(dāng)前地方各級財(cái)政收支矛盾日趨緊張背景下，地方政府能否自行發(fā)債一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。此前的2011年12月提交十一屆全國人大常委會(huì)初次審議的預(yù)算法修正案草案，曾提出對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。地方發(fā)債似乎看到了曙光。事實(shí)上，同年10月，財(cái)政部規(guī)定上海、浙江、廣東和深圳四地可以自主發(fā)行地方政府債券。

按照二審稿中的表述，或?qū)偞蜷_地方發(fā)債的大門悄然關(guān)閉。

這一思路的變化，會(huì)帶來怎樣的連鎖反應(yīng)？畢竟，不允許地方發(fā)債的規(guī)定一旦以法律的形式固定下來，就不能輕易改變，其帶來的深遠(yuǎn)的影響，或?qū)⒂绊懳磥硌氲仃P(guān)系的重構(gòu)。

最大爭議點(diǎn)

北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文指出，這一思路的調(diào)整，反映出中國對當(dāng)前地方政府超過十萬多億元債務(wù)的管理態(tài)度。在歐債危機(jī)持續(xù)蔓延，全球經(jīng)濟(jì)前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出中國準(zhǔn)備從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要信號。

事實(shí)上，去年12月份全國人大常委會(huì)初次審議《預(yù)算法》修正案草案時(shí)，代表委員們最大的爭議就集中在這條關(guān)于地方債的規(guī)定上。

一審稿明確規(guī)定：國務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案。

在審議時(shí)，相當(dāng)一部分人大常委認(rèn)為，在地方政府沒有發(fā)債權(quán)，地方債處于實(shí)際違法的情況下，就已經(jīng)讓地方政府舉債超過10萬億元。如果在《預(yù)算法》中給地方債開了口子，那么地方債的規(guī)模很可能會(huì)爆發(fā)式增長，以致于無法控制，這會(huì)給國民經(jīng)濟(jì)帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

而且，地方政府官員都是任期制，不需要對下一任負(fù)責(zé)，一些地方官員往往會(huì)在任期內(nèi)大舉發(fā)債，并把債務(wù)留給下任。這也不利于控制地方債的規(guī)模。

因此，基于現(xiàn)實(shí)情況，相當(dāng)一部分人大常委建議，人大常委會(huì)應(yīng)慎重考慮是否允許地方政府發(fā)債，并建議進(jìn)一步限制和細(xì)化草案中的有關(guān)規(guī)定。

全國人大預(yù)算工委法案室原主任、中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長俞光遠(yuǎn)就一直堅(jiān)持反對地方財(cái)政編制赤字預(yù)算，反對賦予地方政府舉借債務(wù)的權(quán)利，理由在于，地方政府缺乏還債的來源和機(jī)制。

市場上人士也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。第一創(chuàng)業(yè)證券研究所副所長王皓宇曾向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，“現(xiàn)在看到的償債辦法，依然還是要靠地方的財(cái)政收入。不然，解決債務(wù)問題，就是要時(shí)間換空間，靠通脹通過市場上漲，彌補(bǔ)債務(wù)?！?/p>

因此，防范地方政府濫用這項(xiàng)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，對地方政府進(jìn)行監(jiān)督，控制其無法償還的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)問題不能解決，決策者對賦予地方政府發(fā)債權(quán)會(huì)慎之又慎。

平臺(tái)債補(bǔ)血

“現(xiàn)在如果作為一部法律把這個(gè)給確定下來，值得商榷。清理融資平臺(tái)，等于把后門關(guān)掉了，又不給開前門，地方財(cái)政將會(huì)非常困難?！币晃粬|部某省財(cái)政廳負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者很無奈地評價(jià)。

不過，近期種種跡象表明，在新一輪“穩(wěn)增長”政策的帶動(dòng)下，中央在謹(jǐn)慎對待地方政府自主發(fā)債的同時(shí)，各個(gè)融資渠道已經(jīng)有所松動(dòng)。

“融資平臺(tái)沒有脫離政府的體系，本質(zhì)上還是政府債務(wù)。不允許地方政府發(fā)債，實(shí)際上是堵塞了一條地方政府融資的渠道。但這反而能增強(qiáng)融資平臺(tái)的融資功能?！币晃唤咏袊y行間市場交易商協(xié)會(huì)的人士向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者指出。

國家發(fā)改委財(cái)金司的一位官員向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者指出，今年下半年會(huì)加大平臺(tái)債的發(fā)行力度，并且會(huì)進(jìn)一步簡化審核程序。

