先行者交通部

正午的驕陽火一般烤在北京建國門內(nèi)大街交通部大樓上，除了門口值班的武警，較少人來人往。

作為大部制的先行者，交通部已經(jīng)走過了四個年頭。以其成立的初衷——完善綜合交通運輸體系來看，交通部仍任重道遠。在四年多的實踐后，繼續(xù)推動交通大部制的改革，逐步實現(xiàn)對鐵路、民航、公路航運等管理機構(gòu)職能融合的議論再起。

改革初衷

“組建交通大部制，目的就是要促進綜合運輸建設(shè)，促進鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運輸方式有效銜接，通過合理的運輸組織，實現(xiàn)更高效的交通出行和物流。” 國家發(fā)改委綜合運輸研究所所長郭小碚說。

國務(wù)院參事室參事蔣夢麟也認為，為了建設(shè)綜合運輸體系，實現(xiàn)節(jié)能減排和降低物流成本，中國交通管理部門的機構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)都需要進行調(diào)整，所以要進行大部制改革。蔣夢麟曾去美國、日本等國家考察，他注意到，這些國家均實現(xiàn)了由一個政府部門統(tǒng)一管理各種運輸方式。

所謂綜合運輸，是指統(tǒng)籌規(guī)劃公路、水路、航空、鐵路等運輸方式，并加以綜合利用，以提高交通運輸?shù)目傮w效率。

“綜合運輸”的概念是上世紀50年代由蘇聯(lián)傳入中國，而且蘇聯(lián)設(shè)立了主管交通運輸?shù)木C合決策部門。當時，中國政府就曾設(shè)想要學(xué)習蘇聯(lián)的管理方式。從上世紀80年代開始，又陸續(xù)有業(yè)內(nèi)人士向國務(wù)院等建議，將多種運輸方式的管理職能整合在一起，組建交通運輸部或交通委員會，并打造中國的綜合運輸體系。而這些設(shè)想和建議，都因時機不成熟而擱淺。

也有一種理論認為，各種運輸方式充分發(fā)展了，特別是基本設(shè)施建設(shè)比較完善了，才是發(fā)展綜合運輸?shù)那‘敃r機。

《財經(jīng)國家周刊》記者去年采訪交通部部長李盛霖時，他曾表示，與以往不同，目前中國已經(jīng)進入了建設(shè)綜合運輸體系的歷史機遇期?！叭绻鞣N運輸手段都還沒有得到充分發(fā)展，建設(shè)綜合運輸體系只能是空談，而目前中國各種運輸手段都已經(jīng)取得了較為充分的發(fā)展，無論是社會進步還是經(jīng)濟發(fā)展都需要綜合使用各種運輸手段，建設(shè)綜合運輸體系已經(jīng)成為時代的必然要求。”

李盛霖強調(diào)，“如果不抓住時機，適時推進綜合運輸體系建設(shè)，以及建設(shè)以綜合運輸體系為主要特征的現(xiàn)代交通運輸業(yè)，就會犯歷史性錯誤，交通運輸就很有可能成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸?！?/p>

正是緣于這種理念，2008年3月，根據(jù)十一屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院大部制機構(gòu)改革方案，組建交通運輸部。新的交通運輸部整合了原交通部、原中國民用航空總局和原國家郵政局的職責，將原建設(shè)部指導(dǎo)城市客運的職責納入其中。

雖然這此改革未將鐵道部整合進來，但已搭建起的大交通運輸部的平臺，為最終實現(xiàn)各種運輸方式的統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)發(fā)展，打下了基礎(chǔ)。

艱難前行

交通部的成立無疑是邁出了第一步，這是值得肯定的。當然，在業(yè)內(nèi)人士看來，現(xiàn)在的交通部仍然是一個“跛腳”的大部委。

首先，是鐵道部沒有被納入交通部的管理體制中來?！笆晃濉逼陂g，正是鐵路建設(shè)，特別是高鐵建設(shè)“快速推進”的年代。當時的鐵道部保持著自己的考量。據(jù)知情人士介紹，交通部部長李盛霖曾提議。定期召集與交通有關(guān)部委的聯(lián)席會議的設(shè)想未能實現(xiàn)。

