地方政府融資平臺利弊分析及建議

摘要：地方政府融資平臺在我國快速城市化過程中發(fā)揮了重要作用，但是也有引發(fā)通貨膨脹之嫌，并且影響科教文衛(wèi)等公共品的提供，對民營經(jīng)濟有擠出效應(yīng)，文章對于規(guī)避融資平臺的負面影響給出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺；利弊分析

一、 引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

為應(yīng)對這次金融危機而實行的積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策推出后，地方政府融資平臺呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。到2009年末，融資平臺數(shù)量達到8 221家，貸款余額達到7.38萬億元。由于政府的調(diào)控措施，2010年地方政府融資平臺貸款持續(xù)高增態(tài)勢有所緩解，到2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上，其中，縣級(含縣級市)平臺約占70%。

地方政府融資平臺對彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口、有效擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是由于其舉債規(guī)模迅速夸張，內(nèi)部運作也不太規(guī)范，所以也積累了很大的風險，受到了社會和媒體的廣泛關(guān)注，大家褒貶不一。

二、 對地方政府融資平臺的利弊分析

地方政府融資平臺是我國社會轉(zhuǎn)軌過程中特有的產(chǎn)物，也是我國經(jīng)濟動力機制中不可或缺的重要組成部分，研究地方政府融資平臺，不是“存”和“廢”的問題，也不是“堵”與“疏”的問題，而應(yīng)該有理性的思考。

1. 對經(jīng)濟增長有推動作用，但是也有引發(fā)通貨膨脹之嫌。地方政府融資平臺形式上雖然是市場經(jīng)濟的行為主體，但是實質(zhì)上卻是地方政府相互競爭的工具，是地方政府為在競爭中取勝的眾多行為中的一個。所以其在推動我國經(jīng)濟特別是地方經(jīng)濟中的作用也不可忽視。

張五常（2008）認為，各地地方政府，通過土地、稅收等優(yōu)惠政策來吸引外資，爭搶企業(yè)在本地入駐，從而導(dǎo)致了中國的高速發(fā)展。地方政府有收取出售土地獲益與獲取稅收收益的權(quán)力，這樣地方政府的收益函數(shù)為賣地收入和增值稅收入之和，各縣政府為了使得這個收益最大，展開了充分的競爭，這種競爭，使得各縣的土地利用達到較高效率。在當今土地財政模式之下，土地出讓收入是融資平臺償債資金的主要來源，我國地方政府存在土地財政和舉債雙重沖動，在當今城市化大背景下，兩者互為助推器，一榮俱榮，一損俱損。1998年出臺《土地管理法》以及后來的一些土地征收條例使得地方政府能夠以低補償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，經(jīng)過儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開放商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，并可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得大規(guī)模的銀行貸款來投入城市建設(shè)。由此形成征地→土地收入→銀行貸款→城市建設(shè)→征地這樣一個不斷循環(huán)的過程。

而融資平臺在這其中扮演一個什么角色呢？按照張五常的論述，在中國特有的環(huán)境和條件下，中國經(jīng)濟的高速增長主要是縣與縣之間的競爭來完成的。那么縣和縣之間的競爭工具就值得我們關(guān)注，從融資平臺的數(shù)量上來看，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6 576家，其中：省級165家、市級1 648家、縣級4 763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達10家以上，從規(guī)模上來看，省級8 826.67億元、市級26 845.75億元、縣級14 038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%?？梢姛o論從數(shù)量還是規(guī)模上來說，縣一級的融資平臺都占有很大一部分，這充分說明作為競爭工具，融資平臺充分發(fā)揮了作用，推動了經(jīng)濟增長，這和張五常論述的中國經(jīng)濟的增長的源泉不謀而合。

另外，地方政府融資平臺也有引發(fā)通貨膨脹之嫌。在我國，財政風險的金融化和金融風險的財政化是政府化解風險的常用方法。而地方政府融資平臺卻同時綁架了我國財政和銀行，因為其可以用土地財政作支撐從銀行獲得貸款。

從財政方面來講，土地財政在未來來講具有不確定性，房地產(chǎn)泡沫積累到一定程度，特別是最近政府為了規(guī)避房地產(chǎn)風險而實施的一系列保證房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的政策，使得依靠土地升值來保證還款來源的方法并不是長久之計。融資平臺的資金大部分投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些項目一般建設(shè)周期比較長，資金回收比較慢，再加上一些項目運作不規(guī)范，項目實施前缺乏科學論證，這樣還款來源并不能得到保證。

