大部制下一步

種種公開(kāi)信息顯示，始自2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)。

今年上半年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“中編辦”）分別前往鐵道部、交通運(yùn)輸部、 中國(guó)民航局調(diào)研。

關(guān)于調(diào)研內(nèi)容，據(jù)民航局的一位官員介紹，中編辦的工作人員一方面考察了解民航局監(jiān)管機(jī)場(chǎng)、航空公司等民航企業(yè)的方式；另一方面，向民航局官員了解了并入交通部之后，民航局官員對(duì)交通大部制體制的意見(jiàn)和建議。

6月初，北京鐵路系統(tǒng)兩級(jí)檢察院和法院全部完成從鐵路局向地方移交的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)屬地化管理。自2月23日全國(guó)最高法院和最高檢察院向各地下發(fā)通知、要求在今年6月底前完成鐵路檢、法兩院向地方移交以來(lái)，青海、陜西、甘肅、安徽和江蘇等地均已陸續(xù)交割。

在國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所專家看來(lái)，上述種種信號(hào)，暗示“交通部大部制改革將要提速”。

環(huán)保部官員不久前也曾向媒體透露，“環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革工作班子和辦公室已經(jīng)建立”。

目前環(huán)保部至少有三大職能存在部門(mén)條塊切割現(xiàn)象：“污染防治”職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門(mén)；“資源保護(hù)”職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)；“綜合調(diào)控管理”職能則分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國(guó)土等部門(mén)。

上述環(huán)保部官員建議，進(jìn)一步完善環(huán)保部大部制建設(shè)。

而在此之前，一份“專家版”大部制改革的虛擬方案曾廣泛流傳。這份方案針對(duì)28個(gè)部委一一提出改革建議：將發(fā)改委全稱改為“國(guó)家發(fā)展與改革規(guī)劃委員會(huì)”，將國(guó)土資源部的資源管理職能并入環(huán)保部，組建環(huán)境資源部，土地規(guī)劃和利用管理職能并入住建部；將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，地方鐵路局改制為鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，等等。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱正率團(tuán)在歐洲考察“行政改革和公共管理現(xiàn)代化”。汪此前曾參與設(shè)計(jì)2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

據(jù)同赴歐洲考察的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀透露：“十八大以后，大部制會(huì)繼續(xù)推進(jìn)”。其方向?qū)?cè)重于“總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)”，以及“地方根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)（政府）機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化”。

大與小

2008年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)新一輪部委機(jī)構(gòu)改革方案，大部制改革就此拉開(kāi)序幕。

這次改革涉及調(diào)整變動(dòng)機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。其中，新組建的工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五個(gè)大部，引人注目。

所謂“大部”，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的機(jī)構(gòu)相對(duì)集中起來(lái)，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理。大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。其首要解決的是“政出多門(mén)”問(wèn)題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院2008年以前的66個(gè)部門(mén)中，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉；而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后管理，則涉及到14個(gè)部委的職能交叉。

行政職能的條塊分割、碎片化，不僅導(dǎo)致部門(mén)扯皮、行政效能低下、經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)，更重要的是，影響到履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等職能，影響到向民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障。

正源于此，十七大報(bào)告提出大部制改革思路，期待通過(guò)新一輪行政管理體制改革，化解政府部門(mén)中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等矛盾，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新變化。

諸多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)推進(jìn)大部制改革是大勢(shì)所趨。改革開(kāi)放30余年，大的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)至少已有5次。其中，1988年的機(jī)構(gòu)改革使國(guó)務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，并首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一歷史性命題；此后，政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，向增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和行業(yè)管理能力過(guò)渡。2003年，在加入世貿(mào)組織背景下，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)資委和銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管能力。

在2008年全國(guó)兩會(huì)上提出大部制改革方案后，中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王東京教授曾建議，應(yīng)逐步精簡(jiǎn)中國(guó)的部委機(jī)構(gòu)。他說(shuō)，目前歐美、日韓等國(guó)家的部級(jí)機(jī)構(gòu)大都在12個(gè)至18個(gè)之間。而中國(guó)國(guó)務(wù)院下屬的部委就有28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)。中國(guó)推行大部制改革“有必要”。

也并不是所有人都贊成大部制。中國(guó)人民大學(xué)政府管理與改革研究中心副主任祁光華教授就明確表示：“不是說(shuō)把部委弄大了，問(wèn)題就解決了”。在他看來(lái)，組織與組織之間的橫向協(xié)調(diào)跟大小沒(méi)有關(guān)系?！皬墓补芾砘蚪M織理論上來(lái)看，不見(jiàn)得‘大’就好，‘小’反而更為靈活，更容易適應(yīng)環(huán)境變化?！?/p>