中央黨校經(jīng)濟學(xué)部副主任王東京教授認為，官員分流也是推行大部委制的主要困難之一，“僅組建一個“大交通部”，就得多出10個副部級官員，那么局、處以下的官員呢？顯然也會多出不少。降格安排，人家也未必會樂意?！?/p>

還有一個現(xiàn)實的問題使鐵道部難以并入交通部——鐵道部政企分開尚未完成，而在其他交通領(lǐng)域，如民航、公路、水運領(lǐng)域，均已實現(xiàn)了政企分開。

另一方面，國家民航局和國家郵政局并入交通部尚未按照綜合運輸?shù)囊?，實現(xiàn)投資、規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面真正的融合。民航局的財務(wù)、人事等安排，仍維持原來的格局。

前述民航局官員介紹，當初，國務(wù)院大部制改革方案中提出，撤銷原交通部、民航總局等機構(gòu)，共同組建交通運輸部，目的是要實現(xiàn)對公路、水運、郵政、民航等交通方式的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)資源整合、管理整合，而現(xiàn)在看來還沒有完全做到這一點。

從責任劃分也可以看出，“民航局與交通部，現(xiàn)在仍然是兩個獨立的機關(guān)法人。如果民航出現(xiàn)安全責任事故，責任人是民航局，而交通運輸部并不承擔責任?！彼f。

“以前民航局是國務(wù)院的直屬機構(gòu)，很多情況可直接上報國務(wù)院?，F(xiàn)在很多情況必須通過交通部上報國務(wù)院。但我們在處理這些信息時，一方面職責并不明確；另一方面，我們上報的信息，覺得重要可能會上報得快一些，否則的話處理就會較慢，影響了信息傳播的速度，導(dǎo)致信息流不暢。對于這一點，中編辦來調(diào)研的期間，我們也有所反映?！边@位官員說。

“遇到緊急情況，仍然采用的是老辦法。去年年初從利比亞撤僑的時候，涉及到十幾個部委配合，當時是由民航局第一時間直接與國務(wù)院溝通，然后才報備交通部?！边@位官員說。

郭小碚介紹，目前的格局，也影響到交通部對一些既定任務(wù)的完成。

例如，今年3月21日，國務(wù)院討論通過《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》。本屆政府本來將制定規(guī)劃的職責交給了交通部，但交通部表示做不了這個規(guī)劃。原因是鐵路運輸方式，并不歸交通部管。后來制定這一規(guī)劃的是國家發(fā)改委。

郭小碚介紹，事實上，現(xiàn)階段國家發(fā)改委仍然是綜合交通規(guī)劃的負責人，某項交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果達不到綜合運輸?shù)囊?，做到多種交通方式的銜接，國家發(fā)改委不會予以審批?！岸l(fā)改委的權(quán)限也是有限的，僅限于基建環(huán)節(jié)。對于運營環(huán)節(jié)如何實現(xiàn)綜合運輸，發(fā)改委的作用有限。例如，危險化學(xué)品的運輸，在外包裝的規(guī)格、尺寸方面，公路有公路的運輸規(guī)定，鐵路有鐵路的規(guī)定，如果需要公鐵聯(lián)運，就會增加成本。解決這個問題，需要通過交通大部制的方式，制定統(tǒng)一的規(guī)則才能夠有效實現(xiàn)。”

未來之路

對交通部來說，下一步改革的指向可能會是如何完成與鐵道部的融合。

在北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授榮朝和、武劍紅看來，鐵道部目前的高負債問題，恐怕得靠大部制和綜合運輸?shù)乃悸穪斫鉀Q。據(jù)鐵道部匯總財務(wù)報表審計報告顯示，截至2012年一季度，鐵道部總負債2.429萬億元，負債率60.62%。