從銀行方面來講，若融資平臺資不抵債（很有可能發(fā)生），地方政府也無法替其還債，因為一些地方政府所出具的擔保是有名無實的，這銀行貸款就成為呆賬、死帳和壞賬，大量的不良貸款將再次累積，這時政府將只能沿襲曾經(jīng)的辦法，對商業(yè)銀行不良貸款進行核銷、剝離或注資等方式予以化解。這種情況其實就是地方政府綁架銀行、商業(yè)銀行綁架中央銀行的貨幣發(fā)行權(quán)，從而為通貨膨脹的發(fā)生埋下伏筆。

2. 對地方提供了公共產(chǎn)品，特別是基礎(chǔ)設(shè)施，但是科教文衛(wèi)投入比較少。地方政府融資平臺所融資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設(shè)，促進了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善。

但是從表1中可以看到，地方政府的債務(wù)主要投向中，市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲占了前三位，而公益性的教科文衛(wèi)、保障性住房等占的比重卻偏低，這和政府職能轉(zhuǎn)型、建設(shè)服務(wù)型政府的理念是背道而馳的，我國政府特別是地方政府更多承擔了經(jīng)濟建設(shè)（本應(yīng)該是市場來做的）的任務(wù)，這和前面論述的官員的政績考核制度是相一致的，這種地方政府的支出結(jié)構(gòu)也是不利于我國優(yōu)化和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

特別要指出的是，從去年開始，中央政府加大了保障房建設(shè)的政策支持力度，在剛剛出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“符合規(guī)定的地方政府融資平臺公司可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項用于公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)。地方政府融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券，要優(yōu)先滿足保障性安居工程建設(shè)融資需要”。這樣地方政府融資平臺的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借著建設(shè)保障性住房的幌子，來加大融資力度，從而增加融資風險之嫌。

3. 加強了政府公共投資，但是存在對民營經(jīng)濟的擠出效應(yīng)。地方政府融資平臺的存在，一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，為公共投資提供資金支持，保證了以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展中的資金來源，但是在這種政府推動的經(jīng)濟發(fā)展模式中，對民營經(jīng)濟存在擠出效應(yīng)。

融資難問題一直是近年來我國民營經(jīng)濟發(fā)展中的瓶頸問題之一，筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些民營企業(yè)在發(fā)展壯大過程中是很難從銀行貸款的，走訪時一位企業(yè)的負責人告訴筆者，銀行在貸款給企業(yè)時不是看企業(yè)的利潤和前景，而是企業(yè)的現(xiàn)金流，這樣很多發(fā)展中的小企業(yè)就很難拿到貸款，而企業(yè)向銀行貸款時也要進行抵押和擔保，抵押最好變現(xiàn)和保險的實物就是土地和廠房，但是民營企業(yè)在擴大自己經(jīng)營規(guī)模時，需要更多的土地來做廠房，但是隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)的土地越來越多，可供使用的土地越來越少，民營企業(yè)在發(fā)展過程中更是很難拿到房產(chǎn)證，這樣就很難從銀行申請到貸款。

當企業(yè)需要向政府申報土地時，但是政府近些年來熱衷于建設(shè)一些低碳和高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這一方面是世界經(jīng)濟大的發(fā)展趨勢，另一方面也是為了迎合中央政府的發(fā)展目標，很多民營企業(yè)卻是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起家，需要他們在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)型升級，所以就出現(xiàn)了很多企業(yè)為了迎合政府的目標不得不被“轉(zhuǎn)型升級”，從而可以得到政府在土地和資金方面的政策支持，但是卻和自己企業(yè)本來的目標偏離，這是不利于我國民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的。

我國的銀行業(yè)在淵源上和政府有很親密的關(guān)系，在貸款時有天然的親政府的傾向，而對經(jīng)濟發(fā)展有很大帶動作用的中小企業(yè)卻一直被歧視，沒有被一視同仁，到現(xiàn)在，廣東沿海一帶的中小企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的倒閉潮，在這里我們不去挖掘這種現(xiàn)象背后的深層次原因，但是這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因其中小企業(yè)的生長環(huán)境是分不開的，長期來看，這不僅會威脅到我國宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，也會影響到我國整體經(jīng)濟的發(fā)展。