祁光華認(rèn)為，對(duì)中國(guó)政府來(lái)講，更重要的是政府職能轉(zhuǎn)變?！罢缮孢^(guò)多的要?dú)w還社會(huì)”，如果不以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤崛ネ七M(jìn)大部制，“對(duì)社會(huì)可能會(huì)有負(fù)面作用”。

大部制改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變。這在專家層面成為共識(shí)。時(shí)紅秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部門(mén)是“大而少”（即由較少但更綜合的部門(mén)組成）還是“小而多”（即較多但更專業(yè)化的部門(mén)組成），取決于行政資源配置是否在不損害市場(chǎng)功能的同時(shí)對(duì)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)管，是否在充分激發(fā)全社會(huì)活力的同時(shí)向社會(huì)提供高效率的公共服務(wù)。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家也認(rèn)為，大部制改革的目的不是政府裁員，也不是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而是人員崗位合理化、機(jī)構(gòu)合理化；大部制改革更不是簡(jiǎn)單的合并權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是分權(quán)，既包括平級(jí)的權(quán)力轉(zhuǎn)移，也包括向下級(jí)的放權(quán)。

在竹立家看來(lái)，大部制改革的關(guān)鍵目標(biāo)，是明確政府的職能和責(zé)任，理清政府權(quán)力邊界，劃清權(quán)力清單，從而也方便人大常委會(huì)和社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)治理。

合與分

雖然大部制改革被譽(yù)為“國(guó)家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現(xiàn)狀，卻漸漸淪為了反對(duì)者的口實(shí)。

在國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍看來(lái)，大部制改革推行四年多來(lái)，確實(shí)取得了不少成效，但也有些問(wèn)題仍舊沒(méi)有解決。這些問(wèn)題“有些是大部制改革探索過(guò)程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來(lái)的，還有一些則是部門(mén)利益的自然對(duì)抗”。

“貌合神離”是一些專家對(duì)此前的幾個(gè)大部制改革樣本的一致批評(píng)。部門(mén)職能交叉的矛盾內(nèi)部化以后，有些實(shí)際問(wèn)題并未得到有效解決。

以交通運(yùn)輸部為例。民航局、郵政局在2008年納入交通運(yùn)輸部后，在內(nèi)部仍舊保持者高度的決策自主權(quán)。一個(gè)鮮明的事例是，民航局的年度工作會(huì)議通常都是先于交通部召開(kāi)。這意味著“交通部對(duì)全年部委工作重點(diǎn)、難點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，似乎與這個(gè)下屬部門(mén)沒(méi)太多關(guān)系”。

一位工業(yè)和信息化部官員也曾私下向記者說(shuō)：“工信部部門(mén)之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實(shí)際上，各個(gè)省市的工業(yè)部門(mén)和信息化部門(mén)還是分著的。表面上是合著的，在內(nèi)部則各自獨(dú)立。這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：大部制的實(shí)現(xiàn)效率是不是如當(dāng)初設(shè)想的那么好？”

在這位工信部官員看來(lái)，工業(yè)和信息化部門(mén)合并后，“客觀上是沒(méi)有強(qiáng)化通信與電子的職能?！?/p>

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，現(xiàn)在一些部門(mén)之所以對(duì)大部制機(jī)構(gòu)合并有抵觸，主要有幾個(gè)原因：一是人員的分流、重組困難，誰(shuí)都不愿以被降格；二是部門(mén)利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強(qiáng)調(diào)分權(quán)，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立，而有些利益部門(mén)就是愿意“政企不分”。

大部制改革的不徹底性，也被詬病。

仍以交通為例。有知情人透露，針對(duì)“十二五”規(guī)劃中提出的“建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”，國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部和鐵道部三方規(guī)劃各有所想。對(duì)綜合交通運(yùn)輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。