武劍紅表示，近年鐵路在規(guī)劃和建設(shè)中的一些失誤，恰是由于游離于綜合交通體制之外，單向方式利益至上并不斷膨脹所致。結(jié)果必然背離社會需求方向，資源配置扭曲，綜合交通體系的效率當然也難以保障。從這個角度看，綜合交通的大部制需要堅定不移地繼續(xù)推進，而當務(wù)之急是鐵路政企分開，并將相應(yīng)行政管理職能盡快并入交通運輸部。

“將鐵路部門行政職能并入交通運輸部，有利于在綜合運輸?shù)捏w制下通過綜合規(guī)劃統(tǒng)籌考慮資源合理配置、統(tǒng)籌配置運力并提高運輸效率，降低包括高鐵的運營虧損，同時利用車購稅、燃油稅等收入統(tǒng)籌解決債務(wù)問題。也就是說，應(yīng)該把鐵路債務(wù)問題放在鐵路改革以至綜合交通體制改革的總盤子中一起解決。”他說。

對于交通大部制改革，郭小碚認為，如果只是把幾種交通方式，放在一個部里，但還是原班人馬，在規(guī)劃、管理等領(lǐng)域，仍然是各管一攤；在投融資領(lǐng)域，仍然是各有各的渠道，只負責本領(lǐng)域的建設(shè)，那樣的話，意義就不大了。

蔣夢麟也認為，交通大部制改革，不是機關(guān)動一下就行了。首先要確立綜合運輸?shù)睦砟?，然后按照綜合運輸?shù)囊?，對相?yīng)的機構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)、投融資、規(guī)劃等，進行調(diào)整。

郭小碚建議，交通大部制改革應(yīng)該逐步推進，不能急于求成，重點在于轉(zhuǎn)變政府職能，按市場規(guī)律辦事，能市場化的先市場化，逐步減少審批事項?！斑@樣的話，政府不該管的事情越來越少，政府職能變少，各種運輸方式的管理部門融合起來，會更容易。”

事實上，交通部成立之后，為推動綜合運輸體系建設(shè)和進一步深化大部制改革，做了很多工作。交通部政策法規(guī)司司長何建中不久前在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時說，“為推動交通大部制改革，交通部近年來重點開展了綜合運輸管理和公共信息服務(wù)的平臺建設(shè)，以及加強了多式聯(lián)運等工作。例如，跟鐵道部開展的鐵水聯(lián)運，在推進集裝箱鐵水聯(lián)運方面，嘗試這兩種運輸方式在技術(shù)、標準、規(guī)范、政策等方面去做好銜接?！?/p>

國家層面的交通大部制改革，帶動了地方政府進行交通領(lǐng)域機構(gòu)改革的積極性。交通部成立之后，江蘇省、深圳市等省市開展了建立統(tǒng)一的交通管理部門的嘗試。

2009年，江蘇省將省交通廳、省港口管理局、省航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室整合在一起、組建省交通運輸廳，并且將原來由省建設(shè)廳負責的指導(dǎo)城市客運的職責，也交由省交通運輸廳統(tǒng)一管理。這樣，新成立的交通運輸廳就整合了公路、港口、航道、地方鐵路、航空、指導(dǎo)城市客運的職責等多項職責。深圳市也采取了類似的改革措施。

交通部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心主任王先進認為，江蘇省、深圳市先走一步，建立了綜合交通運輸管理體制的初步雛形?！暗@也只是雛形而已，國家綜合交通運輸管理體制不到位，地方不可能一步到位?！?/p>

王先進介紹，江蘇省交通運輸廳有專門管理鐵路的部門，希望能夠承擔起地方的規(guī)劃建設(shè)等職責，而鐵道部未放權(quán)，所以這個部門目前的職責是就與江蘇省有關(guān)的鐵路問題，與鐵道部進行溝通、協(xié)調(diào)。但從另一個角度來看，原來在江蘇省交通廳，這一塊職能是缺失的，現(xiàn)在補上了這個部門，并準備承擔相應(yīng)的鐵路建設(shè)管理的職能，也是一種進步。