改革開放以來，我國經(jīng)濟突飛猛進，這是和民營經(jīng)濟的貢獻分不開的，但是近些年來，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式中，很多大型項目特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都是政府主導(dǎo)的，一些壟斷領(lǐng)域更是民營企業(yè)對民營企業(yè)設(shè)置了很高的門檻，使其進入很難，以至于出現(xiàn)了民營經(jīng)濟中的“玻璃門”、“天花板”現(xiàn)象。這種發(fā)展模式也產(chǎn)生對民營經(jīng)濟的“擠出”。

三、 相關(guān)的政策建議

1. 轉(zhuǎn)變政府職能。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟改革的不斷深化，進一步推動政府從“建設(shè)型政府”向“公共管理型政府”轉(zhuǎn)型，做好政府的本職工作，不越位，不缺位，進一步分清市場和政府的界限，該交給市場的就讓市場來發(fā)揮資源配置的作用，可以劃分公共產(chǎn)品的屬性，對于具有非排他性和非競爭性的純公共物品（例如國防和某些環(huán)保設(shè)施等）無法通過市場供給而必須由政府提供外，具有排他性和非競爭性的準公共產(chǎn)品或者可收費物品既可以通過政府提供也可以通過市場提供。政府的支（下轉(zhuǎn)第70頁）出也應(yīng)該更加關(guān)注收入分配、環(huán)境質(zhì)量的改善、科教文衛(wèi)水平的提高等。

降低民營企業(yè)進入公共領(lǐng)域的門檻，消除壁壘，其實公用事業(yè)可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性業(yè)務(wù)，在經(jīng)營性業(yè)務(wù)中引入競爭機制、打破壟斷，吸引民間資本對其投資，引進特許經(jīng)營制度，己經(jīng)成為發(fā)達國家促進公用事業(yè)持久發(fā)展進而帶動整個經(jīng)濟增長的重要措施。這一點很值得我國的借鑒。

2. 考慮發(fā)行市政債券。市政債券（Municipal Bond），又稱地方政府債券，是指以城鎮(zhèn)政府或其授權(quán)代理機構(gòu)或以城鎮(zhèn)政府下屬部門或機構(gòu)（如污水處理廠、水務(wù)公司、城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理公司等）為發(fā)債主體公開發(fā)行，以政府的信用作為擔保，所募集的資金主要用于城鎮(zhèn)或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益設(shè)施建設(shè)，如道路、橋梁、供水、污水處理、垃圾處理、教育設(shè)施或其他公益設(shè)施等，有時也用于彌補市政當局的費用支出和稅收的季節(jié)性或暫時性失衡的一種金融產(chǎn)品。

在國外市政債券已經(jīng)成為一種非常成熟的融資模式，被廣泛應(yīng)用于公共投資的各個領(lǐng)域。在我國由于法律法規(guī)等方面的限制現(xiàn)在地方政府還不可以發(fā)行債券，由于地方政府融資平臺實際上是地方政府鉆政策和現(xiàn)有法規(guī)的空子，而被“創(chuàng)造”出來的，屬于“灰色地帶”，導(dǎo)致形成很多暗債，很難對其監(jiān)管，以至于風險累積，是我國經(jīng)濟特殊時期的特殊產(chǎn)物，是不可能長期存在下去的。而發(fā)行市政債券則可以使地方政府融資透明化，科學化，可以選擇一些條件成熟的地區(qū)做實驗，然后推廣到其他地方。

3. 規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展。對于現(xiàn)存的債務(wù)要分類管理、區(qū)別對待，清理核實并妥善處理，可以考慮建立償債基金，并將其納入地方財政預(yù)算進行管理，以保證債務(wù)的還款來源；規(guī)范地方政府擔保授信行為，嚴格控制政府擔保范圍，控制擔保事項的決策權(quán)，明確政府擔保的原則、條件、范圍、責任以及有效的政府擔保的執(zhí)行機制、控制機制和責任處理機制；要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，對于有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的融資平臺公司，可以充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作，相反，對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，在明確償債責任和還款措施后，不應(yīng)該再保持融資平臺的職能。

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作者簡介：白艷娟，南開大學經(jīng)濟學院博士生；單俊輝，基礎(chǔ)數(shù)學碩士，廣西警官高等專科學校講師。

收稿日期：2012-06-13。