這種情況在房地產(chǎn)領(lǐng)域會(huì)明顯一些。

2009年，民間對(duì)房?jī)r(jià)大幅上漲意見(jiàn)頗大，也引發(fā)了住建部和國(guó)土資源部之間關(guān)于地價(jià)、房?jī)r(jià)之爭(zhēng)。在住建部當(dāng)時(shí)列出房?jī)r(jià)上漲的六大主因中，土地價(jià)格被列為房?jī)r(jià)飆升的主要因素。國(guó)土資源部則在當(dāng)年拿出了一份全國(guó)620個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目土地成本調(diào)查報(bào)告。這份報(bào)告顯示，在全國(guó)抽樣的105個(gè)城市620個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，多數(shù)地價(jià)占房?jī)r(jià)比例在15%～30%之間，平均為23.2%，其中在30%以下的約占78%。國(guó)土資源部由此認(rèn)為，最終影響地價(jià)高低的決定性因素主要是市場(chǎng)供求關(guān)系，也就是住房市場(chǎng)投機(jī)過(guò)多問(wèn)題。

最后在中央政府對(duì)地產(chǎn)調(diào)控不利的責(zé)問(wèn)之下，兩部委才在各自管轄范圍內(nèi)展開(kāi)動(dòng)作。

近年來(lái)，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發(fā)社會(huì)恐慌。而每逢行政問(wèn)責(zé)之時(shí)，相關(guān)部委都有一些客觀理由來(lái)減輕甚至規(guī)避責(zé)任。專家認(rèn)為，這也是大部制改革不徹底的一種表現(xiàn)。

據(jù)研究者統(tǒng)計(jì)，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品在整個(gè)生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)可謂是“九龍治水”：種養(yǎng)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門(mén)來(lái)管理，加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門(mén)來(lái)管理，交易環(huán)節(jié)由工商部門(mén)來(lái)管理，物流環(huán)節(jié)則由商務(wù)部門(mén)及交通部門(mén)來(lái)管理，餐飲環(huán)節(jié)由衛(wèi)生防疫等部門(mén)來(lái)管理……

“九龍治水”現(xiàn)象在其他一些領(lǐng)域也存在。

“十一五”規(guī)劃中提出的“三網(wǎng)融合”，旨在通過(guò)大幅度的信息化來(lái)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的全面進(jìn)步，但至今舉步維艱。雖然“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上不難解決，而在現(xiàn)實(shí)中則囿于若干部門(mén)的利益紛爭(zhēng)而進(jìn)展不快。

另外，組建大部制的初衷是要精簡(jiǎn)部門(mén)數(shù)量，提高政府的效率。而這幾年部委內(nèi)部的擴(kuò)張速度并沒(méi)有減慢。這就涉及到一個(gè)政府邊界的問(wèn)題，以及如何對(duì)“大部”進(jìn)行監(jiān)督。

在中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部李旭章教授看來(lái)，大部制也是一把雙刃劍：“原來(lái)一個(gè)企業(yè)辦事要找好幾個(gè)部門(mén)，現(xiàn)在可能找一個(gè)部門(mén)就搞好了，權(quán)力集中確實(shí)帶來(lái)行政效率。但同時(shí)，如果沒(méi)有對(duì)權(quán)力的制約，則可能就會(huì)導(dǎo)致其他問(wèn)題，包括腐敗問(wèn)題”。大部制的核心問(wèn)題，即行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，落實(shí)尚不到位。

至于地方上的大部制改革探索，如廣東佛山和順德的“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”試驗(yàn)，在一些專家看來(lái)，在“以政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)”上還需要做更多的努力。一些地方部門(mén)曝出的“一正二十副”現(xiàn)象，成為地方機(jī)構(gòu)改革還面臨的問(wèn)題。

何處破題

2010年，北京京藏高速公路持續(xù)數(shù)月的大堵車(chē)驚動(dòng)決策高層。國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣彼時(shí)曾建言決策部門(mén)，認(rèn)為這次擁堵事件充分暴露出交通運(yùn)輸部、鐵道部、能源和電網(wǎng)等各個(gè)部門(mén)之間缺乏配合、互不協(xié)調(diào)、各自為政?！凹涌焱七M(jìn)交通部門(mén)大部制迫在眉睫”。

王小廣在文章中分析：京藏高速堵車(chē)的主要原因，是公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和互補(bǔ)?！斑^(guò)去60%的煤炭資源都以山西為中心向外運(yùn)送，鐵路網(wǎng)建設(shè)也以此為據(jù)；現(xiàn)在情況發(fā)生了變化，內(nèi)蒙古成為煤炭主要輸出地，而鐵路網(wǎng)建設(shè)沒(méi)能及時(shí)跟上，從而導(dǎo)致高速公路運(yùn)力激增，嚴(yán)重超負(fù)?！彼硎荆绻罹科饋?lái)，這其中還反映出運(yùn)煤和輸電兩個(gè)部門(mén)的分割獨(dú)立。