2012年政府工作報(bào)告指出，今年中央將代發(fā)地方債2500億元。這一規(guī)模較近幾年財(cái)政部每年代發(fā)的2000億元地方債力度有所增加。但這遠(yuǎn)不及地方政府通過融資平臺(tái)發(fā)行城投債的規(guī)模。

數(shù)據(jù)顯示，截至6月14日，企業(yè)債共發(fā)行178只，融資規(guī)模為3025.9億元。中債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，其中地方企業(yè)債發(fā)行165只，募集資金2011.9億元。無論發(fā)行數(shù)量和融資規(guī)模，已接近歷史高點(diǎn)。

上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，企業(yè)債包括城投債和產(chǎn)業(yè)債兩類，其中城投債的發(fā)行量占較大比例，大致在70%－80%?！霸阢y行新增信貸不大的情況下，企業(yè)債發(fā)行力度還是很大的?！?/p>

大規(guī)模的發(fā)債背后是地方政府債務(wù)償付高峰期的到來。根據(jù)審計(jì)署2010年底的報(bào)告顯示，今年到期金額達(dá)1.84萬億元，加上去年延期的部分，實(shí)際將高于該數(shù)。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至5月末已有1078億元地方債到期，到8月底，2009年發(fā)行的2000億元地方債將全部到期。

地方政府正在通過“借新還舊”的方式以避免違約。

國內(nèi)某券商投行業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人向記者指出，在發(fā)改委寬松政策的支持下，債市幾乎成了地方融資平臺(tái)的最主要融資渠道，目前還有很多平臺(tái)公司在發(fā)改委排隊(duì)等待發(fā)債。

上述負(fù)責(zé)人透露，發(fā)改委正在醞釀將企業(yè)債發(fā)行人范圍擴(kuò)大到非百強(qiáng)縣以外的縣級主體，屆時(shí)將會(huì)有縣一級的融資平臺(tái)也可以通過債市來進(jìn)行融資，債券市場將迎來擴(kuò)容潮。

重構(gòu)央地關(guān)系

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，基于長期可持續(xù)的考慮，簡單讓融資平臺(tái)“王者歸來”并不可取。未來中國的發(fā)展還需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，但應(yīng)更多考慮將過去由融資平臺(tái)隱性融資承擔(dān)的基建任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^規(guī)范的財(cái)政撥款和透明的債務(wù)融資方式來進(jìn)行。

融資平臺(tái)問題是地方債務(wù)問題的主要問題，但并不是全部問題。多位業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，要化解地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)問題，最根本的在于進(jìn)行地方融資體制的改革。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任楊志勇向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，現(xiàn)在我們國家的分稅制實(shí)際上是不徹底的分稅制。因?yàn)闆]有真正解決中央集權(quán)與地方分權(quán)問題，地方財(cái)政與中央財(cái)政之間關(guān)系并未理順。

如在美國、日本、法國、德國、英國等，法律允許地方政府發(fā)債，地方政府債券市場已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機(jī)組成部分，在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著重大作用。

“我們的中央與地方政府是委托代理的關(guān)系，這和聯(lián)邦制是不一樣的。因此，發(fā)債權(quán)是從中央派生的，而不是地方自治的關(guān)系。如果把地方自治的債券概念搬到我們這種委托代理的體制下不可行的。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，“這是個(gè)深層次的問題?！?/p>

因此，關(guān)于地方政府自行發(fā)債的問題，背后是央地的激烈博弈。如果賦予了地方政府的發(fā)債權(quán)，那么實(shí)際上，中央政府的宏觀調(diào)控能力將被削弱。

而目前中國的財(cái)稅體制，是更多地把財(cái)稅收入向中央集中，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財(cái)力；另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出。這導(dǎo)致在財(cái)政體制上，政府間財(cái)力和事權(quán)失調(diào)。

在賈康看來，首先要理順政府與市場的關(guān)系，政府職能要合理，不能管過多的事。在此基礎(chǔ)上，理順央地政府關(guān)系，就不能回避地方政府融資的功能和權(quán)利。

賈康強(qiáng)調(diào)，政府地位關(guān)系的理順要與市場化的大方向兼容，遠(yuǎn)景應(yīng)該是在資產(chǎn)負(fù)債表透明的前提下對地方政府發(fā)債加以規(guī)范，讓市場主體的綜合制約使地方政府發(fā)債不敢過頭?！罢麄€(gè)程序怎么考慮？受什么力量監(jiān)督，是否要設(shè)總量界限？這個(gè)界限在市場里面如何分布？如何具體化？都可以討論，但不能無所作為?！辟Z康說。