推進(jìn)大部制三要點(diǎn)

大部制即大部門體制，是為了推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能組合政府部門，形成超級(jí)大部的政府組織體制。

按照國(guó)務(wù)院當(dāng)初確定的大部制機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)，是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。

大部制改革推進(jìn)以來，取得了不小的成效，但也仍然存在一些問題。這些問題，有些是大部制改革過程中衍生的問題，有些是大部制改革不徹底所帶來的問題，還有一些則是部門利益的自然對(duì)抗。對(duì)這些問題，需要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的全局來回答和解決。

大部制下一步改革需要解決好三個(gè)方面的問題：

其一，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，是確定政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的根本。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)的職能及其設(shè)置主要是宏觀的調(diào)控而不是微觀的管理。所以，大部制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是政府職能的轉(zhuǎn)換。從政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系來看，目前的大部制改革還不夠。行業(yè)劃分過多過細(xì)的問題仍然存在，行業(yè)管理而不是綜合管理的現(xiàn)象依然存在，“大部門小政府”、“強(qiáng)部門弱政府”的現(xiàn)象也依然存在。

例如，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，就有四個(gè)部門管不了一棵豆芽菜、八個(gè)部門管不了一勺奶粉、十幾個(gè)部門管不了一頭豬的現(xiàn)象。這反映出明顯的部門監(jiān)管職能的交叉或空白。又例如，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的監(jiān)管，人為地割裂了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的系統(tǒng)性。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、水利等領(lǐng)域的分割管理，鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸?shù)拇蠼煌w制也被不同程度地分割。

這些現(xiàn)象說明，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行，離有效的市場(chǎng)監(jiān)管還有不小的距離，離基本成型的大部制還有差距。

其二，進(jìn)一步整合大部制機(jī)構(gòu)，從體制上為大部制功能的發(fā)揮提供制度基礎(chǔ)。雖然我們已經(jīng)有了一些大部制，但從幾年的實(shí)踐來看，機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍有“畫地為牢”現(xiàn)象。過于外部的分割在大部制機(jī)構(gòu)內(nèi)部或多或少地在重演。這不僅妨礙了大部制改革效果的發(fā)揮，而且，也為進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革留下了反對(duì)的口實(shí)。

這是大部制改革還不徹底的弊端。有些機(jī)構(gòu)雖然在形式上、歸屬上已經(jīng)納入大部制，但仍然享有高度“自主權(quán)”，跟過去的部門一樣，立法權(quán)、政策制定權(quán)、執(zhí)法監(jiān)管權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)下屬機(jī)構(gòu)權(quán)等沒有發(fā)生根本性的變化。

要解決這些弊端，需要從機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力設(shè)置上予以解決，這就是“一上一下”。所謂“一上”，就是將過去各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力上收至大部制機(jī)構(gòu)，由大部制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一擁有和行使這些權(quán)力。所謂“一下”，就是將原來各機(jī)構(gòu)的地位下降至內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不再讓這些過去的獨(dú)立部門如今的大部門機(jī)構(gòu)保留下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)或者部門的地位。通俗地說，如果大部制機(jī)構(gòu)內(nèi)部是“諸侯割據(jù)”，是“兄弟關(guān)系”而不是“父子關(guān)系”，統(tǒng)一高效的大部制是難以實(shí)現(xiàn)的。

其三，高度重視法律手段，確保大部制改革過程和成果。大部制改革沒有足夠的權(quán)威和法律力量，往往會(huì)走向歧途或者反復(fù)。大部制改革涉及到各方利益和各層利益，利益多元化是最大的特點(diǎn)，而調(diào)控這些利益沒有“游戲規(guī)則”不行，最好的“游戲規(guī)則”就是法律。在機(jī)構(gòu)改革上，必須高度重視和使用法律手段和法律力量。

特別值得注意的是三個(gè)方面的法律：一是大部制改革的方案需要足夠的法理依據(jù)和法律地位，否則難以行得通；二是實(shí)施大部制改革的機(jī)構(gòu)職能、設(shè)置、地位、權(quán)力、程序等需要法律固化下來，僅以編制機(jī)構(gòu)的文件確定這些內(nèi)容，難免為以后改革不徹底和改革反復(fù)留下了空間；三是由于大部制改革涉及到的各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)力、體制等問題，在原來的行業(yè)立法中已經(jīng)有了規(guī)定，一個(gè)一個(gè)地去修改這些法律法規(guī)很不現(xiàn)實(shí)，事實(shí)上也沒有這樣做過。這是一些機(jī)構(gòu)后來借法搞“獨(dú)立”的理由。所以，需要在不修改原來行業(yè)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，用統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)改革法律一次性解決未來的法律問題和法律借口。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）