“十二五”規(guī)劃中明確提出，要全面建設(shè)“現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”。其中一項(xiàng)核心內(nèi)容，就是推進(jìn)公路、鐵路、航空、水運(yùn)和管道運(yùn)輸五大交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，形成互補(bǔ)、協(xié)調(diào)的綜合運(yùn)力。

也是在此背景下，社會(huì)上建議將鐵道部盡快并入業(yè)已涵蓋民航、郵政系統(tǒng)的交通運(yùn)輸部，組建“大交通部”的輿論多了起來(lái)。

一位不便具名的專家在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，鐵道部變革的歷史進(jìn)程或許會(huì)加快。

在王小廣看來(lái)，建立綜合交通運(yùn)輸體系是當(dāng)務(wù)之急。這關(guān)系到中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，如提高服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，首要前提是交通物流運(yùn)輸體系的支撐。因而，交通運(yùn)輸部門(mén)的大部制改革應(yīng)排在首位。

除了交通運(yùn)輸領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，目前還亟待提高國(guó)土利用綜合規(guī)劃能力。有專家表示，“這些年住建部和國(guó)土部總是圍繞著房地產(chǎn)調(diào)控扯皮的現(xiàn)象是存在的，實(shí)質(zhì)上他們更應(yīng)該做的是全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃”。

社會(huì)上也流傳有關(guān)于國(guó)土資源部與住建部的合并或拆分的說(shuō)法。一種說(shuō)法是，將國(guó)土資源部拆分，將其土地規(guī)劃與管理職能劃入住建部，將其資源管理職能并入環(huán)保部，組建環(huán)境資源部。

另一種說(shuō)法是，組建大國(guó)土部，這意味著對(duì)住建部的分拆。住建部下面設(shè)立房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司，其重要的職能之一便是指導(dǎo)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和開(kāi)發(fā)利用工作。這與國(guó)土資源部的職能有重合。

住建部政策研究中心主任秦虹說(shuō)，這個(gè)說(shuō)法都兩年多了，但一直是民間傳言。而王小廣表示，國(guó)土、交通、建設(shè)等部門(mén)在有些國(guó)家都是橫向打通的，如日本的國(guó)土交通省。這方面或可為中國(guó)日后借鑒。

此前，地產(chǎn)商潘石屹也曾主張將住建部和國(guó)土部合并，理由是“地跟房子是永遠(yuǎn)離不開(kāi)的，如果把地和房子分開(kāi)各搞各的，就容易出問(wèn)題。”

中央黨校李旭張教授則認(rèn)為，相比中央部委的機(jī)構(gòu)調(diào)整，縣域經(jīng)濟(jì)更迫切需要大部制改革。要增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，亟需減員增效、建立“經(jīng)濟(jì)適用型政府”。因而，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)和職能改革，或許應(yīng)是未來(lái)大部制改革努力破題的方向。

國(guó)家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀此前曾撰文認(rèn)為，大部制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)集中在交通、市場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)代社會(huì)治理、金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、公共財(cái)政和文化大發(fā)展大繁榮等幾個(gè)方面。

她在文章中提出，大部制改革要順利推行，“頂層設(shè)計(jì)”不可或缺。同時(shí)應(yīng)選取若干重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，凝聚共識(shí)，先行先試。在她看來(lái)，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。

竹立家教授說(shuō)，大部制改革的一個(gè)特點(diǎn)，就是要把具體提供公共服務(wù)的部門(mén)與提供公共政策的部門(mén)區(qū)別開(kāi)來(lái)。誰(shuí)是制定政策的， 誰(shuí)是執(zhí)行政策的，要規(guī)定清楚。因而，大部制改革的頂層設(shè)計(jì)者，應(yīng)該是國(guó)務(wù)院法制辦中編辦等，而不是牽扯其中利益的各個(gè)部委。

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍則提出，要高度重視法律手段，確保大部制改革過(guò)程和成果。“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特點(diǎn)，而調(diào)控這些利益沒(méi)有‘游戲規(guī)則’是不行的。最好的‘游戲規(guī)則’就是法律。因?yàn)榉墒枪_(kāi)的‘游戲規(guī)則’”。

這一觀點(diǎn)也得到交通運(yùn)輸部某部級(jí)官員認(rèn)同。他曾向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示：要繼續(xù)推進(jìn)大部制，就一定要界定清楚大部制的內(nèi)涵，并且想明白“我們究竟需要什么樣的大部制”。應(yīng)需要立法和系統(tǒng)規(guī)劃，即頂層設(shè)計(jì)。