淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量大大增加，尤其是耕地面積迅速減少，使土地利用的供需矛盾顯得更加突出。一方面，有的地方偏重于城鄉(xiāng)規(guī)劃忽略土地規(guī)劃，導(dǎo)致用地不合理，土地價(jià)格波動(dòng)，城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)畸形。另一方面，有的地方特別注重土地規(guī)劃看輕城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)展住宅用地的都用來發(fā)展商業(yè)，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的總體布局重視不夠，使得土地的規(guī)劃脫離城鄉(xiāng)規(guī)劃。所以，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化發(fā)展，必須從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)、互利共贏的格局。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的差異。這兩者在規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)思想及規(guī)劃部門、規(guī)劃時(shí)間等存在不同程度的差異。土地利用規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級(jí)所下達(dá)的對(duì)建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對(duì)土地利用的控制上。城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會(huì)需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。土地利用規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。

二、 統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的整體思路。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的深化，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃又是區(qū)域規(guī)劃必不可少的兩個(gè)方面。在時(shí)間上，兩個(gè)規(guī)劃要統(tǒng)籌編制，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要兼顧土地規(guī)劃，因?yàn)橥恋匾?guī)劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要內(nèi)容；土地規(guī)劃也要兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)的土地規(guī)劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標(biāo)準(zhǔn)。在空間上，兩個(gè)規(guī)劃要互補(bǔ)互利，在城市區(qū)域的發(fā)展中，必須要堅(jiān)持城市規(guī)劃指導(dǎo)與土地規(guī)劃，必須要堅(jiān)持土地規(guī)劃服務(wù)于城市規(guī)劃，即前者的發(fā)展是為后者的發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進(jìn)一步發(fā)展。因此必須做到以下幾點(diǎn)：第一，做到彈性規(guī)劃。無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃，或土地規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間。而彈性規(guī)劃能夠有效適應(yīng)變化的市場(chǎng)環(huán)境，根據(jù)不同地點(diǎn)、不同時(shí)期做出適時(shí)調(diào)整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃。第二，做到協(xié)調(diào)規(guī)劃。在整個(gè)城市區(qū)域規(guī)劃中，不能片面強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不能一貫重視城鄉(xiāng)規(guī)劃。第三，做到多元規(guī)劃。在兩個(gè)規(guī)劃的具體編制中，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)要明確，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展。第四，做到效益規(guī)劃。沒有價(jià)值的規(guī)劃是沒有意義的規(guī)劃，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，效益高低決定市場(chǎng)成敗，為此，在兩個(gè)規(guī)劃的編制中，一定要注重規(guī)劃的效益性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益的大一統(tǒng)。第五，做到整體規(guī)劃。在兩個(gè)規(guī)劃的實(shí)施中必須從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，從城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，做好整體布局，既要搞好物質(zhì)方面的規(guī)劃，也要搞好非物質(zhì)方面的規(guī)劃，既要做好整體規(guī)劃，又要做好局部規(guī)劃。第六，做到實(shí)用規(guī)劃。任何規(guī)劃都是用來指導(dǎo)發(fā)展實(shí)踐的，所以在兩個(gè)規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實(shí)到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。

三、 統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，做到制度創(chuàng)新。

我國到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關(guān)的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致在規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃比土地規(guī)劃更加嚴(yán)肅、更加科學(xué)、更有可操作性。而從管理角度看，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃分別由兩個(gè)行政級(jí)別對(duì)等的管理部門加以編制，這必然導(dǎo)致兩個(gè)部門各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無法進(jìn)行統(tǒng)一，效率低下、浪費(fèi)資源。我國已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，規(guī)劃的行政屬性 還相當(dāng)濃厚，在規(guī)劃的編制和實(shí)施中 常常忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不考慮客觀的供求狀況，主觀行事，造成規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不服，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫軌的嚴(yán)重后果?；谝陨系姆N種制度詬病，要統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。一、要?jiǎng)?chuàng)新法律制度，完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實(shí)際規(guī)劃保駕護(hù)航，使得兩個(gè)規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護(hù)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供法律保障。二、要?jiǎng)?chuàng)新管理制度，將兩個(gè)制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。三、要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境制度，要打破長(zhǎng)期以來形成的行政主導(dǎo)，市場(chǎng)為次的管理方法，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重市場(chǎng)規(guī)律，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供環(huán)境保障。

四、走集約型的城鄉(xiāng)建設(shè)道路

城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鄉(xiāng)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鄉(xiāng)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對(duì)土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鄉(xiāng)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃雖然在概念上各不相同，但是，站在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局上，而這卻是可以統(tǒng)籌的，它們是相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃離不開土地規(guī)劃，后者是前者的重要組成部分；土地規(guī)劃也離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃，前者需要以后者為坐標(biāo)，為其前進(jìn)明確方向。在今后的實(shí)際工作中，為了更好地統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，不論是在發(fā)展思路上，還是在發(fā)展途徑、制度創(chuàng)新上，都要進(jìn)行行之有效的改革，將城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃共同納入城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，城鄉(xiāng)規(guī)劃兼顧土地規(guī)劃，土地規(guī)劃參照城鄉(xiāng)規(guī)劃。統(tǒng)籌兩種規(guī)劃才能提高經(jīng)濟(jì)效益，才能提高社會(huì)效益，才能提高環(huán)境效益。

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